1 La loi du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité des sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes marque un tournant dans l’histoire du nucléaire. Derrière son titre qui cache une partie importante de son objet, c’est, clairement, une loi en faveur du développement de la production d’électricité d’origine nucléaire. Lequel constitue désormais, selon les propos tenus par le Président de la République lors du discours qu’il a prononcé à Belfort le 10 février 2022, l’un des trois axes de la politique énergétique nationale, à côté, d’une part, de la réduction de la consommation d’énergie et de la décarbonation de l’industrie, et, d’autre part, du développement des énergies renouvelables.

2 Cette loi prend ainsi le contrepied de textes antérieurs qui avaient eu pour objectif de réduire le recours au nucléaire. Il était temps, et même déjà tard, pensent de nombreux experts, pour atteindre l’objectif auquel elle est appelée à contribuer, c’est-à-dire la « neutralité carbone » en 2050.

3 Bien qu’il n’ait pas été fait mention dans le discours du Président d’une loi à venir, celle du 22 juin 2023 s’inscrit dans la logique de l’annonce par ce dernier de la construction de six EPR2 [1] et du lancement des études sur la construction de huit EPR2 additionnels. Le Gouvernement a sans doute pris conscience que, compte tenu de la durée supposée de mise en service d’un nouveau modèle de réacteur nucléaire, soit quinze ans en moyenne selon les meilleures prévisions, il fallait user de tous les moyens possibles pour tenter de parvenir à l’objectif fixé par le Président.

La production d’électricité d’origine nucléaire

4 Cette partie de la loi, qui ne figurait pas dans le projet gouvernemental, comporte plusieurs dispositions, dont la principale est l’abrogation des deux mesures phares introduites par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissante verte (dite TECV) qui avait, pour la première fois dans l’histoire du nucléaire, fixé des limites juridiques à la production d’électricité d’origine nucléaire, ce que certains appelaient le « plafond du nucléaire ».

5 Ces deux mesures concernaient, d’une part, l’objectif de réduction à 50 % de la part du nucléaire à l’horizon, initialement, 2025, prolongé en 2019 à 2035 et, d’autre part, la limitation de la capacité totale autorisée de production d’électricité d’origine nucléaire à 63,2 gigawatts (chiffre correspondant à la capacité de production des centrales en fonctionnement à l’époque de l’adoption de la loi TECV). Avec ces abrogations, il n’y a donc plus, désormais, de limite à la production d’électricité d’origine nucléaire, ce qui permet de revenir à la situation antérieure à la loi de 2015.

6 En cohérence avec cette abrogation, la loi impose au Gouvernement de procéder à une révision, selon une procédure dite simplifiée, de la « programmation pluriannuelle de l’énergie » (PPE), qui est l’outil de pilotage de la politique énergétique. L’actuelle PPE prévoit en effet, dans sa version adoptée en 2020 pour la période 2019-2028, la fermeture de quatorze réacteurs de 900 MWe (dont ceux de Fessenheim) entre 2029 et 2035.

7 Autre mesure importante, la loi vient combler une lacune, tenant à l’absence de lien entre deux procédures d’autorisation qui s’ignoraient. Le Code de l’environnement prévoit en effet qu’une « installation nucléaire de base » (INB) [2], quel que soit son objet (production d’électricité, laboratoire de recherche, usine du cycle du combustible, site d’entreposage ou de stockage de déchets radioactifs), ne peut être créée et exploitée que si elle fait l’objet d’une autorisation délivrée par un décret du Premier ministre ; tandis que le Code de l’énergie soumet l’exploitation d’une installation de production d’électricité à une autorisation délivrée par décret du ministre chargé de l’énergie. De sorte qu’un réacteur électronucléaire devait bénéficier de deux autorisations, délivrées par des autorités distinctes et soumises à des conditions différentes. Désormais, l’autorisation de créer et d’exploiter une INB dont l’objet est de produire de l’électricité, autorisation délivrée en application du Code de l’environnement, vaut autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, au sens du Code de l’énergie. Toutefois, il est précisé que l’autorisation de créer l’INB ne peut être délivrée que si elle respecte par ailleurs les conditions de délivrance de l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, notamment d’être compatible avec la PPE précitée.

L’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants

8 Pour accélérer les projets de construction de réacteurs EPR2, ainsi que de SMR [3] et de certaines installations d’entreposage de combustibles usés [4], à proximité immédiate ou à l’intérieur des sites d’installations nucléaires existantes [5], les procédures administratives qui doivent être respectées en application du Code de l’urbanisme et du Code de l’environnement sont temporairement simplifiées (pendant une durée limitée à vingt ans) [6].

9 Pour la mise en œuvre de cette dérogation, la loi crée une nouvelle notion, celle de « réalisation d’un réacteur électronucléaire » (y compris les SMR), définie comme « l’ensemble des constructions, des aménagements, des équipements, des installations et des travaux liés à sa création ou à sa mise en service ainsi que ses ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité », auxquels s’ajoutent « les installations ou les aménagements directement liés à la préparation des travaux en vue de [cette] réalisation ». Cette définition est très large puisqu’elle couvre l’amont de la création jusqu’à la mise en service du réacteur, opérations qui relèvent respectivement d’un régime juridique différent. Elle exclut cependant les réacteurs de recherche ainsi que les SMR calogènes.

10 S’agissant des règles d’urbanisme, la loi prévoit que la « réalisation d’un réacteur électronucléaire » peut être qualifiée de « projet d’intérêt général » (PIG) mais que cette qualification doit être décidée (i) par décret en Conseil d’État (alors que le Code de l’urbanisme prévoit qu’elle est accordée par arrêté préfectoral), et (ii) après réalisation d’un débat public ou d’une concertation préalable. La qualification de PIG a pour but de faciliter la réalisation du projet en s’imposant aux documents d’urbanisme. La loi précise que lorsque le projet de « réalisation d’un réacteur électronucléaire » fait l’objet d’une « déclaration d’utilité publique » (dont le but est de permettre l’expropriation des terrains privés pour cause d’utilité publique), celle-ci emporte sa qualification de PIG.

11 La loi prévoit également diverses mesures destinées à faciliter la mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme ou carte communale) ainsi que l’évaluation environnementale du projet de mise en compatibilité lorsque cette évaluation est requise (ce qui implique le respect de la procédure de participation du public) ou la mise à disposition du public de ce projet lorsqu’il ne fait pas l’objet d’une telle évaluation. Dans les deux cas de figure, le projet de mise en compatibilité doit être adopté par décret.

12 La loi permet en outre :

• De dispenser de permis de construire les installations et travaux de création de nouveaux réacteurs électronucléaires. Toutefois, la conformité aux règles d’urbanisme sera contrôlée par l’État dans le cadre de la demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création du réacteur.
• De réaliser de nouveaux réacteurs électronucléaires en bord de mer, s’ils sont implantés à proximité ou à l’intérieur de sites de centrales existantes. L’application de la loi dite « Littoral » est écartée pour ces réalisations.
• De ne pas tenir compte de l’artificialisation des sols (ou la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers) résultant de la réalisation de ces réacteurs dans l’évaluation de l’atteinte des objectifs locaux et régionaux de réduction du rythme d’artificialisation. En cohérence avec cette disposition, la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux a prévu que la « réalisation d’un réacteur électronucléaire » peut être considérée comme un « projet d’envergure nationale ou européenne », dont l’artificialisation induite fait à ce titre l’objet d’une comptabilisation à part.
• De mettre en œuvre des mesures d’expropriation, avec prise de possession immédiate, pour les ouvrages annexes aux projets de réacteurs reconnus d’utilité publique.

13 En outre, la loi confère une présomption de « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) à la « réalisation d’un réacteur électronucléaire », sous certaines conditions de puissance et de type de technologie, qui seront définies par un décret en Conseil d’État. Cette présomption constitue un avantage procédural important dans la mesure où elle permet au projet concerné de déroger à l’interdiction de destruction des espèces animales et végétales protégées et de leurs habitats.

14 S’agissant des règles relatives à la protection de l’environnement, la loi prévoit que l’autorisation environnementale requise pour la « réalisation d’un réacteur électronucléaire » doit être délivrée par décret (ce qui la place entre les mains du Gouvernement), au regard de l’étude d’impact portant sur l’ensemble du projet.

15 En outre, la loi permet de démarrer les travaux pour les parties non nucléaires (c’est-à-dire en pratique : le terrassement, les clôtures ou parkings nécessaires au chantier, etc.), aux frais et aux risques de l’exploitant, dès la délivrance de l’autorisation environnementale sans attendre le décret d’autorisation de création du réacteur. Toutefois, la construction des bâtiments, y compris leurs fondations, destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde ne pourra être entreprise qu’après la délivrance de l’autorisation de création, et donc après l’achèvement du débat public ou de la concertation préalable, ce qui ne change rien par rapport à la situation ante. La répartition des opérations liées à la réalisation du réacteur, selon qu’elles peuvent ou non démarrer dès la délivrance de l’autorisation environnementale, doit être précisée par décret.

16 En lien avec l’accélération des procédures administratives, la loi prévoit plusieurs dispositions destinées à limiter les conséquences d’un recours contentieux devant le juge administratif à l’encontre d’actes relatifs à la construction de réacteurs nucléaires : limitation de la portée d’un vice affectant une phase de l’instruction de la demande d’acte ou une partie de cet acte, possibilité de surseoir à statuer pour permettre la régularisation d’un acte entaché d’un vice entraînant son illégalité.

Le fonctionnement des installations nucléaires existantes

17 Cette partie comporte plusieurs dispositions importantes en matière de sûreté :

• 1°) Le réexamen périodique de sûreté concernant les réacteurs électronucléaires au-delà de trente-cinq ans.
  Rappelons que les exploitants d’INB ont l’obligation de procéder à un tel réexamen au minimum tous les dix ans, celui-ci devant donner lieu à l’établissement d’un rapport, jusque-là uniquement destiné à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La loi impose que ce rapport fasse désormais l’objet d’une enquête publique pour le réexamen des réacteurs électronucléaires après trente-cinq ans de fonctionnement et que l’ASN « tienne compte des conclusions de l’enquête publique dans son analyse du rapport et dans les prescriptions qu’elle prend ».
• 2°) La prise en compte du changement climatique et de ses effets dès la demande d’autorisation de création d’une installation nucléaire de base et lors des réexamens périodiques de sûreté.
  La loi introduit l’obligation pour les exploitants d’INB d’intégrer dans leur « démonstration de sûreté », qui constitue la condition indispensable à la délivrance de l’autorisation de création, ainsi que dans leur « appréciation des risques » à l’occasion de chaque réexamen de sûreté, les « conséquences du changement climatique sur les agressions externes à prendre en considération ».
• 3°) La protection des matières nucléaires contre les cyberattaques
  La loi modifie le Code de la défense pour permettre à l’autorité administrative compétente d’assortir l’autorisation ou la déclaration, requises par le code, de « spécifications » relatives aux mesures à prendre, notamment en matière de sécurité des systèmes d’information, pour en assurer la protection contre tout acte de malveillance, y compris informatique.
• 4°) La mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base lorsqu’elle a cessé de fonctionner pendant une durée supérieure à deux ans.
  La difficulté juridique d’application de cette disposition ancienne tenait au fait qu’elle réputait l’arrêt définitif au terme d’une durée de deux ans sans que l’exploitant ait été appelé à formuler ses observations ou ses intentions. Désormais, la décision de mise à l’arrêt définitif ne pourra être ordonnée que par un décret en Conseil d’État après que l’exploitant aura été mis à même de présenter ses observations. L’exploitant devra ensuite présenter sa déclaration de mise à l’arrêt définitif, la date de cette opération étant obligatoirement celle de la notification du décret ordonnant cette mise à l’arrêt.

Dispositions diverses

18 Cette partie contient des dispositions naturellement disparates : entre autres, l’élargissement des pouvoirs de la commission des sanctions de l’ASN au domaine des produits et équipements à risques contenus dans une INB et l’obligation faite au Gouvernement de remettre au Parlement deux rapports : l’un relatif aux conditions de la poursuite de fonctionnement jusqu’à soixante ans et au-delà des réacteurs en fonctionnement au 1^er janvier 2023 ; l’autre détaillant les dispositions prévues par les exploitants des réacteurs électronucléaires pour assurer une gestion économe et optimisée de la ressource en eau.

En conclusion

19 Par la présente loi, le Gouvernement entend marquer sa détermination à accélérer la construction de nouveaux réacteurs, grands et petits, en vue du développement de la production d’électricité d’origine nucléaire. Pour autant, on peut s’interroger sur l’efficacité à long terme de ses dispositions. Il est probable que la réduction des délais des procédures administratives peut contribuer à accélérer la construction des réacteurs nucléaires, mais c’est oublier que la principale cause du retard accumulé par les EPR tient à la perte de compétences de la filière nucléaire. Entre la dernière commande en France d’un réacteur de type N4 et celle de l’EPR de Flamanville, il s’est passé près de vingt ans. Pendant cette période, les compétences, tant humaines qu’industrielles, relatives à la construction d’une centrale, ont été progressivement oubliées, parce que le nucléaire n’était plus considéré comme une énergie d’avenir et qu’il n’offrait plus l’attractivité nécessaire en termes d’emplois. Construire une centrale nucléaire exige le maintien en tension et l’amélioration continue de toute une chaîne de compétences, qui ne doit jamais s’interrompre au risque de ne plus être en capacité de construire une installation fiable, dans un délai raisonnable et à un coût acceptable. Accélérer les procédures administratives, c’est sans doute utile. Mais préserver les compétences professionnelles en ne doutant pas de l’intérêt de leur objet, c’est mieux.