Notes

• [1]
  Cet article se limite à une présentation générale des dispositifs d’encadrement du droit de l’urbanisme visant à préserver l’agriculture dans les villes.
• [2]
  Il faut bien admettre que la volonté législative d’économie dans la consommation des sols a échoué : les chiffres font apparaître une perte de 60 000 ha par an, dont 50 000 de terres agricoles (soit l’équivalent d’un département tous les dix ans).
• [3]
  Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n° 0160 du 13 juillet 2010 p. 12905.
• [4]
  Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche, JORF n° 0172 du 28 juillet 2010 p. 13925.
• [5]
  Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, JORF n° 0072 du 26 mars 2014 p. 5809.
• [6]
  Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, JORF n° 0238 du 14 octobre 2014 p. 16601.
• [7]
  La France est le pays qui en Europe a la plus forte dynamique démographique avec un taux de croissance démographique de 0,4% contre 0,2% dans les autres pays de l’Union européenne. En 30 ans, la population française a crû de 9,4 millions d’habitants.
• [8]
  Fernand Braudel, L’identité de la France, A.Flammarion, coll. « Espace et Histoire », 1986, p. 160.
• [9]
  De nombreuses normes supra communales relevant de dispositifs législatifs et réglementaires contraignants, visent à freiner la consommation des espaces périurbains et s’imposent aux communes. Une artillerie de zonages « surplombent » les territoires et leur imposent des contraintes environnementales.
• [10]
  Les sites classés couvrent des portions de territoires agricoles de plus en plus importantes en IDF, par exemple. Ainsi, une grande partie de la plaine de Versailles dans le prolongement de l’axe central du Château ou encore quelques milliers d’hectares des vallées de la Juine et de l’Essonne font partie des sites classés. Ces protections sont assorties de dispositions réglementaires qui visent à restreindre l’urbanisation. Il s’agit d’un rempart utile pour contrer les permis de construire. De tels classements confèrent, en outre, une valeur patrimoniale aux espaces qu’ils délimitent. V. M. Poulot, Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement agricole au projet de territoire, Exemples franciliens, Revue électronique en sciences de l’environnement, n° 2, septembre 2011.
• [11]
  C. Debouy, Les outils de la protection des terres agricoles en milieu périurbain, AJDA 2011, p. 1419, J-Ch. Castel, Les deux faces de l’urbanisation, Et. Fonc. 2010, n° 147, p. 17.
• [12]
  J. Trémeau, Quel est le degré de contrainte de l’article L. 121-1, BJDU 2/2014, p. 96.
• [13]
  En zone de montagne, il convient par exemple de préserver « les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières » (art. L. 145-3). De son côté la loi Littoral, en forme d’écho, exige que les documents d’urbanisme, pour déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, tiennent compte de « la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes » (art. L. 146-2).
• [14]
  L’Etat a édicté de nombreuses dispositions que les communes doivent respecter dans la rédaction de leurs documents d’urbanisme. On pense notamment à l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, à certaines dispositions des lois Montagne et Littoral, aux DTA, aux DTADD, aux projets d’intérêt général, aux zones agricoles protégées (ZAP) de l’article L. 112-2 du code rural, ou encore aux servitudes d’utilité publique devant être annexées au PLU. Une autre source importante de protection se trouve dans l’article L. 111-1-2 applicable aux communes non couvertes par un PLU ou une carte communale, la règle de constructibilité limitée interdisant les constructions en dehors des parties actuellement urbanisées (PAU) de la commune.
• [15]
  Les outils de source locale résident pour l’essentiel dans les documents d’urbanisme, SCOT, PLU et cartes communales, chacun selon des conditions spécifiques.
• [16]
  La commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) a changé de dénomination en 2014, marquant l’extension de son champ de compétences aux espaces naturels et forestiers. Ainsi, la nouvelle « CDPENAF » doit être consultée non seulement pour les dérogations à la RCL, ou lorsqu’un projet de SCOT, de PLU ou de carte communale réduit les espaces agricoles, mais également lorsqu’il réduit les espaces naturels et forestiers. Le préfet de département charge la CDPENAF de procéder tous les cinq ans, à un inventaire des terres considérées comme des friches, qui pourraient être réhabilitées pour l’exercice d’une activité agricole ou forestière. En outre, la loi ALUR a durci les dispositions de la RCL et généralise l’encadrement des dérogations par la commission. Désormais, toute demande d’autorisation d’urbanisme (déclaration préalable ou demande de PC ou d’aménager) doit être soumise à l’avis de celle-ci. La dérogation accordée au titre du 4° est assorti d’un encadrement renforcé nécessitant d’obtenir l’avis conforme de la CDPENAF.
• [17]
  Par ailleurs, les dérogations au principe de l’urbanisation limitée (pour les communes non couvertes par un SCOT) (L. 122-2-1) sont certes maintenues mais leur encadrement subit un tour de vis supplémentaire avec la loi Alur. La dérogation est désormais présumée refusée sauf si elle ne nuit pas à une série de critères environnementaux, dont les trames vertes-trames bleues (TVB). Pour le dire autrement, la dérogation ne doit pas nuire à la préservation des continuités écologiques.
• [18]
  La carte communale ne présente pas de véritables particularités sur le sujet étudié par rapport aux autres documents d’urbanisme. La seule véritable originalité de la carte communale réside dans le fait qu’elle se contente, en matière de zonage, de distinguer les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises. A ce dernier titre, elle peut donc protéger les espaces naturels et agricoles. Toutefois, le code autorise, même dans ce cas, l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension des constructions existantes, ainsi que les constructions et installations nécessaires aux équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (art. L. 124-2, al. 2). On retiendra que désormais, depuis la loi Alur, l’adoption de la carte communale entraîne transfert automatique des compétences d’urbanisme au profit de la collectivité qui fait ce choix.
• [19]
  On rappellera que le SCOT fixe des orientations générales en matière d’organisation de l’espace, entendus comme des objectifs à atteindre par les PLU. Les PLU et PLUi doivent en respecter les options fondamentales sans pour autant être tenus de reprendre à l’identique son contenu, autrement dit, les PLU doivent être compatibles avec lui.
• [20]
  Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine.
• [21]
  La loi ALUR prévoyait qu’elles ne pouvaient faire l’objet que d’une adaptation ou d’une réfection, à l’exclusion de tout changement de destination. Désormais, le changement de destination est soumis, en zone agricole (A), à l’avis conforme de la CDPENAF (article L. 112-1 du code rural) et, en zone naturelle, à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
• [22]
  Du reste, à compter du 1^er juillet 2015, la loi ALUR rend obligatoire, le recours à la révision pour ouvrir à l’urbanisation une zone classée à urbaniser depuis 9 ans si, précisément, elle qui n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’EPCI (L. 123-13).
• [23]
  Du côté du contrôle par l’Etat, on observe que le pouvoir du préfet de s’opposer à l’entrée en vigueur d’un SCOT est large (art. L. 122-11 al. 3), le code de l’urbanisme lui permettant d’agir si les dispositions du SCOT « autorisent une consommation excessive de l’espace […] ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ». Par ailleurs, le préfet peut obtenir l’annulation du PLU qui ne respecterait pas les objectifs généraux de protection fixés notamment par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme comme celui d’être économe dans la consommation des terres agricoles ou serait incompatible avec le SDRIF. Les apports en 2014 de la loi ALUR et de la loi de modernisation de l’agriculture seraient incomplets si l’on n’évoquait pas la seconde voie à suivre, celle de la densification urbaine, largement favorisée par les lois récentes.
• [24]
  On rappellera pour mémoire que la loi Grenelle II a offert deux possibilités proches, mais distinctes. La première prévoit que le SCOT peut délimiter des planchers de densité maximale imposés aux PLU. Ainsi, le PLU ne pourra pas, dans ces secteurs, fixer de règles impliquant une densité maximale inférieure au plancher imposé par le SCOT. Au risque de voir les règles des PLU contraires aux normes minimales de hauteur ou d’emprise au sol s’autodétruire passé un délai de 24 mois à compter de la publication du SCOT, de sa révision ou de sa modification. Ici, les constructeurs gardent la possibilité de bâtir en deçà de la densité maximale imposée par le PLU, mais avec le risque de l’application du versement pour sous-densité. La seconde est beaucoup plus forte. Le SCOT peut définir des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les PLU doivent imposer une densité minimale de construction (art. L. 122-1-5 IX), l’idée étant de prévoir un urbanisme suffisamment dense dans la proximité immédiate d’une gare ou d’un transport en site propre. Les constructeurs ne peuvent pas construire moins de mètres carrés que ce que la règle de densité leur impose.
• [25]
  La loi Alur prévoit que le RP du PLU « analyse la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers » (L. 123-1-2 ).
• [26]
  V. « Il ne fallait pas supprimer le COS », Etude AJDA 2015, p 23 par F. Rolin qui démontre que la suppression du COS par ALUR se voulait une réforme favorisant la densification des espaces bâtis. Il montre que cet objectif risque de ne pas être atteint et prône la création d’un coefficient minimal de densité dans les ZU des PLU.
• [27]
  Cette suppression se répercute également sur les outils adossés au COS notamment les bonus de constructibilité ou « sur-COS », sur la mise en œuvre du VSD.
• [28]
  Cette possibilité était subordonnée à l’existence de contraintes techniques d’assainissement NC ou à la nécessité de préserver une urbanisation traditionnelle ou un intérêt paysager.
• [29]
  Les anciens POS parfois très permissifs pour l’ouverture de surface à l’urbanisation, seront caducs au 1^er janvier 2016. Il est toutefois prévu un dispositif transitoire. Lorsqu’une procédure de révision d’un POS aura été engagée avant le 1^er janvier 2016, celui-ci restera en vigueur jusqu’ à son approbation à condition qu’elle intervienne avant le 27 mars 2017 (expiration du délai de trois ans a compter de la publication de la loi). Si le PLU n’est pas approuvé après cette date, c’est le RNU qui s’appliquera. La mise en œuvre de ce nouveau dispositif par les collectivités concernées doit être l’occasion d’engager une réflexion plus large sur l’arbitrage à opérer entre la mise en place d’un nouveau PLU à l’échelon communal ou intercommunal.
• [30]
  Lorsque l’on dresse le bilan des outils permettant normalement de préserver l’activité agricole, on constate que le droit cultive les acronymes. Au sein de ce « mille-feuille normatif », on songe aux DTADD, parcs nationaux, parcs naturels régionaux (PNR), Site Natura 2000, zones humides, arrêtés de biotope, réserves de chasse, schémas de cohérence écologique, plans climat énergie territoriaux (PCET), Znieff, espaces naturels sensibles (ENS), espaces boisés classés (EBC)…
• [31]
  Ils ont été créés par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
• [32]
  Terres en villes, séminaire Paen, Saint-Chamond, 2011, URL : http://terresenvilles.org.
• [33]
  Les communes sont peu enclines à accepter un gel éternel d’une partie de leur territoire, sauf peutêtre pour des espaces inaptes à l’urbanisation.
• [34]
  Rép.min, JORF Sénat, 27/09/2012, p. 2090.
• [35]
  Rép.min, JORF Sénat, 27/09/2012, p. 2090.
• [36]
  Parmi les PEAN récents, le 18 octobre 2010 dans le département des Pyrénées-Orientales, 281 hectares situés sur la commune de Canohès ; le 14 mars 2011 dans le département de la Loire, 3102 hectares situés sur cinq communes de la vallée du Gier au sein du parc naturel régional du Pilat ; le 20 mai 2011 dans le département des Bouches-du-Rhône, 300 hectares situés sur la commune de Vélaux ; le 10 février 2012 dans le département de Gironde, 785 hectares situés sur six communes de la vallée maraîchère des Jalles au sein de la communauté urbaine de Bordeaux. On notera l’existence du premier PPEANP d’Ile de France, sur le territoire de Marneet -Gondoire, créé officiellement lors de la délibération du Conseil général de Seine-et-Marne du 21 décembre 2012. Le PPEANP de Marne et Gondoire s’étend sur près de 3 700 hectares, soit près de 60% de la surface de la communauté d’agglomération. Il implique 44 exploitations agricoles, environ 1 700 propriétaires et plus de 56 000 habitants.
• [37]
  Et que penser du décret de création de la « zone de protection naturelle, agricole et forestière du plateau de Saclay », publié au Journal officiel du 31 décembre 2013 ? Si la servitude de protection englobe un ensemble d’espaces naturels et agricoles d’une superficie totale de 4 115 ha, dont environ 2 469 ha de terres agricoles et respecte la condition fixée par la loi relative au Grand Paris de sanctuariser au moins 2 300 ha de terres agricoles, le prix à payer reste lourd. En effet, trois cents hectares de terres agricoles, situées principalement au sud est du plateau, ont été exclus du périmètre protégé et pourront être livrées à l’urbanisation. La preuve est loin d’être faite que cette servitude de protection suffira à contenir la pression urbaine qui va croître fortement sur ce territoire. Du reste, deux ZAC sont actuellement en développement sur un périmètre total de 560 ha.La zone de protection est nécessaire mais certainement pas suffisant.
• [38]
  Serrano, J., Vianey, G., « Les zones agricoles protégées : figer de l’espace agricole pour un projet agricole ou organiser le territoire pour un projet urbain ? », Géographie, Espaces et Société, vol. 9, 2007, p. 419-438.
• [39]
  F.Denhez, « Cessons de ruiner notre sol !, Flammarion, 2014, p. 173.
• [40]
  M. Poulot, Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement agricole au projet de territoire, Exemples franciliens, préc.
• [41]
  F. Denhez, préc.
• [42]
  Paris, Seuil, coll. « Points », 1965.
• [43]
  Marie-Douce Albert, L’éclosion annoncée de l’agriculture en ville, Le Moniteur des travaux publics, 20 mars 2015, p. 76.
• [44]
  Maylis Desoursseaux et Lucile Stahl, « L’appréhension de l’agriculture urbaine par le droit français », Géocarrefour 89/1-2-3, 2014, dossier spécial « Agriculture urbaine et alimentation : entre politiques publiques et initiatives locales ».
• [45]
  N. Machon, Sauvages de ma rue : guide des plantes sauvages des villes de la région parisienne, Paris : Muséum national d’histoire naturelle (MNHN), Éditions Le Passage, 2011, p. 256.
• [46]
  Anne-Cécile Daniel, Les modèles développés sont encore expérimentaux, Le Moniteur des TP, 20 mars 2015, p. 78.
• [47]
  Pour reprendre la célèbre formule de Carbonnier, qu’il « est trop humain pour prétendre à l’absolu de la ligne droite ».
• [48]
  Anne-Cécile Daniel, précité.
• [49]
  M. Ernwein et J. Salomon-Cavin, « Au-delà de l’agrarisation de la ville : l’agriculture peut-elle être un outil d’aménagement urbain ? Discussion à partir de l’exemple genevois », Géocarrefour, 89/1-2-3 | 2014.
• [50]
  Maylis Desoursseaux et Lucile. Stahl, « L’appréhension de l’agriculture urbaine par le droit français », Géocarrefour 89/1-2-3, 2014, dossier spécial « Agriculture urbaine et alimentation : entre politiques publiques et initiatives locales ».
• [51]
  Rémi Janin, « L’urbanisme agricole », Openfield numéro 1, janvier 2013. Rémi JANIN est paysagiste et agriculteur. Il dirige depuis 2007 avec son frère Pierre JANIN, architecte DPLG, l’agence FABRIQUES Architectures Paysages et est enseignant à l’Ecole d’Architecture de Clermont-Ferrand. L’agence est basée à Vernand dans le nord du département de la Loire, lieu de l’exploitation agricole familiale ayant servi de support de diplôme commun. L’agence FABRIQUES travaille depuis essentiellement sur des projets et études traitant de problématiques agricoles ou en milieu rural. Site internet : www.fabriques-ap.net
• [52]
  Rémi Janin, précité.
• [53]
  A Vitry-sur-Seine, à 5 km de Paris, sur un des derniers sites non urbanisés, le Conseil Général du Val de Marne a choisi d’aménager un grand parc urbain, déclaré élément constitutif de la Ceinture verte, qui accueille, sur une trentaine d’hectares les témoignages de l’horticulture ancienne ainsi que les dernières exploitations horticoles et maraîchères de la commune qui ont bénéficié pour survivre d’une protection foncière et de nouveaux circuits de vente directe grâce à l’aff lux de visiteurs.