A – Declaración de inconstitucionalidad parcial de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, del 26 de septiembre

6Antes de pronunciarse el TC sobre el fondo del asunto, en el Fundamento Jurídico 5° de la STC 31/2015, de 25 de febrero, se parte de la distinción entre:

71) Referéndum, por el que se produce un llamamiento del poder público a la ciudadanía para ejercer el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos, (art. 23 CE), y en que el destinatario de la consulta es el conjunto de ciudadanos que tienen reconocido el derecho de sufragio activo en un ámbito territorial, es decir, el cuerpo electoral. En el mismo se participa en cuanto ciudadano, uti cives.

8La opinión del cuerpo electoral se expresaría por medio del sufragio emitido en el curso de un proceso electoral, de modo que el resultado pueda imputarse a la voluntad general de la comunidad política, por lo que debe realizarse conforme a los procedimientos y garantías que permitan a los consultados expresar su opinión, mediante votación, (y no mediante otras fórmulas de exteriorizar la opinión, como el derecho de manifestación, la recogida de firmas, sondeos de opinión, o encuestas).

92) Consulta popular no referendaria, en que meramente se recaba la opinión de cualquier colectivo, por lo que con ellas se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales. En la misma se participa a título individual, uti singulis, o como miembro de un colectivo, (social, económico, cultural, etc), uti socius, en cualquiera de ambos casos, estaríamos hablando de un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral,

10El TC señala que el régimen jurídico del referéndum [15] está sujeto a una específica reserva de Ley Orgánica en el art. 92.3 CE, (que expresamente así lo prevé), además de la genérica contemplada en el art. 81.1 CE, (en cuanto desarrolla el derecho fundamental de participación política del art. 23 CE), y que la competencia exclusiva para su autorización corresponde al Estado, (art. 149.1.32 CE), que se extiende a la entera disciplina de esta institución, no cabiendo ninguna competencia implícita a favor de las CC.AA. en esta materia.

11El TC entiende que queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, (incluso no referendarias), que incidan sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. Por lo que los proyectos de revisión del orden constituido deben sujetarse a los cauces constitucionalmente previstos para la reforma de la propia CE. El objeto de las consultas populares no puede desbordar el ámbito de las competencias autonómicas y locales [16].

12El juicio final deberá hacerse prescindiendo del nomen iuris, es decir, de cuestiones nominalistas, constituyendo puro nominalismo entender que su denominación legal sea elemento determinante de su verdadera naturaleza [17].

13El TC distingue entre consultas no referendarias generales, de las meramente sectoriales [18], llegando a la conclusión de que la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, regula bajo la denominación de consultas generales, una verdadera consulta referendaria, pues está articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto, por lo que entiende que el legislador autonómico ha ignorado las consecuencias que se derivan de los articulos 23.1 y 149.1.1 CE en relación con el articulo 81.1. CE, (regulación por Ley Orgánica del derecho fundamental de participación política), del 92.3 CE, (desarrollo por Ley Orgánica de las condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución) y del 1491.32 CE que atribuye al Estado una competencia exclusiva (…) que se extiende a la entera disciplina de esa institución [19].

14El TC señala que por el contrario las consultas sectoriales, (dirigidas en función de su objeto a un determinado colectivo de personas), que presuponen el llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral, en cuanto articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales, es decir, no imputables al cuerpo electoral, serían cauces de participación cuya regulación por el legislador autonómico sería posible, en base al título competencial previsto en el artículo 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, siempre y cuando el resultado de las consulta no pueda ser imputado al conjunto de la ciudadanía o al cuerpo electoral [20].

15Por todo ello el TC concluye declarando inconstitucional, aquellos preceptos cuya inteligencia esté indisolublemente ligada a los elementos definidores de las consultas generales [21].

16De este modo, la STC 31/2015, de 26 de febrero, declara inconstitucionales y nulas las dos primeras frases del artículo 3.3. de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, (que dice: “las consultas populares no referendarias pueden ser de carácter general o sectorial. Las consultas generales son las abiertas a las personas legitimadas para participar en los términos establecidos en el artículo 5”), y los apartados 4 a 9 del artículo 16 de la citada Ley de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. Entendiendo que no son inconstitucionales los restantes preceptos impugnados, siempre que se interprete que son aplicables a las consultas sectoriales reguladas en la misma Ley.

B – Declaración de inconstitucionalidad del Decreto 129/2014, de 27 de septiembre del Presidente de la Generalitat de Cataluña de convocatoria de consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña

17La impugnación efectuada por la Abogacía del Estado se basaba en que en realidad estábamos ante un verdadero referéndum, que afecta a la unidad de la Nación española y vulnera los arts. 1.2, 2 y 9.1 de la CE, siendo materialmente un referéndum de reforma constitucional, (vulnerando el procedimiento de reforma constitucional del art. 168 CE), así como a la distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. contemplado en los artículos 149.1.18 y 32 de la CE, así como a la reserva de Ley Orgánica del artículo 81 CE, (en relación con sus artículos 13, 18, 23 y 92.3).

18El Tribunal Constitucional viene a dar la razón al Gobierno, (y sigue la misma línea argumental de la Abogacía del Estado, así como del Dictamen 965/2014, de 28 de septiembre, del Consejo de Estado), al entender que la consulta popular no referendaria es en realidad un auténtico referéndum, aunque encubierto, [22] y que el Decreto del Presidente de la Generalitat vulnera las competencias del Estado en materia de referéndum, al convocarlo sin la preceptiva autorización estatal, (como exige el artículo 148.1.32 CE), y sin seguir los procedimientos y garantías constitucionales exigidos [23].