Une décentralisation favorisant un renouveau territorial des politiques industrielles

1 Ces dernières années ont vu naître un foisonnement de réflexions et dispositifs nationaux en faveur de l’industrie. Nouvelle France industrielle, refonte du Conseil national de l’industrie, comités stratégiques de filière, versant industrie du plan de relance, plan France 2030… témoignent d’un regain d’intérêt initié par la crise des subprimes, accéléré par la crise des gilets jaunes et par la crise sanitaire. Cette prise de conscience nationale de l’importance de l’activité industrielle coexiste cependant avec un autre mouvement, plus discret mais tout aussi puissant, d’engagement croissant des collectivités locales [1] en faveur de leurs tissus industriels.

2 Au fil des trente dernières années, la désindustrialisation de l’économie française a tout particulièrement impacté les villes moyennes et les territoires ruraux [2]. Délocalisations et fermetures d’usines ont privé nombre de territoires de leur principal moteur de développement et d’emplois. Ces mêmes territoires industriels ont alors connu des transitions industrielles différentes selon les régions (Est/Ouest notamment), selon les filières présentes localement, ou selon les capacités locales de diversification… Les plus grandes villes ont pu capitaliser sur le secteur des services et des activités numériques ou de conception pour maintenir un vivier d’emplois suffisant, tandis que nombre de villes moyennes sont devenues tributaires des activités commerciales et touristiques, voire des revenus administratifs (emplois publics) et sociaux (retraites, prestations sociales). Néanmoins, ces derniers sont loin de compenser les pertes d’emplois industriels, générateurs d’emplois en moyenne mieux rémunérés et moins exposés que ceux du secteur des services (tourisme, hôtellerie, restauration, commerce).

3 Pour ces différentes raisons, certains territoires, en croissance comme en déprise, urbains comme ruraux, anciennement comme nouvellement industrialisés, cherchent à consolider leur socle industriel. Cette volonté rencontre un mouvement de décentralisation, dont les dix dernières années ont vu les intercommunalités confortées en tant qu’échelle locale d’animation et d’orientation du développement économique, fonction autrefois assumée majoritairement par les services de l’État (préfets développeurs), les chambres consulaires, ou encore les agences de développement départementales.

L’aménagement du foncier économique, première entrée des intercommunalités dans le monde industriel

4 Cette fonction repose tout d’abord sur leurs compétences croissantes en matière d’aménagement du foncier économique et de gestion des aides à l’immobilier d’entreprise, dont le transfert aux intercommunalités a été consacré par la loi NOTRe d’août 2015. Toute activité industrielle nécessitant un espace pour produire, les intercommunalités deviennent un interlocuteur incontournable, et un espace d’échanges entre mondes industriels et administratifs. Cette « porte d’entrée » est une opportunité de dialogue public-privé inédite. C’est également une responsabilité autour d’un enjeu nouveau : assurer une disponibilité suffisante du foncier industriel. Cette disponibilité est complexe à assurer dans un cadre de vieillissement du parc industriel (datant majoritairement des années 1970), d’objectif de zéro artificialisation nette d’ici 2050, et de règlements normatifs (permis de construire, ICPE, fouilles archéologiques…), rallongeant les temps de l’aménagement.

5 Face à cette complexité, les intercommunalités disposent de trois types de leviers afin de constituer des réserves foncières et d’anticiper les demandes d’implantation ou d’extension d’une unité de production : l’observation foncière (meilleure connaissance des activités, des friches, des dents creuses), les documents d’urbanisme (PLUi, zonage par sous-destination, cahiers des charges d’agrément), et l’intervention foncière (recyclage foncier, densification et hybridation de l’immobilier). La mobilisation de ces leviers induit un renforcement de l’ingénierie foncière des collectivités, en termes techniques, financiers et humains, se traduisant par de nouvelles structures (SEM, EPFL), de nouveaux partenaires (EPF, région), voire de nouveaux modèles de gestion (baux à construction, offices fonciers solidaires) permettant de porter et planifier le foncier industriel sur le long terme.

6 Par-delà l’enjeu de la quantité de foncier industriel à aménager, se pose la question de sa qualité, notamment au regard des attentes des entreprises, différenciées selon leurs activités, leurs process, leur niveau de développement. L’offre foncière et immobilière constituée par les collectivités locales tend ainsi à se diversifier : pépinières d’entreprises, tiers-lieux industriels (« manufactures de proximité »), grands sites industriels. Cette diversification favorise un rapprochement entre projets urbanistiques, économiques, sociaux, technologiques qui se matérialisent dans des sites vitrines des centres-villes ou des zones d’activité économique (ZAE) : campus de La Fonderie à Mulhouse, halle numérique à Vierzon, site UTTOPIA en Moselle, etc.

7 Outre le foncier, les compétences et le changement de modèle productif font aussi partie des principales préoccupations des collectivités locales investissant le champ des politiques industrielles.

Faire face aux difficultés de recrutement immédiates et à venir

8 Le développement des activités industrielles dans les territoires induit des besoins spécifiques en main-d’œuvre et en compétences. Dans le cadre du redémarrage de l’économie, les recrutements dans le secteur de l’industrie sont devenus tout particulièrement complexes. Tant sur les métiers « en production » (ouvriers, techniciens) que pour les fonctions de conception, d’encadrement ou de recherche (ingénieurs, cadres, chercheurs), les déficits de compétences créent de véritables goulets d’étranglement pour le secteur industriel. De multiples causes, à la fois territoriales et sectorielles, expliquent les difficultés de recrutement : faible attractivité territoriale, faible attractivité des métiers de l’industrie et insuffisance de l’offre de formation dans les territoires.

9 Au niveau local, les intercommunalités peuvent organiser un chaînage transversal des interventions afin d’assurer une cohérence et une continuité des dispositifs : recruter quand c’est possible (insertion, offres d’emplois, french fab, semaine de l’industrie), former localement (écoles de production, CNAM dans les territoires, campus connectés), améliorer l’image des métiers industriels (événements, travail avec l’Éducation nationale), attirer de l’extérieur (mobilités, communication territoriale). In fine, au travers d’une mobilisation élargie d’acteurs, les intercommunalités organisent une double continuité en termes d’emplois (insertion, emploi, formation, GPECT), d’attractivité des métiers et du territoire et de formation « Bac -5 / Bac +5 » participant à résoudre les difficultés de recrutement dans un bassin de vie donné.

Diffuser et organiser la transition écologique et numérique de l’industrie

10 En parallèle, des transformations écologiques et numériques sont orchestrées à différents niveaux : au niveau des bassins industriels, au niveau des sites d’activités, et au niveau de l’entreprise (bâtiments et équipements). Les collectivités locales constituent un maillon incontournable pour repérer et accompagner les entreprises dans leur transformation, mais aussi pour conférer à ces initiatives une ampleur technique et budgétaire suffisante.

11 Elles jouent ainsi un triple rôle d’observation de leur tissu économique (niveau technologique des entreprises, flux de ressources et de matière traversant le territoire), d’accompagnement des innovations (déploiement des dispositifs nationaux de l’Ademe ou de BPI France, co-construction des réponses aux appels à projets), et d’impulsion et renforcement de ces initiatives, notamment par le biais de la commande publique (stations d’énergies vertes, équipements productifs mutualisés, création d’un campus dédié à une filière verte).

Les collectivités locales : un rôle d’animatrices et d’ensemblières des politiques industrielles

12 L’offre foncière constitue une base des relations élus-industriels à partir de laquelle sont abordées d’autres difficultés : la mobilité dans et vers les sites industriels, le recrutement et la formation de personnel, la gestion et le recyclage des flux de matière (déchets) et d’énergie… Ces discussions autour de multiples problématiques concrètes donnent à voir un rôle d’interface entre les différentes parties prenantes du développement industriel [3] joué par les collectivités. Loin d’être systématiquement internalisée, cette interface prend davantage la forme d’une gouvernance industrielle locale qui peut alors s’incarner ou s’appuyer sur d’autres institutions : chambres consulaires, association d’entreprises, clusters, clubs locaux d’industriels.

13 Dans le cadre du programme Territoires d’industrie (146 périmètres rassemblant 534 intercommunalités), ce système se formalise autour d’un binôme élu-industriel, secondé par une institution animatrice du programme (services de l’intercommunalité la plupart du temps, club d’industriels, CCI). Cette gouvernance industrielle locale permet alors d’orienter le développement économique du territoire, et de trouver des solutions concrètes aux difficultés des entreprises. En ce sens, le programme Territoires d’industrie s’est traduit par plus de 1 800 fiches-actions abordant des enjeux multiples en lien direct avec les besoins des industriels.

14 La création de ces fiches-actions sert donc à formaliser des projets industriels locaux, mais aussi à rassembler les multiples dispositifs de soutien à l’industrie existants, rattachés à une grande diversité d’acteurs (Ademe, Pôle Emploi, BPI-France, Banque des territoires, etc.). Les intercommunalités jouent ainsi le rôle « d’ensemblières » des acteurs et dispositifs de soutien à l’industrie, au profit d’entreprises aux besoins multiples.

15 In fine, les problématiques qu’impliquent le développement industriel et les possibilités de collaboration sont innombrables, rendant les approches territoriales de soutien tout particulièrement pertinentes. La décentralisation et la montée en puissance des collectivités locales servent désormais l’émergence et la consolidation d’écosystèmes industriels imbriquant élus et industriels. Ces écosystèmes reposent sur une animation de terrain, mais aussi sur le rôle d’interface des collectivités afin d’apporter des solutions collectives aux différents enjeux auxquels doivent faire face les entreprises dans une optique de réindustrialisation : le foncier, la gestion des compétences, le changement de leur modèle productif. Ce modèle reste cependant tributaire des capacités administratives et financières de chacune des collectivités. Les capacités de contractualisation entre collectivités et État, et le soutien en ingénierie et en expertise qu’apporte ce dernier, sont alors essentiels afin de permettre une généralisation de ce modèle à l’échelle nationale.