La charge de la souveraineté étatique

7La constitution du nouvel État de la Cité du Vatican par la reconnaissance de la souveraineté entière du pontife romain sur le territoire de cette dernière a induit pour le Saint-Siège un certain nombre d’obligations afférentes, dont l’accomplissement, comme pour chaque État, garantit, à l’ensemble des individus et communautés qui sont ses sujets mais aussi et surtout à tous les tiers, l’ordre et la paix, la sécurité juridique, et doit chercher à garantir les droits de chacun. Outre l’existence même du système juridique comme système alterné de normes et d’organes, il importe également que l’entité puisse régler les conditions et modalités d’appartenance à la communauté des sujets à l’égard de qui elle endosse des devoirs en exerçant sur eux l’autorité et le statut qui s’y attache, et qu’elle puisse organiser et assurer ses propres moyens matériels et en personnels. En outre, tout en honorant ses engagements internationaux, conventionnels et autres, il lui revient de veiller à l’exécution de ses devoirs au titre des « lois de police » et de garantir l’ordre public et la sécurité des personnes et des biens, mais également la sécurité juridique dans l’exécution des obligations contractuelles et non contractuelles ainsi que les transactions, y compris sur le plan monétaire.

8À ces exigences minimales du standard d’État sur les plans interne et extérieur, le Saint-Siège a répondu autant qu’il pouvait être concerné, aboutissant à un ensemble composite et singulier. La Loi fondamentale de l’État de la Cité du Vatican, la loi sur les sources du droit, d’une part, et la loi sur le gouvernement [4], d’autre part, accompagnées de normes organisant l’appareil juridictionnel et les principales voies de droit [5], dessinent et encadrent l’union réelle constituée en 1929 entre le Saint-Siège et le scv, et l’exercice d’une monarchie absolue élective concentrant les pouvoirs en la personne et la charge du pontife romain ; elles mettent en place un ensemble normatif faiblement différencié et « constitutionnellement » très peu rigide. Sans pouvoir entrer ici dans le détail de l’abondante législation et réglementation des organes ainsi institués [6], deux traits particuliers doivent être soulignés. Le premier, qui ne peut surprendre, est l’importance primordiale des conventions de 1929 [7] dans l’ordre juridique originel du scv, et nonobstant l’intégration globale, de type moniste, du droit international. Le second est l’intégration par renvoi d’une partie de la législation italienne, originellement en l’état à la date de la première loi sur les sources, pour régler à titre supplétif, en tant que de besoin et moyennant des adaptations les matières non déterminées par les « sources principales » que sont le droit canonique et les lois et règlements du souverain pontife et des organes du scv [8]. Au-delà de la hiérarchie, de la terminologie et des clauses de sauvegarde [9], les domaines concernés ne s’avèrent pas mineurs : droit civil, droit commercial, droit pénal, procédure pénale – mais aussi de nombreux autres [10], adaptés et complétés [11]. À la rencontre des engagements internationaux et de la législation propre (le code civil italien ne traitant pas de la matière, par ailleurs capitale pour l’État) se retrouve la question de la citoyenneté du scv et de la résidence sur son territoire [12].

Le piège de la souveraineté étatique ?

9La solution du renvoi à la législation italienne, à la fois choix pragmatique et gage de normalisation, témoigne en même temps de la difficulté pratique à bâtir un ordre étatique totalement déployé et autonome. Emblématique de la charge que constitue le pendant de la reconnaissance de la souveraineté de celui-ci sous cette forme, elle en vient à poser la question même de son avantage. L’interrogation est double. Portant sur la réalité de la souveraineté, quant à l’effectivité du pouvoir suprême et surtout exclusif, et quant à sa nature même, elle concerne aussi l’opportunité de sa reconnaissance sous cette forme, puisque le statut étatique et la « consistance » de l’État, tout en sécurisant, contraignent alors une autorité à vocation d’abord universelle et délimitent son pouvoir normatif exclusif et opposable aux autres ordres étatiques.

10Le périmètre territorial de ce cadre, même physiquement limité, remplit effectivement cet office, tout en obligeant à une organisation juridique et pratique qui, à bien des reprises, a conduit à s’interroger sur le caractère fictif de la souveraineté reconnue et sur l’opportunité du système organisé dans et autour du scv. Le traité de 1929, ses annexes et ses révisions permettent d’établir la consistance morcelée mais fonctionnelle des dépendances de la souveraineté du Saint-Siège dans le cadre du scv, assurant ainsi à la fois l’exclusivité, l’immunité juridique et l’exemption fiscale, et garantissant contre de nouvelles atteintes de toutes sortes un certain nombre de lieux et biens considérés comme essentiels pour la mission de l’Église en sa tête même, tant pour les immeubles que pour les très nombreux et précieux biens meubles. Dans le même temps, le caractère enclavé et très restreint du territoire et la situation des biens amènent, en application du principe de territorialité, à organiser les obligations étatiques tout en gérant la dépendance vis-à-vis de l’Italie et, au-delà des rapports privilégiés avec cette dernière, constituent la limite de l’exercice effectif de la souveraineté juridique, en la ramenant à une légitime mais simple autonomie nonobstant la position du Saint-Siège dans l’ordre canonique.

11Quant à la dimension personnelle, le principe original d’attribution de la citoyenneté du scv sans lien avec une quelconque nationalité, les conditions et le régime stricts en même temps que discrétionnaires de ladite attribution, assurent une maîtrise effectivement grande du champ des obligations afférentes et permet de faire bénéficier de la protection diplomatique, voire des immunités, des personnels du Saint-Siège ne travaillant pas directement pour l’État [13]. Cependant, on peut légitimement s’interroger sur la consistance de la sujétion propre au pontife romain comme souverain du scv au-delà des lois de police. La qualité de baptisé vivant effectivement selon l’Évangile et l’enseignement de l’Église exigée de manière générale pour le recrutement du personnel du scv, le statut de clerc et/ou de consacré d’un nombre important de ses agents, relèvent d’une subordination particulière au souverain pontife, que vient encadrer un Règlement général prenant soin de souligner le caractère particulier du service rendu et instituant dans le même temps le cadre juridique d’une relation de travail spécifié par rapport à l’ensemble du personnel du Saint-Siège [14].

12Mais surtout, sur le terrain même des relations internationales, jugé primordial dans la création du scv, deux traits liés ressortent de l’examen global des engagements internationaux de ce dernier. En premier lieu, sur le plan normatif comme institutionnel d’ailleurs [15], c’est le Saint-Siège lui-même qui apparaît bien comme le sujet de droit international, qui est représenté sous divers statuts (essentiellement celui d’observateur) auprès de plusieurs organisations internationales et qui exerce son droit de légation active et passive. Et un examen des conventions multilatérales auxquelles le scv est expressément partie, selon les stipulations du Saint-Siège, confirme que sa compétence est territorialement limitée et matériellement cantonnée, illustrant ainsi à la fois l’effectivité et les limites de la souveraineté fonctionnelle. Soumis au droit international au titre du droit canonique et de la loi sur les sources de 2008, il n’a ainsi pas la plénitude de compétence d’un sujet étatique [16]. En second lieu, le volet principal de l’activité internationale propre du scv s’avère finalement un tête-à-tête avec l’Italie, dans la mise en œuvre et les révisions et aménagements du traité de conciliation de 1929 – par conventions et échanges de notes.

13En arrière-plan de la discrétion du scv comme sujet de droit international, effacé derrière son autorité souveraine, le Saint-Siège, se joue aussi un débat intéressant son système juridique, quant à son fondement même et en amont de la question de la souveraineté fonctionnelle. En préalable, l’évaluation de la reconnaissance du Siège apostolique comme tel, mais adossé à une forme étatique, doit prendre soin d’éviter l’anachronisme et tenir compte du caractère embryonnaire de la théorie des sujets publics non étatiques et non souverains de droit international au moment où les accords de 1929 ont été préparés et conclus. Mais, en recherchant, d’un point de vue théorique, le fondement de la validité de l’ordre juridique étatique dans l’ordre international [17], un double constat, ainsi que les interrogations qu’il soulève, doit être souligné.

14En premier lieu, d’un côté, le Saint-Siège peut se prévaloir de la reconnaissance renouvelée, dans l’acte final du Congrès de Vienne de 1815, donnée dans le « concert des puissances » d’alors, et que la disparition des États pontificaux et des attributs étatiques n’a de facto globalement pas interrompue quant à son activité internationale ; de l’autre, l’article 2 du traité de conciliation de 1929 stipule la même reconnaissance dans l’ordre international de la « souveraineté » de la part de l’Italie, mais c’est l’article 3 qui reconnaît juridiction souveraine et exclusive au Siège apostolique sur la portion de territoire devenant celle du scv, étant admis qu’il n’y a pas succession d’États en l’occurrence. Naissent ainsi un ordre juridique nouveau et un nouveau sujet d’imputation, dont le souverain, non confondu avec lui, voit dissocier les caractères de cette qualité en ne tirant que peu de sa juridiction étatique exclusive, qui est supposée, d’après le préambule du traité de 1929, « lui garantir une souveraineté indiscutable aussi dans le domaine international ».

15En second lieu, lorsque le même article 2 précise que la souveraineté dans l’ordre international est reconnue au Saint-Siège « comme attribut inhérent à sa nature, en conformité à sa tradition et aux exigences de sa mission dans le monde », sa déférence toute diplomatique pointe également la question, en réalité primordiale et cruciale, du paradigme juridique et institutionnel et de la théorie sous-jacents à l’existence du scv, et met en lumière la tension entre une analyse juridique de l’État et la conception fondatrice et directrice de la nature et de l’ordre de l’Église. Sans entrer dans la discussion sur la compatibilité entre l’une et l’autre visions « théoriques », force est de constater les difficultés et défis qui se présentent à une construction imbriquant État et Église lorsqu’il s’agit, sous la forme du premier, de faire prévaloir la nature et la mission de la seconde en préservant son identité.

La préservation de l’identité

17Pour le Saint-Siège, assurer la préservation de ce que l’on peut résumer comme son identité se traduit, dans l’ordre juridique du scv, par plusieurs règles et institutions. Ainsi, l’exercice de l’autorité souveraine du pontife romain étant assuré non seulement par les organes déjà mentionnés mais aussi de manière immédiate, l’identité des titulaires de certains offices et charges dans l’Église universelle et dans le scv constitue une autre garantie de non-divergence des deux ordres juridiques. Aux fonctions exécutives déjà évoquées, il faut significativement ajouter des charges juridictionnelles capitales : c’est, ex officio, le préfet du Tribunal suprême de la Signature apostolique [18] qui préside la Cour de cassation du scv, composée avec lui de deux cardinaux également membres du Tribunal.

18Mais les ajustements ainsi opérés traduisent le trait essentiel de l’ordre juridique du scv : la place qu’il accorde au droit canonique. La référence première au codex iuris canonici de 1917 et aux constitutions apostoliques dans la loi sur les sources de 1929 comme premières « sources principales du droit objectif » du scv a été élargie significativement, dans sa formulation même, par la loi de 2008 [19]. Ce choix cardinal et cohérent ne relève pas du même phénomène de réception que celui du droit « étranger » sur la base des textes fondamentaux et par les normes vaticanes : outre l’identité d’autorité normative suprême originaire, il fait du droit de l’Église dans son ensemble la clé de voûte juridique du scv. Du point de vue « matériel » du contenu des normes, il place en position éminente et centrale dans le système les principes et « valeurs » protégés par la norme canonique, modelant aussi ce dernier sur sa hiérarchie même : ainsi notamment la « clause de sauvegarde » de la spécificité de l’ordre du scv, déjà évoquée à propos de l’intégration de la législation externe, reprend-elle, en l’élargissant expressément au droit naturel, la norme canonique générale et codifiée concernant la « canonisation » de la loi civile [20], en la combinant au respect canonique des conventions internationales. La même inspiration directe se retrouve dans le mode de résolution d’éventuelles lacunes de l’ordre normatif : l’invitation faite au juge en matière civile de se référer alors au droit divin, au droit naturel et aux principes généraux de son ordre juridique fait écho à une norme canonique équivalente [21] et, à la lumière de l’article 1^er précité de la Loi de 2008, articule les systèmes. La généralité de cette dernière norme appelle au moins deux précisions. Tout d’abord, l’expression d’« ordre canonique » doit s’entendre de manière compréhensive et dynamique : ce sont les deux codes en vigueur, y compris leurs modifications, qui sont ainsi concernés [22], mais aussi formellement les normes non codifiées, la coutume dans les conditions prévues par la loi canonique, de même que les interprétations authentiques ; en outre, la norme canonique ainsi que les principes et méthodes du droit et de la science canoniques prennent place dans l’ordre du scv comme référence interprétative. Pour autant, ce sont d’abord les normes canoniques pertinentes dans ce dernier qui trouvent à s’y appliquer à ce titre : pour le code de 1983, en particulier et en tant que de besoin, celles du livre I^er (Normes générales) [23]. Mais, d’une part, toutes fournissent un cadre interprétatif aux lois et règlements du scv comme à la législation italienne intégrée (le « droit vivant » italien étant ainsi neutralisé), voire un « réservoir » en cas de lacunes [24]. Ensuite et globalement, il faut encore insister sur le statut singulier, dans l’ordre du scv, du droit canonique : « reconnu » et non institué en tant que source primaire, il apparaît comme ayant préséance sur les « sources principales » que sont la Loi fondamentale et les lois du souverain pontife et de la Commission pontificale ; mais il paraît imposer aussi et de soi des limites à l’application du droit international général et conventionnel [25].

L’adaptation plus ou moins maîtrisée

19Un tel aménagement du système juridique du scv signe et consacre sa singularité et son identité. Mais son équilibre en ses différentes normes, comme son statut étatique et surtout sa situation dans Rome, en Italie et dans le monde ont appelé et appellent, en même temps que les inévitables ajustements et réaménagements, une adaptation dont il faut reconnaître le caractère souvent opportun, mais de plus en plus contraint et complexe.

20Les révisions importantes dans l’ordre du scv intervenues à partir de la nouvelle Loi fondamentale résultaient, comme cette dernière, avant tout d’une « mise à jour » des évolutions de l’Église et de son droit : sous Paul VI déjà, diverses modifications avaient été décidées, et la mise en accord, sur plusieurs points, avec le droit partiellement nouveau du code de 1983 avait été la motivation principale [26]. Mais il faut y ajouter un souci de rationalisation, de simplification et de modernisation devant l’accumulation de textes italiens et vaticans en plusieurs matières, et l’obsolescence pratique de nombre de dispositions du premier telles qu’elles avaient été intégrées à la date de la première loi de 1929 [27].

21La situation du Vatican comme le lien particulier avec l’Italie ont, par ailleurs et de manière assez prévisible, amené à une influence et une incidence du droit de l’Union européenne sur l’ordre juridique du scv. Outre l’opportunité et la pertinence de relations du Saint-Siège avec l’Union européenne, voire de participation à sa dynamique [28], cet ordre a dû prendre en compte son environnement immédiat : l’adoption de l’euro comme unité monétaire en constitue l’exemple sans doute le plus visible et important [29], mais le renvoi au droit italien amène aussi à suivre, médiatement et même immédiatement [30], le droit communautaire dans un nombre quantitativement et qualitativement croissant de domaines.

22À la confluence des évolutions plus ou moins imposées de l’extérieur et des réformes internes, les modifications récentes en matière pénale doivent au moins être évoquées. Des changements étaient progressivement intervenus en ce domaine à la suite de ceux introduits avec la codification de 1983 [31], mais un saut considérable a été franchi ensuite : alors que des réformes devenaient impératives – déjà initiées en 2010 [32], après une convention monétaire conclue entre le Saint-Siège et l’Union européenne le 17 décembre 2009, et à la suite du sévère rapport d’évaluation de Moneyval du 4 juillet 2012 –, une loi en 2012 et trois lois du 11 juillet 2013 complétées par plusieurs textes ont non seulement accru le dispositif répressif en la matière, en parallèle à une importante réforme de la législation financière vaticane, mais donné une orientation nouvelle au droit pénal applicable. Elles le firent en introduisant de nombreuses incriminations nouvelles (relatives au terrorisme, à la prolifération des moyens de destruction massive, au blanchiment, aux trafics), ainsi que la responsabilité pénale des personnes morales, et en étendant sensiblement, pour la compétence des juridictions comme pour les sanctions administratives, la portée de la territorialité de la loi. Trouvant ainsi une raison d’être renouvelé, le cadre étatique du scv, ses attributs et ses contraintes deviennent, dans le même temps, un point de pression nouveau sur le Saint-Siège, et les nouveaux dispositifs une porte ouverte à d’autres révisions.

23Parmi les autres forces externes de contrainte à des évolutions, il convient d’évoquer également l’influence de la Convention européenne des droits de l’homme. La solution de l’arrêt Pellegrini [33], très observée, qui a montré ou confirmé que l’ordre canonique n’en était pas séparé de manière étanche, médiatement par le contrôle des mesures d’exequatur, la question pourrait être posée non tant d’une attraction du Saint-Siège que d’une pression sur son droit, et par là celui du scv, nonobstant des orientations jurisprudentielles encore bienveillantes pour son autonomie [34]. Le droit du scv n’est globalement pas concerné par cette hypothèse directe compte tenu de son autonomie dans son ordre, et le principe de l’immunité d’État – renforcé, pour ce qui est du système juridique italien, son « voisin » le plus proche, par la reconnaissance constitutionnelle de souveraineté du Saint-Siège dans son ordre [35] – continue de le préserver d’un contrôle direct des actes de ses organes par des organes d’autres États. Le mouvement jurisprudentiel et doctrinal dans le sens de la reconnaissance du devoir, pour les États parties, de garantir une protection générale et permanente de niveau équivalent à celui de la Convention à tout sujet relevant personnellement de leur « juridiction », au sens de l’article 1^er de ladite Convention, pourrait conduire, dans un premier temps, à soustraire à la compétence des tribunaux du Vatican les citoyens de ce dernier puisqu’ils conservent leur nationalité d’origine [36]. Et la dynamique jurisprudentielle, et parfois législative, initiée dans le sens d’une compétence universelle en matière de droits et libertés, qui a connu un succès limité et cherche encore ses marques et son équilibre, n’a pas disparu.

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25Dans le monde géopolitique, juridique et culturel contemporain, le paradoxe et le risque de la forme juridique étatique reconnue dans l’État de la Cité du Vatican au profit du Saint-Siège apparaissent donc à l’évidence : la normalisation, recherchée pour assurer une action du Siège apostolique en accord avec sa mission et aux dimensions de l’Église universelle, tout en permettant quelques heureuses révisions, entraîne des conséquences possibles ou avérées lourdes pour l’identité même d’une institution et d’une communauté de plus en plus « hors normes » – de sorte que se pose la question de l’opportunité d’un tel support si ses indéniables avantages sont susceptibles d’être dépassés par de tels inconvénients. Comme l’a souligné le Saint-Siège lui-même, attaché par nature autant que par conviction à son rôle dans la société des nations et dans la communauté humaine, c’est, dans sa pleine dimension, d’abord à partir de son droit propre à exister et agir dans un espace de liberté, dont l’effectivité et la qualité s’apprécient à l’aune de la place laissée à des institutions comme l’Église et son pasteur terrestre, que doit s’analyser, dans un contexte pluraliste, toute son action originale et unique au service de l’homme.