1 Début 2018, Mayotte était paralysée par une grève générale et des barrages contre l’insécurité et pour le développement de l’île. Le 13 mars, la ministre des Outre-mer chargée de déminer la situation s’engage à renforcer la sécurité hâtivement assimilée à la lutte contre l’immigration irrégulière. Aussitôt, des rafles et des contrôles sont lancés par les forces de police à un rythme effréné ; 450 personnes sont expulsées en quatre jours.

2 C’en est trop pour l’Union des Comores, pourtant habituée depuis des années à laisser la France procéder à des expulsions massives depuis Mayotte vers l’île voisine d’Anjouan. Le 21 mars, elle interdit aux transporteurs de procéder à ces débarquements forcés. Une interdiction inadmissible aux yeux des autorités françaises.

3 En métropole, tout cela fait plus de bruit que les revendications économiques et sociales de la grève générale. C’est une aubaine pour les « Collectifs des citoyens de Mayotte » censés défendre les personnes mahoraises selon des critères qu’eux seuls connaissent – Mahorais « de souche » en quelque sorte – par opposition à tous les autres habitants de Mayotte quels que soient leur lieu de naissance, leur nationalité et leur situation administrative. Les collectifs s’arrogent la direction du mouvement populaire et occupent l’accès au bureau des étrangers de la préfecture qui restera fermé du 21 mars au 12 octobre.

4 Ces « citoyens de Mayotte » sont-ils là « pour aider le préfet et le ministre de l’intérieur » comme le suggère un député après avoir passé une nuit d’occupation avec eux [1] ? Toujours est-il que, pendant huit mois, la préfecture ne fera rien pour dégager cet accès, si ce n’est en négociant une ouverture sur de courtes périodes. Et, pendant ce temps, des milliers de personnes privées de la possibilité d’obtenir ou de renouveler un document administratif perdront un titre de séjour ou un droit social auquel elles avaient droit. Or, loin de résister à l’ostracisme ambiant, l’État français et ses institutions participent à le renforcer.

Légalisation des « décasages » préfectoraux

5 En 2016, Mayotte avait déjà été le théâtre d’une longue grève générale pour une « égalité réelle » sur fond de « décasages » et de « comorophobie ». « Un désir d’apartheid [...] possède Mayotte : une île asphyxiée par sa propre frontière [...]. "Comorien" est devenu un terme cancérigène, un synonyme d’"étranger" et donc de "délinquant" : on ne le prononce plus, on le crache, surtout sur les ondes ! » constatait alors un enseignant [2].

6 Un nouveau préfet avait été nommé afin de rétablir l’ordre. Dix jours après son entrée en fonction, il orchestrait « aux côtés d’une centaine d’hommes en armes » une opération de destruction massive d’un grand bidonville de Mamoudzou. Des centaines de personnes étaient délogées, souvent expulsées [3]. Dissuader des villageois de procéder à des « décasages » illégaux en commençant par un « décasage » préfectoral tout aussi illégal et d’une tout autre ampleur, la méthode avait de quoi surprendre. Même scénario en mars 2018, sauf que l’initiative vient cette fois de la ministre des Outre-mer dont le « plan pour l’avenir de Mayotte » annonce « la mise en place immédiate d’un plan de destruction de l’habitat illégal », qui représente un tiers de l’habitat dans l’île.

7 Le plus efficace pour remédier à l’existence des quartiers de bangas est évidemment de donner à la préfecture carte blanche pour les détruire et éviter leur reconstitution ailleurs. Des pelleteuses sont donc envoyées sans s’embarrasser des contrôles préalables exigés ailleurs en France : inutile de perdre du temps en assainissements car cet habitat « n’a pas vocation à être régularisé en cas d’insalubrité remédiable » ; inutile de soumettre ces opérations au contrôle préalable d’un·e juge, « sauf à engorger immédiatement les tribunaux ». Inutile encore de garantir aux occupant·es plus qu’un hébergement d’urgence puisqu’il est admis que les bangas seraient « occupés très majoritairement par des étrangers en situation irrégulière » et que leur existence est « à l’origine de troubles graves à l’ordre public » et du « phénomène des décasages ». Ces explications, qui ne s’appuient sur aucune preuve, figurent dans l’exposé des motifs d’un amendement introduit par le gouvernement en mai 2018, au cours de l’examen parlementaire du projet de loi portant sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dit « ÉLAN »). Cette loi est en vigueur depuis le 23 novembre 2018 [5].

8 Dès le 14 décembre 2018, un communiqué du préfet de Mayotte annonce la fin d’une « opération d’ampleur inégalée visant à la destruction de 80 habitats illégaux, indignes et précaires » menée sur un terrain de Kaweni, commune de Mamoudzou ; Après leur destruction, les forces de police interviennent pendant trois jours pour empêcher toute réinstallation dans le voisinage. Ce « décasage » institutionnel s’inscrit, selon le préfet, dans le cadre de la nouvelle procédure permise par la loi « ÉLAN » qui lui confère des pouvoirs dérogatoires du droit commun. En l’occurrence, même l’hébergement d’urgence prévu par la loi a été négligé. C’est ce qu’a constaté un juge saisi en référé par neuf familles abandonnées « sans toit, sans eau et dans un état réel de dénuement et d’épuisement », sans la moindre mise à l’abri [6].

9 L’ostracisme à l’égard des « Comoriens », qui concernait déjà les personnes présumées étrangères ou délinquantes, s’est étendu à une nouvelle catégorie, les habitants de bangas, sous prétexte qu’ils seraient majoritairement des étrangers en situation irrégulière. Pire, cet ostracisme érigé en norme a acquis un nouveau droit de cité dans la législation française.

Droit du sol : levée d’un verrou constitutionnel

10 De François Baroin (ministre de l’intérieur, en 2005) à Laurent Wauquiez (député LR, en 2018) une même chanson, fondée sur les mêmes fantasmes, a été maintes fois reprise : la maternité de Mayotte serait saturée par des femmes comoriennes venues y accoucher pour que leur bébé devienne français par un effet mécanique du droit du sol. Et ces parlementaires d’entonner le même refrain appelant à la suppression du droit du sol à Mayotte. D’une proposition de loi déposée en 2005 par Mansour Kamardine (alors député UMP) à celle déposée en 2018 par Thani Mohamed Soilihi (sénateur LREM, vice-président du Sénat) [7], ces thèmes sont régulièrement soumis au Parlement.

11 En 2006, le président de la section du contentieux du Conseil d’État avait fait état de forts risques de censure constitutionnelle d’une dérogation au droit commun de la nationalité : « Les lois sur la nationalité [...] sont assimilables à des lois de souveraineté [et] au regard du principe d’égalité [on] conçoi[t] mal la création de dérogations territorialement limitées en matière d’octroi de la nationalité ». Ces réserves, également fondées sur « le principe d’indivisibilité de la République », étaient partagées par les experts consultés [8].

12 Depuis, les débats parlementaires sur ce sujet n’ont jamais dépassé le stade du baroud d’honneur car aucun gouvernement ne s’est aventuré sur ce terrain. Pendant les travaux parlementaires préalables à la loi « immigration-asile » du 10 septembre 2018, le ministre de l’intérieur s’est arcbouté contre l’amendement de Thani Mohamed Soilihi réformant le droit de la nationalité. Pourtant, ce dispositif a été adopté en première lecture par le Sénat le 21 juin puis, définitivement le 28 juin, avec la bénédiction du président Macron [voir encadré ci-dessous].

13 Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif (décision n° 2018-770 DC, 6 septembre 2018) avec des attendus si généraux qu’ils pourraient désormais autoriser a priori n’importe quelle mesure dérogatoire restreignant, à Mayotte, les droits des personnes étrangères. « La population de Mayotte comporte, par rapport à l’ensemble de la population résidant en France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière, ainsi qu’un nombre élevé et croissant d’enfants nés de parents étrangers. [...] Ces circonstances constituent, au sens de l’article 73 de la Constitution, des "caractéristiques et contraintes particulières" de nature à permettre au législateur, afin de lutter contre l’immigration irrégulière à Mayotte, d’y adapter, dans une certaine mesure, non seulement les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers, mais aussi celles régissant l’acquisition de la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a ainsi entendu tenir compte de ce que l’immigration irrégulière à Mayotte pouvait être favorisée par la perspective d’obtention de la nationalité française par un enfant né en France et par les conséquences qui en découlent sur le droit au séjour de sa famille. »

14 Les enfants nés à Mayotte et encore mineurs le 1^er mars 2019 ont perdu, pour la plupart, l’espoir d’être français à leur majorité. Que reste-t-il à Mayotte de l’État de droit lorsque le Conseil constitutionnel s’accommode de toute mesure dérogatoire au droit commun au nom de particularismes locaux ?

Mayotte ne ressemble plus guère à un département

15 Ce changement de cap sur le droit du sol s’explique par un autre, plus général. Selon l’article 73 de la Constitution de 1958, « dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit » mais ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant à leurs « caractéristiques et contraintes particulières ».

16 La jurisprudence aurait pu préciser quelles « caractéristiques et contraintes particulières » étaient susceptibles de justifier une loi ou un règlement dérogatoire. Or un rapport, remis en 2018 à la commission des lois de l’Assemblée nationale [9] n’a trouvé aucune cause de censure de la part du Conseil d’État. Il constate notamment que le Conseil a observé « une grande souplesse », en 2014, quand le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) a été étendu à Mayotte avec tant de dispositions dérogatoires qu’il ne s’agit que d’un infra-droit (CE, 22 juillet 2015, n° 381550 et 383044). Le Conseil constitutionnel a témoigné de la même « souplesse » en ce qui concerne la réglementation dérogatoire applicable aux personnes étrangères en outre-mer [10].

17 Le même rapport de l’Assemblée nationale abordait le « droit à la différenciation des départements et régions d’outre-mer ». Il reprenait un constat largement partagé selon lequel « cet ensemble ne constitue pas un bloc homogène, mais s’apparente plutôt à un nuancier permettant de colorer » des statuts bien différents entre eux [11]. Ce « nuancier » se traduit par la disparition progressive des termes de « départements » ou de « territoires » d’outre-mer remplacés par un Outre-mer les englobant tous. Et, dans les textes réglementaires, une liste des cinq départements d’outre-mer remplace peu à peu la mention de « département d’outre-mer » [12]. D’ailleurs, depuis la loi du 7 décembre 2010 relative à sa départementalisation, Mayotte n’a jamais été qu’un « Département » avec un D majuscule symbolisant ses écarts à l’État de droit. Il ne restait que le verrou de l’indivisibilité territoriale du droit de la nationalité, qui vient de sauter.

18 Le 7 mai 2018, le Conseil d’État a validé la proposition de loi de Thani Mohamed Soilihi créant un droit du sol dérogatoire applicable à Mayotte. Parmi ses motifs, il a constaté que « les Comoriens, représentent 94 % des étrangers vivant à Mayotte alors que l’Union des Comores ne reconnaît pas l’appartenance de Mayotte à la République française ». C’est ainsi qu’un infra-droit serait justifié à l’égard des Comorien·nes vivant à Mayotte parce que, à l’instar de l’ONU et de l’Union africaine, l’Union des Comores ne reconnaît pas le rattachement de Mayotte à la France.

Persona non grata en métropole

19 Parmi les multiples dispositions réglementaires dérogatoires prévues par le Ceseda qui sous-tendent cet infra-droit nous n’en mentionnerons ici qu’une. Une personne étrangère titulaire d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle ou d’un document de circulation pour étranger mineur délivré à Mayotte est dispensée de visa pour se rendre sur une île comorienne voisine et revenir à Mayotte. Mais, pour voyager au sein du territoire français, notamment en métropole ou à la Réunion, elle doit obtenir un visa soumis au bon vouloir de la préfecture. Si elle n’avait pas eu la malchance de vivre à Mayotte lors de la délivrance de ce titre de séjour, elle aurait pu circuler librement dans le territoire français.

20 Ainsi une personne étrangère, notamment comorienne, résidant à Mayotte est à ce point stigmatisée par l’État français que, même régularisée par la préfecture de Mayotte, pourtant peu prodigue en la matière, elle reste persona non grata ailleurs en France. Rien d’étonnant à ce que, pour une fois, les « collectifs de citoyens de Mayotte » anti-migrants soient en désaccord avec ce dispositif dérogatoire venu de la métropole qui bloque sur l’île ces étrangers qu’ils aimeraient voir partir très loin.

21 « Qu’importe si cette politique aveugle renforce l’inimitié entre les Mahorais et leurs voisins largement responsable de l’insécurité croissante sur l’île de Mayotte [...]. Depuis que les responsables politiques attisent les peurs des uns et des autres en préférant les fantasmes et les expulsions à une vraie réflexion sur l’avenir de l’archipel, les dangers vont grandissant » (ADDE, Gisti, SAF, communiqué du 20 mars 2018). Cette alerte est plus actuelle que jamais depuis que l’État a apporté de nouvelles preuves de son irresponsabilité.