Introduction

1L’année 2020 aura permis à la planète de prendre une courte « bouffée d’air » avant que la pression anthropique ne vienne rapidement l’asphyxier de nouveau. La pandémie de Covid-19 a imposé un confinement quasi mondial durant quelques mois qui nous a permis de mesurer une fois de plus les effets néfastes des activités humaines sur notre environnement. En 2020, la biodiversité terrestre et marine redécouvrait, par exemple, le silence pendant que des satellites attestaient de la diminution significative des polluants atmosphériques. Toutefois, force est de constater que cette courte parenthèse n’aura aucune incidence sur le long terme dans la mesure où la concentration atmosphérique en CO₂ a continué dans le même temps à augmenter rapidement [1] et où les niveaux de pollution de l’air sont rapidement retournés à la hausse. Par ailleurs, dans certains pays, la pandémie a même ajouté des problématiques environnementales telles que la gestion des déchets liés à la lutte contre la pandémie (déchets médicaux, masques médicaux jetables, emballages du e-commerce…). L’urgence demeure ainsi le maître mot de la protection de la biodiversité même dans une année où les négociations ont dû être ralenties.

2L’année 2020 s’annonçait comme une année cruciale dans la gouvernance mondiale de l’environnement. Plusieurs négociations clés devaient aboutir et permettre de dessiner une trajectoire commune pour la protection de l’environnement durant les dix prochaines années – telles que celles relatives au Traité sur la diversité biologique marine des zones situées au-delà de la juridiction nationale ou encore celles du Cadre mondial de la biodiversité pour l’après-2020. Par ailleurs, certains accords internationaux auraient pu commencer à déployer leurs effets comme l’Accord de Paris dans la mesure où les États devaient soumettre de nouveaux engagements, en amont de la COP 26. La treizième réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage qui se tenait du 15 au 22 février 2020 en Inde avait ouvert cette année riche en négociations pour la protection de la biodiversité. Elle fut suivie du Forum sur la biodiversité mondiale de Davos du 23 au 28 février 2020 ainsi que de la deuxième réunion du Groupe de travail sur le Cadre mondial de la biodiversité pour l’après-2020 du 24 au 29 février 2020 à Rome. Toutefois, le lancement des négociations sur la protection de la biodiversité a rapidement connu un coup d’arrêt quand des participants à la réunion du Fonds vert pour le climat, qui s’était tenue à la mi-mars, ont été testés positifs à la Covid-19 [2]. À partir de cette date et jusqu’en septembre 2020, nous avons assisté au report de la plupart des grands évènements de la gouvernance internationale de la biodiversité : la Conférence sur les Océans de l’ONU, le Congrès mondial de la nature de l’IUCN, la COP15 de la Convention sur la diversité biologique ainsi que la COP26 de la Convention des Nations unies sur le changement climatique. Reste que 2020 n’a pas pour autant été une année vaine pour les négociations internationales en matière de protection de la biodiversité car si les grandes négociations politiques ont été reportées, le travail technique s’est lui poursuivi comme en atteste la préparation du Cadre mondial de la biodiversité pour l’après-2020. Le Cadre mondial de la biodiversité pour l’après 2020 doit faire suite au Plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 et aux objectifs d’Aichi [3]. Afin de préparer la COP15 reportée en 2022 [4], un Sommet des Nations unies a été organisé le 30 septembre 2020. Lors de ce Sommet, la présidente de l’IPBES, Mme Ana María Hernández Salgar, « a attiré l’attention sur une étude d’ampleur mondiale ayant révélé qu’en 50 années, le monde avait perdu 14 des 18 contributions de la nature aux processus qui rendaient la vie humaine possible. Les contributions régulatrices – telles que la pollinisation ou la capacité à réguler la qualité de l’air – ont été perdues, tout comme d’autres contributions non matérielles importantes pour le sentiment d’identité ou d’appartenance culturelle des populations, comme la production de nourriture, de fibres ou d’énergie, par exemple » [5]. Deux jours avant ce sommet, 75 États avaient néanmoins signé le Leader Pledge’s for Nature [6]. Symboliquement, la signature de cet engagement montre que les États ont pris conscience que tous les clignotants de la biodiversité à l’échelle mondiale sont au rouge. Reste que l’absence, parmi les signataires, des BRICS [7] ainsi que des États-Unis vient relativiser l’enthousiasme entourant cette initiative.

3À l’échelle de la gouvernance internationale, il faudra donc attendre 2022 pour mesurer l’engagement des États dans la protection de la biodiversité. En revanche, la pandémie n’a pas freiné l’avancement des dossiers en cours au sein des institutions européennes qui ont poursuivi durant l’année 2020-2021 leurs travaux en adaptant leur mode de fonctionnement au contexte sanitaire. Ainsi, la proposition de stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 a, par exemple, poursuivi son chemin au sein des institutions jusqu’à son adoption en juin 2021 par le Parlement dans une résolution. Dans sa résolution, le Parlement européen lie étroitement la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 et le prochain accord international qui sera conclu au titre de la Convention sur la diversité biologique. Dès lors, nous consacrerons cette chronique d’actualité à ces deux facettes – interne et externe – de la politique de l’Union européenne de protection de la biodiversité en cette année 2020/2021 en analysant, d’une part, les faits marquants de cette période pour la politique générale de protection de la biodiversité de l’Union européenne (I.) et en décryptant, d’autre part, la jurisprudence de l’Union européenne relative à la protection de la biodiversité (II.).

I – La politique générale de protection de la biodiversité de l’Union européenne (2020-2021)

4La politique générale de protection de la biodiversité de l’Union européenne a été marquée durant la période 2020/2021 par l’adoption par le Parlement de la Stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030. La Commission européenne avait présenté en mai 2020, la nouvelle stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030. Le 9 juin 2021, le Parlement européen a adopté une résolution sur « La Stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 : ramener la nature dans nos vies » par 515 voix pour, 90 contre et 86 abstentions [8]. Sur le fond, la résolution du Parlement européen est structurée en plusieurs parties intitulées : état actuel de la biodiversité ; protection et restauration ; facteurs responsables de la perte de biodiversité ; financement, intégration et cadre de gouvernance, recherche, innovation et éducation ; cadre mondial en matière de biodiversité pour l’après-2020, action internationale, échanges commerciaux et gouvernance des océans. Nous analyserons, dans cette partie, certains aspects de cette résolution qui marque la volonté du Parlement européen de renforcer la protection de la biodiversité à l’échelle européenne.

5La cohérence de la politique générale de l’Union européenne – Le Parlement européen interpelle sur la nécessité de la cohérence de la politique générale de l’Union européenne en matière de protection de la biodiversité. Il invite ainsi à ce que la mise en œuvre de la Stratégie en faveur de la biodiversité s’articule avec d’autres stratégies du Pacte vert et notamment la « Stratégie de la ferme à la table » [9] conformément au principe de développement durable qui entend équilibrer les impératifs économiques, environnementaux et sociaux. Dans cette perspective, le Parlement européen demande à la Commission de fonder toutes ses propositions de législations sur des études d’impact exhaustives « qui tienne[nt] compte des effets individuels et cumulés, des répercussions sur la durabilité sociale et économique des secteurs pertinents, sur la sécurité alimentaire et les prix des denrées alimentaires et sur le risque potentiel de délocalisation des pertes de biodiversité vers les pays tiers si la production locale est remplacée par des importations, ainsi que des coûts à la fois de l’action et de la non-action pour ce qui est de l’incidence immédiate et à long terme ». Par ailleurs, le Parlement européen insiste sur la nécessité pour les États membres de déterminer, d’ici 2022, toutes les subventions qui nuisent à l’environnement en vue de leur suppression progressive dans les meilleurs délais. Parmi ces subventions, se trouvent les subventions à la pêche qui font, en parallèle, l’objet de négociations au sein de l’Organisation mondiale du commerce. Ces négociations ont été lancées à la Conférence ministérielle de Doha en 2001 mais se sont enlisées à partir de 2008 et jusqu’à l’adoption des Objectifs de développement durables en 2015. La crise du Covid-19 a ensuite conduit à une suspension des négociations durant l’année 2020. Finalement, le président des négociations, l’ambassadeur Santiago Wills, a distribué un projet de texte récapitulatif aux Membres le 25 juin 2021. Ce projet présente une compilation consolidée de différents libellés d’articles couvrant des questions telles que le champ d’application et les définitions du nouvel instrument, les trois piliers de fond – les subventions à la pêche illicite, non déclarée, non réglementée (INN) ; les subventions aux stocks surexploités ; les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche – ainsi que certaines questions transversales. L’Union européenne est très engagée dans ce processus qui devrait aboutir à l’adoption d’un accord en 2022, comme le souhaite le Parlement. Toutefois, ce dernier note que le rôle joué par l’Union dans ces négociations n’est pas suffisamment visible et devrait l’être davantage pour que cette dernière se positionne réellement comme leader de la protection de la biodiversité dans le cadre de la gouvernance internationale.

6La protection et la restauration de la biodiversité dans l’Union européenne – Le Parlement européen soutient les objectifs chiffrés déterminés par la Commission dans sa Stratégie. Il souhaite que l’objectif d’une protection efficace d’au moins 30 % des superficies marines et terrestres de l’Union devienne un objectif contraignant pour les États. Le Parlement insiste, par ailleurs, sur la nécessité d’atteindre l’objectif de bon état écologique en ce qui concerne des écosystèmes particulièrement vulnérables tels que les forêts, les eaux marines et les eaux douces pour lesquels la Stratégie de l’Union pour la biodiversité à l’horizon 2020 n’avait pas permis une nette amélioration. Dans cette perspective, le Parlement invite d’ailleurs la Commission à ne compter les zones maritimes protégées dans les objectifs internationaux qu’une fois qu’elles sont gérées de manière appropriée, ce qui nécessitera de mesurer l’efficacité de la gestion. Or, la Commission européenne avait déjà constaté que les normes en matière d’évaluation de l’efficacité des zones protégées, notamment dans le cadre du réseau Natura 2000, étaient mal connues des organismes en charge de leur gestion et que des efforts devaient être déployés dans ce domaine. Le Parlement identifie ensuite les facteurs responsables de la perte de la biodiversité. Il distingue cinq facteurs principaux – les changements dans l’utilisation des terres et de la mer, l’exploitation directe d’organismes, les changements climatiques, la pollution et les espèces exotiques envahissantes – et cinq facteurs indirects – les modes de production et de consommation, les dynamiques démographiques, les échanges commerciaux, les évolutions technologiques et les modèles de gouvernance non durables. Dans ses développements propres à chaque facteur responsable de la perte de la biodiversité, le Parlement européen prend des positions fortes pour la protection de la biodiversité. En premier lieu, il établit expressément le lien évident entre les changements climatiques et la perte de la biodiversité. Il se fait ici le relais du rapport commun rendu par l’IPBES et le GIEC en juin 2021 [10], qui met en exergue l’interconnexion entre ces deux plus grands défis de l’anthropocène et la nécessité de mettre en synergie les régimes juridiques visant à lutter contre ces phénomènes. En deuxième lieu, le Parlement européen s’oppose au renouvellement de l’autorisation de la substance active glyphosate après le 31 décembre 2022 et considère que la dérogation prévue à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 [11] doit être clarifiée afin de ne plus contribuer à affaiblir l’interdiction générale de toutes les utilisations en extérieur des trois néonicotinoïdes suivants : l’imidaclopride, la clothianidine et le thiaméthoxame. La France, par exemple, en se fondant sur cet article, a autorisé jusqu’au 1^er juillet 2023 l’utilisation de néonicotinoïdes pour les betteraves sucrières par une loi du 14 décembre 2020 [12]. La loi a été validée par le Conseil constitutionnel le 10 décembre 2020 [13]. Saisi par plusieurs associations environnementales et représentants des apiculteurs, le juge des référés a, de son côté, refusé de suspendre le décret ministériel pris à la suite de cette loi, qui précise les modalités de leur utilisation pour l’année 2021 [14]. Le Parlement européen, par sa position, entend ainsi protéger davantage les abeilles et les autres pollinisateurs en limitant les dérogations à l’interdiction d’utilisation de ces substances. En troisième lieu, le Parlement européen demande à la Commission un renforcement des efforts dans la lutte contre les espèces exotiques envahissantes. Il constate que seules 6 % de ces espèces – dont une seule espèce marine – sont répertoriées sur la liste à cet effet et que ce chiffre est très insuffisant pour que la prévention de ce phénomène soit efficace.

7Le cadre de gouvernance de la protection de la biodiversité – Afin de mettre en œuvre son ambition, le Parlement européen lance un appel à la Commission pour l’adoption d’un cadre juridique contraignant et l’établissement d’un conseil scientifique européen indépendant sur la biodiversité en charge d’évaluer la cohérence des mesures de l’Union. Il demande, par ailleurs, à la Commission, afin de renforcer la mise en œuvre de la législation européenne en matière de protection de la biodiversité, que soit révisée la directive sur la responsabilité environnementale [15]. Toutefois, conscient que la réussite de la future Stratégie reposera avant tout sur une inclusion dans la prise de décision ainsi qu’en matière de mise en œuvre de l’ensemble des parties prenantes, le Parlement propose la création d’une plateforme de discussion avec les diverses parties prenantes et communautés représentées. En cohérence avec sa position au sein de l’Union européenne, le Parlement appelle aussi à l’adoption d’un cadre juridique similaire à l’échelle internationale. Toutefois, le Parlement européen ambitionne l’adoption d’un « Accord de Paris » pour la biodiversité, oubliant semble-t-il par là-même le caractère très volontariste et finalement peu contraignant pour les États de cet accord.

II – La jurisprudence de l’Union européenne en faveur de la protection des espèces sauvages (2020-2021)

8La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne demeure très prolifique de sorte qu’il serait bien impossible de rendre ici compte de l’ensemble de son travail en matière de protection de la biodiversité. Toutefois, l’année 2020-2021 a été marquée par quelques décisions importantes dans le domaine de la protection de la vie sauvage.

9Les limites géographiques de l’aire de répartition naturelle – En 2020 et 2021, la CJUE a poursuivi son interprétation des directives « Oiseaux » [16] et « Habitats » [17]. S’il y a une dizaine d’années, l’interprétation par la Cour de ces directives « a été qualifiée de stricte ou restrictive à maintes reprises, non seulement par la doctrine, mais également par le juge à la CJUE Jean-Claude Bonichot » [18], la tendance semble s’être inversée sensiblement notamment sous l’influence du principe de précaution [19]. Poursuivant son œuvre en faveur de la protection de la vie sauvage, la CJUE a rendu un arrêt le 11 juin 2020 [20] dans lequel elle étend la protection stricte de certaines espèces, contenue dans la directive « Habitats », aux spécimens qui se trouvent dans des zones de peuplement humain. En l’espèce, un tribunal de premier instance roumain avait été saisi d’une plainte pénale suite à la capture et au transport, sans autorisation préalable, par le personnel d’une association de protection des animaux, accompagné d’une vétérinaire, d’un loup qui fréquentait le lieu d’habitation d’un résident d’un village roumain situé entre deux grands sites protégés au titre de la directive « Habitats ». Or, la CJUE a été saisie d’une question préjudicielle dans la mesure où le tribunal roumain s’interrogeait sur la question de savoir si les dispositions protectrices de la directive « Habitats », notamment les articles 12 et 16 [21], étaient applicables à la capture de loups sauvages dans des zones de peuplement humain. Il s’agissait donc pour la Cour d’interpréter les expressions « aire de répartition naturelle » et « dans la nature » contenues à l’article 12 de la directive pour déterminer le champ d’application territoriale de la protection stricte du loup. Or, la Cour considère qu’« en ce qui concerne les espèces animales protégées qui, tel le loup, occupent de vastes territoires, la notion d’"aire de répartition naturelle" est plus vaste que l’espace géographique qui présente les éléments physiques ou biologiques essentiels à leur vie et à leur reproduction. Cette aire correspond, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 37 de ses conclusions, à l’espace géographique dans lequel l’espèce animale concernée est présente ou s’étend dans le cadre de son comportement naturel » [22]. En effet, étant donné que le village dont il est question se situe entre deux grands sites protégés au titre de la directive « Habitats » dans lesquels des populations de loup sont présentes, les zones de peuplement humain qui se trouvent à proximité doivent être considérées, au sens de la Cour, comme la continuité de leur aire de répartition naturelle dans la mesure où ces derniers transitent par ces zones. La Cour fait ainsi une interprétation extensive de l’article 12 de la directive qui permet d’étendre la protection des espèces sauvages qui sont énumérées à l’annexe IV, point a), de la directive « Habitats ». Cette interprétation de la Cour se fonde, par ailleurs, sur la définition figurant à l’article 1^er, paragraphe 1, sous f), de la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, signée à Bonn le 23 juin 1979, selon laquelle l’« aire de répartition » couvre l’ensemble des surfaces terrestres ou aquatiques qu’une espèce migratrice habite, fréquente temporairement, traverse ou survole à un moment quelconque le long de son itinéraire habituel de migration [23]. La Cour, par son interprétation, refuse de se livrer à l’exercice qui consiste à faire entrer la nature dans des catégories administratives et choisit, au contraire, d’adapter les catégories administratives aux spécificités de la vie sauvage.

10Les directives « Oiseaux » et « Habitats » et l’état de conservation des espèces – Quelques mois plus tard, la Cour va rendre un second arrêt [24] dans lequel elle est invitée à interpréter de nouveau l’article 12, §1, de la directive « Habitats » ainsi que l’article 5 de la directive « Oiseaux », dans le cadre d’une procédure de demande de décision préjudicielle. Dans cette affaire, les requérantes contestaient la conformité d’une déclaration d’abattage d’une zone forestière qui abritait l’habitat naturel d’espèces protégées par l’article 4 du décret suédois sur la protection des espèces. L’activité d’exploitation forestière envisagée dans cette zone allait avoir pour conséquence que des spécimens de ces espèces protégées soient perturbés ou tués et que les œufs desdites espèces se trouvant dans ladite zone soient détruits. Or, « l’article 4 du décret [suédois en question] sur la protection des espèces met en œuvre aussi bien l’article 5 de la directive "oiseaux" que l’article 12 de la directive "habitats" de sorte que ce décret ne fait pas, en ce qui concerne la portée des interdictions, de différence entre les espèces relevant de l’une ou de l’autre de ces directives et que l’interdiction de la détérioration ou de la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos prévue par la directive "habitats" s’étend ainsi également, en vertu du droit national, aux oiseaux » [25]. Dans son arrêt, en premier lieu, la Cour rappelle que conformément au libellé de l’article 5 de la directive « Oiseaux » et à sa jurisprudence et contrairement à l’article 4 qui ne s’applique qu’aux oiseaux énumérés à l’annexe 1, cet article est applicable à l’ensemble des oiseaux sauvages quel que soit leur état de conservation. En deuxième lieu, la Cour précise que les interdictions contenues dans les articles 12 de la directive « Habitats » et 5 de la directive « Oiseaux » [26] s’appliquent aussi lorsque « l’objet d’une activité humaine, telle qu’une activité d’exploitation forestière ou d’occupation des sols, est manifestement autre que la mise à mort ou la perturbation d’espèces animales » [27] et même en dehors de tout risque d’incidence négative sur l’état de conservation des espèces concernées. L’objectif de la directive « Oiseaux », énoncé en son article 2, est de maintenir ou d’adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux, donc peu importe l’incidence de l’activité sur l’état de conservation dès lors que l’activité anthropique peut avoir une incidence sur la population d’oiseaux, celle-ci tombe dans le champ d’application de l’article 5 de la directive « Oiseaux » – et de l’article 12 de la directive « Habitats » pour les autres espèces de la vie sauvage. Enfin, la Cour réaffirme que la protection offerte par l’article 12 de la directive « Habitats » ne cesse pas de s’appliquer aux espèces ayant atteint un état de conservation favorable ni n’opère qu’à partir du moment où l’état de conservation de l’espèce concernée risque de se dégrader, comme l’avait déjà sous-entendu l’avocate générale Juliane Kokott en 2011 à l’occasion de l’affaire relative au grand hamster [28], avocate générale aussi dans la présente affaire. En effet, l’état de conservation de l’espèce à protéger permet d’adapter le contenu des mesures de protection mais ne constitue pas une condition d’application des interdictions de l’article 12. Dans ces deux affaires, la Cour a permis une protection renforcée de la vie sauvage en refusant qu’un état défavorable de conservation d’une espèce soit une condition préalable à la mise en œuvre du régime juridique d’interdiction.

11Interdiction de la chasse à la glu – Enfin, nous aimerions terminer cette chronique par quelques mots brefs sur l’arrêt de la CJUE relatif à la chasse à la glu en France [29]. La chasse à la glu n’est quasiment plus pratiquée en Europe. Toutefois, en France, elle demeurait jusque-là autorisée dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur pour la capture de grives et de merles vivants. L’association One Voice et la Ligue de protection des oiseaux ont toujours contesté cette pratique de capture qu’elles considèrent non sélective et donc contraire à l’article 8 de la directive « Oiseaux ». Saisi par ces associations, le Conseil d’État estime dans un arrêt du 28 décembre 2018 [30] que cette dérogation répond aux exigences de l’article 9 de la directive « Oiseaux ». De nouveau saisi en 2019 par les associations de protection de l’environnement, le Conseil d’État a « enfin » décidé, sous prétexte que l’interprétation de la Cour aurait évolué, de saisir la CJUE pour qu’elle précise si la directive « Oiseaux » permet d’autoriser la capture à la glu de certaines espèces d’oiseaux sauvages. Or, dans un arrêt du 17 mars 2021, la CJUE a estimé que la dérogation française n’était pas conforme aux exigences de l’article 9 de la directive « Oiseaux » car non seulement « le caractère traditionnel d’une méthode de capture d’oiseaux ne suffit pas, en soi, à établir qu’une autre solution satisfaisante, au sens de cette disposition, ne peut être substituée à cette méthode » [31] et, d’autre part, l’article 9 « s’oppose à une réglementation nationale qui autorise, par dérogation à l’article 8 de cette directive, une méthode de capture entraînant des prises accessoires, dès lors que celles-ci, même de faible volume et pour une durée limitée, sont susceptibles de causer aux espèces capturées non ciblées des dommages autres que négligeables » [32]. Le 28 juin 2021, le Conseil d’État s’est finalement aligné sur la position européenne [33]. De cette affaire, nous pouvons retenir deux aspects. En premier lieu, la réticence du Conseil d’État à s’adresser à la CJUE démontre la sensibilité du sujet sur le plan national. Le rapporteur public, M. Olivier Fuchs, ne manque d’ailleurs pas de le rappeler dans ses conclusions tout en renvoyant à l’ensemble des commentaires suscités par cette position dans la doctrine [34]. En second lieu, étonnamment l’avocate générale, Mme Juliane Kokott, était favorable à l’interprétation faite par le Conseil d’État français de l’article 9 de la directive « Oiseaux » estimant que non seulement « la préservation d’un mode de chasse traditionnel à des fins récréationnelles peut être admise en tant qu’exploitation judicieuse des espèces d’oiseaux concernées et peut ainsi justifier l’absence d’autre solution satisfaisante au sens de l’article 9 » [35] mais aussi qu’ « une méthode de chasse peut être reconnue comme suffisamment sélective sur la base de connaissances scientifiques de qualité et actuelles ainsi que de contrôles effectifs suffisants, il est acquis que la capture involontaire d’espèces d’oiseaux autres et les conséquences d’une telle capture sont acceptables comparées à l’importance culturelle du mode de capture » [36]. Même si les conclusions de Mme Kokott sont entourées d’une grande prudence, elle laisse tout de même sous conditions une porte entrouverte à une telle dérogation. « Porte » que la Cour, elle, a pris le soin de bien fermer….

12En cette année exceptionnelle, l’Union européenne semble s’être engagée à « Ramener la nature dans nos vies » mais il faudra encore attendre pour mesurer l’étendue de son engagement et surtout celui de ses États membres.