A – L’encadrement normatif de l’acceptabilité du risque des pesticides

4L’arrêté du 27 décembre 2019 édicte de nombreuses prescriptions quant à l’utilisation des pesticides, notamment en ce qui concerne les équipements de protection individuelle dont les ouvriers agricoles doivent être pourvus, précisant sur ce point la réglementation européenne en la matière. Toutefois, c’est un point précis de l’arrêté qui fait l’objet des plus vives critiques, à savoir les distances de sécurité à respecter entre les parcelles traitées et les habitations et lieux accueillant des personnes vulnérables. L’arrêté suit les distances de sécurité recommandées par l’ANSES [7] et prévoit trois distances spécifiques selon les types de produits et de cultures : 20 mètres pour les produits les plus dangereux, 10 mètres pour l’utilisation en arboriculture et cultures équivalentes, 5 mètres pour les cultures basses. Ces distances peuvent être adaptées dans le cadre des chartes locales, comme on le verra plus loin, mais ne peuvent être inférieures à 3 ou 5 mètres selon les cultures (notons que, pour les produits les plus dangereux, la limite de 20 mètres est incompressible). Ce sont ces distances qui sont critiquées de manière virulente par les écologistes et les riverains. Le débat ne porte pas sur l’existence d’un risque pour la santé humaine et environnementale présenté par les pesticides, mais sur l’acceptabilité de ce risque. En effet, comme cela résulte du rapport de l’ANSES, l’utilisation des pesticides à proximité des habitations ou des lieux accueillant des personnes vulnérables présente un risque sanitaire. Celui-ci doit être affiné et précisé par des études actualisées mais son existence en tant que telle n’est pas critiquée, ni par l’ANSES, ni par le Gouvernement, ni par le juge administratif. Pour appréhender les distances de sécurité fixées par l’arrêté, il convient de comprendre que les pouvoirs publics, les particuliers et le juge n’apprécient pas, et ne peuvent jamais apprécier, l’existence d’un danger. Celle-ci relève de la compétence exclusive des scientifiques, seuls habilités techniquement à préciser le lien de causalité existant entre un produit et des nuisances sanitaires ou environnementales. À l’aune de cette évaluation scientifique, les pouvoirs publics, les particuliers et le juge se prononcent sur l’acceptabilité du risque [8]. En ce qui concerne les pesticides, cela signifie qu’ils répondent aux questions suivantes : « face à tel danger, est-il acceptable de ne rien faire ? », « est-il acceptable de fixer des limites de 3 à 20 mètres ou de 100 à 150 mètres ? », « est-il acceptable d’exposer de la même manière un lieu d’habitation, un lieu de travail, une école et une maison de retraite ? », etc. Comme nous l’apprend la sociologie du risque, le risque est une notion socialement construite, agrégeant un ensemble de jugements de valeur portés sur certaines activités ou certains événements [9].

5Cette précision est essentielle : l’arrêté du 27 décembre 2019 et les critiques qu’il suscite dénotent une divergence sur l’acceptabilité sociale du risque des pesticides. Cela signifie que l’avis des écologistes et riverains sur l’acceptabilité du risque des pesticides est tout aussi rationnel que l’approche du Gouvernement : il s’appuie simplement sur une acceptabilité moindre de ce risque et sur une volonté de prendre davantage de précautions sur le sujet que n’en prend le Gouvernement. Déterminer le seuil de l’« acceptable » et de l’« inacceptable » en matière de pesticides, revient à déterminer l’étendue des libertés laissées aux méthodes de l’industrie agroalimentaire. Cette acceptabilité du risque des pesticides prend en compte des facteurs comme son utilité, sa dangerosité (sociale et environnementale) ou son caractère incontrôlable. Ainsi, un risque sera bien plus facilement accepté s’il est socialement utile que celui généré par une activité considérée comme inutile : on tolérera un risque important pour un traitement médical vital tandis que l’on attendra d’un colorant alimentaire qu’il fasse la preuve de sa parfaite innocuité. De même un risque perçu comme contrôlable (comme le fait de conduire une voiture) sera plus acceptable qu’un risque sur lequel on n’a apparemment aucun contrôle (comme le fait de prendre un avion). La marge de manœuvre qui doit être laissée à l’industrie agroalimentaire diffère logiquement si l’on se place du point de vue d’un collectif écologiste, d’un riverain ou d’un industriel de l’agroalimentaire. Au sein même de la profession agricole, l’acceptabilité sociale des pesticides n’est pas identique entre le syndicat majoritaire, la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA, syndicat plutôt attaché à l’agriculture conventionnelle, à l’industrialisation des exploitations et à l’utilisation des pesticides [10]), et un syndicat comme la Confédération paysanne (syndicat promoteur d’une agriculture paysanne, opposé à l’industrie agroalimentaire et à l’utilisation des pesticides).

6Par conséquent, l’encadrement juridique des pesticides est une question politique et non scientifique. Plus précisément, le paramètre scientifique du risque (sa probabilité mathématique) n’est que l’un des critères pris en compte dans la réglementation juridique d’un risque. L’ANSES prend le risque en compte, tout comme le Gouvernement qui s’appuie sur l’avis de la première. Mais, d’un point de vue juridique, la question est : « comment le risque est-il pris en compte ? » À ce titre, l’arrêté du 27 décembre 2019 semble privilégier une acceptabilité maximale du risque des pesticides.

B – Un arrêté plutôt tolérant à l’égard du risque des pesticides

7L’arrêté du 27 décembre 2019 fixe, on l’a dit, plusieurs limites à l’épandage des pesticides : de 20, 10 et 5 mètres en fonction de la dangerosité des produits et de la hauteur des cultures traitées. Ces limites représentent une prise en compte des risques qui n’est pas sans impact sur l’agriculture conventionnelle : à l’échelle du pays, cela représente une surface considérable qui sera dorénavant impossible à traiter. Toutefois, du point de vue de l’acceptabilité sociale du risque engendré par l’usage des pesticides, l’arrêté semble opter pour une solution peu contraignante. Pour le comprendre, il faut envisager les décisions alternatives qu’il aurait été possible d’adopter concernant l’utilisation des pesticides. Cet exercice est loin d’être purement spéculatif.

8D’une part, la population française a eu l’occasion d’exprimer une attente forte de mesures de protection bien plus restrictives que celles adoptées par le Gouvernement. Ainsi, comme toute décision ayant un impact direct et significatif sur l’environnement [11], l’arrêté et le décret du 27 septembre tombaient sous le coup du principe de participation [12]. Consacré notamment par la Convention d’Aarhus [13], transposé au sommet de la hiérarchie des normes françaises à l’article 7 de la Charte de l’environnement, ce principe de participation figure au rang des piliers de la démocratie environnementale [14]. En associant le public à l’élaboration des choix politiques environnementaux, ce principe vise à accroître la légitimité des décisions publiques sur des sujets à propos desquels la population a aujourd’hui une sensibilité particulière, voire une conscience relativement aigüe des enjeux. Lancée le 9 septembre, la consultation du public a été un succès, cumulant un nombre très important de réponses [15]. Toutefois, comme cela apparaît dans les résultats de la consultation, le principe de participation n’implique pas un réel pouvoir décisionnel du public : ainsi, les distances fixées par l’arrêté ne correspondent pas aux attentes exprimées lors de cette consultation, à savoir des distances de sécurité nettement plus hautes (largement supérieures à 150 mètres) voire une interdiction pure et simple des pesticides (immédiate ou différée). Les différences qui séparent les attentes de la population de celles retenues par l’arrêté témoignent d’une divergence d’approche quant à l’acceptabilité du risque des pesticides [16].

9D’autre part, de nombreux maires ont édicté des arrêtés municipaux réglementant l’usage des pesticides, alimentant un contentieux juridique devant le juge administratif depuis l’été 2019. Dans ces arrêtés, on trouve là encore systématiquement des mesures de sécurité plus strictes que celles adoptées par le Gouvernement. Les réglementations varient selon les communes : elles concernent soit tous les produits phytopharmaceutiques, soit seulement ceux contenant du glyphosate et, soit en interdisent purement l’utilisation [17], soit les interdisent à moins de 100 ou 150 mètres des bâtiments à usage d’habitation, professionnel ou d’équipement public [18]. Les décisions possibles face au risque des pesticides sont donc nombreuses et, d’un point de vue juridique, il n’y a pas une bonne position qui déclasserait automatiquement les autres. Plusieurs éléments concourent à l’impression que l’arrêté du 27 décembre 2019 semble plutôt indulgent quant à l’usage des pesticides. Tout d’abord, l’éventail des décisions possibles vis-à-vis des distances de sécurité s’étend d’une position stricte (l’interdiction totale des pesticides) à une position souple (une liberté d’utilisation indépendamment de la proximité des bâtiments). À l’intérieur de cet éventail, l’arrêté opte donc pour une restriction limitée : la distance maximale qu’il fixe, celle de 20 mètres, est cinq fois inférieure aux distances minimales de sécurité mises en place par les maires et, pour prendre un autre élément de comparaison, la distance de 10 mètres retenue pour l’arboriculture est cinq fois inférieure aux 50 mètres que recommandait la Direction générale de l’alimentation [19]. Ensuite, l’arrêté du 27 décembre 2019 s’appuie sur une méthodologie et des données datant des années 1980 [20] qui sont actuellement en phase de réfection. L’ancienneté de cette expertise accroît l’incertitude sur la fiabilité des données scientifiques et diminue d’autant le caractère acceptable du risque.

10Les seuils fixés par l’arrêté du 27 décembre 2019 ne sont pour autant pas fantaisistes. Le poids et les intérêts de l’industrie agroalimentaire au sein de notre économie [21], de même que son importance dans notre production alimentaire [22], favorisent une acceptabilité étendue du risque qu’elle fait courir aux populations et à l’environnement. La question de la légalité de l’arrêté réside justement dans l’acceptabilité du risque de ces méthodes : elle met dans la balance cette industrie d’un côté, les populations et l’environnement de l’autre. Dans l’attente de la mise à jour des connaissances scientifiques sur le danger des pesticides, le Gouvernement aurait pu adopter une position stricte, à l’instar des maires. En choisissant de suivre l’avis de l’ANSES, qui souligne pourtant la perfectibilité des méthodes et des données utilisées, le Gouvernement privilégie une position attentiste face au risque et, dans l’attente de plus amples informations sur celui-ci, choisit de ne pas trop contraindre les méthodes utilisées par l’industrie agroalimentaire. Quant au juge administratif, en rejetant la suspension demandée par le Collectif des maires anti-pesticides, il avalise une acceptabilité du risque élevée face à l’incertitude : comme l’écrit Anne-Sophie Denolle, « la démonstration de l’insuffisance de ces distances [prévues par l’arrêté] n’est donc pas faite aux yeux du juge, mais malheureusement, celle de leur suffisance ne l’est pas davantage » [23].

11Non seulement l’arrêté interministériel est plus indulgent que les arrêtés municipaux à l’égard des pesticides mais, en comblant la carence de l’autorité de police étatique, il semble même justifier l’annulation contentieuse des mesures de police locale. Pour le comprendre, il faut revenir à l’arrêt du 26 juin 2019 par lequel le Conseil d’État avait annulé une partie de la précédente réglementation en la matière, à savoir un arrêté du 4 mai 2017 [24], considéré comme insuffisamment protecteur de la santé et de l’environnement. Entre autres, cet arrêté ne prévoyait ni de mesures de protection des riverains, ni de mesures prenant en compte les précipitations (donc les risques de ruissellement). Forcé de revoir sa copie, le Gouvernement a alors élaboré l’arrêté ici étudié, instaurant les fameuses distances de 5 à 20 mètres ainsi qu’une interdiction d’épandage en cas de forte pluviométrie. Mais les six mois qui séparent ces deux dates ont ouvert une opportunité aux autorités de police locale. Comme le souligne Carole Hermon, l’exclusivité de la police spéciale ne se justifie pleinement que si celle-ci remplit dûment son office : en son absence, le « danger grave » que présentent les pesticides peut légitimer la réglementation locale de leur utilisation [25]. À la suite de l’annulation partielle de l’arrêté du 4 mai 2017, le contentieux des mesures locales s’est développé, prospérant notamment sur l’absence de réglementation nationale des distances de sécurité d’utilisation. C’est d’ailleurs un des arguments qui fonde les ordonnances du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 8 novembre, par lesquelles il avait refusé de suspendre deux arrêtés municipaux réglementant l’usage des pesticides [26]. Mais, en instaurant des distances de sécurité, l’arrêté du 27 décembre 2019 vient pallier cette carence et ferme peut-être la porte à la compétence dérogatoire des maires pour réglementer l’usage des pesticides. Deux preuves attestent de cette conséquence. La première découle d’une ordonnance du même Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, rendue le 7 janvier 2020 [27] : le juge des référés suspend alors un arrêté municipal encadrant les pesticides en relevant explicitement que l’édiction de l’arrêté interministériel du 27 décembre pallie la carence de la police étatique spéciale et, par conséquent, rend incompétente la police générale (sauf les exceptions de péril imminent et de circonstances locales). La deuxième découle de la jurisprudence du Conseil d’État lui-même. Lors de leur recours contre l’arrêté du 27 décembre 2019 [28], les requérants estimaient que cet arrêté empêchait les maires de réglementer efficacement l’usage des pesticides sur leur territoire. Or ils pouvaient se targuer d’un argument juridique de poids en invoquant le principe de précaution. Consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement en 2005, ce principe caractérise nos « sociétés du risque » [29], et tente d’apporter une réponse délicate à l’incertitude scientifique en imposant aux pouvoirs publics de prendre en compte un risque, même incertain, de dommage à l’environnement [30]. Ce principe a été quasi-systématiquement invoqué par les élus locaux pour justifier des arrêtés municipaux réglementant les pesticides, et a été mis en avant par le Collectif des maires anti-pesticides dans le recours. Aujourd’hui, le risque que présentent les pesticides se précise [31] et, par conséquent, peut-être que le principe de prévention serait le fondement constitutionnel adéquat à la gestion juridique des pesticides [32]. Quoi qu’il en soit de cette base constitutionnelle, le Conseil d’État a, depuis, définitivement fermé la porte à la compétence de police locale, même si celle-ci se fonde sur le principe de précaution. En effet, le 31 décembre 2020, le juge administratif suprême a rejeté catégoriquement la compétence de police municipale pour réglementer l’épandage des pesticides sur le territoire communal [33]. Aucune exception n’est mentionnée et le principe de précaution n’est pas évoqué, alors même qu’il s’agissait d’un argument utilisé en appel par les autorités locales pour justifier leur réglementation [34]. Fidèle à sa jurisprudence traditionnelle sur le cumul de polices en matière environnementale [35], le Conseil d’État sécurise juridiquement une réglementation nationale plutôt favorable à l’utilisation des pesticides que le principe de précaution n’est, pour l’instant, pas parvenu à contrecarrer.

A – L’enjeu politique des chartes : éviter la réglementation

13Les chartes locales des pesticides manifestent le privilège accordé à la voie de la concertation. S’il bénéficie indéniablement d’une connotation politique positive, ce terme de concertation ne doit pas éclipser que les chartes ont été conçues dans le but exprès d’éviter la voie de la réglementation. Pour s’en rendre compte, il faut se reporter aux débats parlementaires qui accompagnent la loi EGALIM [37]. Adoptée en 2018, cette loi complète l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime : elle lui ajoute un troisième paragraphe qui prévoit la rédaction des chartes locales de concertation dont les conditions d’application et le contenu sont précisés par le décret du 27 décembre 2019. Or, lorsqu’est abordée la question de ces chartes, les débats se cristallisent rapidement autour de la nécessité d’un encadrement juridique des pesticides.

14En effet, les risques liés aux pesticides posent une question essentielle : comment encadrer leur utilisation ? En l’occurrence, la promotion de chartes dans la loi EGALIM ne va pas nécessairement de soi car elle suppose de choisir la voie de la concertation à la place de la réglementation [38]. Ainsi, l’enjeu d’un encadrement juridique des pesticides divise les parlementaires en deux camps : d’un côté, ceux qui sont favorables à une réglementation et qui rejettent les chartes, de l’autre, ceux qui refusent une réglementation contraignante et sont plutôt favorables aux chartes. C’est ce qui explique les réactions des députés favorables à un encadrement strict de l’utilisation des pesticides, lesquels refusent la réponse apportée par le Gouvernement sur le sujet : selon eux, la dangerosité sanitaire des pesticides nécessite une réglementation nationale et non des démarches locales de concertation. Ainsi, un amendement propose d’interdire dans la loi EGALIM les épandages à moins de 200 mètres des habitations et des lieux accueillant du public. Le Gouvernement s’y oppose, de même que le rapporteur de la loi EGALIM, ce dernier renvoyant à la rédaction des chartes entre riverains et agriculteurs et concluant : « je ne pense pas qu’il faille aller immédiatement plus loin » [39]. L’enjeu apparaît ici explicitement dans le propos du rapporteur de la loi : choisir la contrainte ou l’éviter en privilégiant les chartes. De même, un député estime que les chartes sont suffisantes et qu’il « serait dangereux de légiférer à l’emporte pièce ». Il avoue faire « plus confiance au dialogue [entre producteurs, riverains et élus] pour choisir l’heure de l’épandage, afin de préserver la santé de tous et de sauver les exploitations [agricoles] » [40]. Synthétisant l’enjeu ici exprimé, un autre parlementaire explique préférer « la confiance et la collaboration sur lesquelles pourraient reposer [ces chartes] », plutôt que « la forme de défiance et de rigidité que peut revêtir le règlement » [41].

15Cette absence de coercition ressurgit dans les débats parlementaires lorsqu’est abordée la question de la valeur contraignante de ces chartes. Se faisant les porte-voix des craintes du secteur agroalimentaire, certains députés et sénateurs soulignent les restrictions et pertes de revenus que ces documents seraient susceptibles de générer, notamment l’instauration de zones tampons (sans épandage de pesticides) qui représenteraient autant de surfaces d’exploitation perdues. Ainsi, un député appelle à « la vigilance quant à la perte de surface agricole » et à ce que ces chartes ne soient pas contraignantes juridiquement, de manière à éviter que le monde agricole ne « se trouve en permanence devant les tribunaux, face à des riverains très tatillons » [42]. De même, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat rejette « l’obligation » de signer ces chartes qui « contraint (…) de façon inopportune, alors que de nombreuses démarches adaptées et fondées sur le volontariat se diffusent déjà sur tout le territoire » [43]. Sensible à ces inquiétudes, le ministre de l’Agriculture se veut alors rassurant sur la valeur contraignante de ces chartes : « plutôt que de se montrer coercitif, il s’agit de faire confiance aux territoires (…). Prenons garde au danger d’une trop grande judiciarisation. On risquerait de se retrouver dans des situations où n’importe quelle association pourrait envoyer un producteur devant les tribunaux pour les raisons les plus diverses. Soyons vigilants dans ce domaine » [44].

16L’alternative qui se présentait au moment de l’élaboration de la loi EGALIM est clairement à l’esprit des parlementaires : soit une réglementation contraignante, soit des chartes de concertation. Privilégier les secondes n’est pas dissociable du souci d’éviter la première, c’est-à-dire de ne pas être trop strict sur l’utilisation des pesticides. En prévoyant l’édiction de ces chartes locales, la loi EGALIM consacre explicitement une approche non coercitive des distances de sécurité à respecter pour l’épandage de pesticides. La FNSEA, favorable à l’absence de réglementation sur les pesticides, ne s’y est d’ailleurs pas trompée. Le syndicat a soutenu la rédaction de ces chartes locales et souhaité que l’application de l’arrêté du 27 décembre soit reportée d’un an, estimant que « ce délai permettra de poursuivre le travail sur les chartes de bon voisinage qui portent la voie de la raison, du dialogue et du bien vivre ensemble dans les territoires » [45].

B – Légitimation d’une réglementation nationale indulgente

17Si l’on se réfère au vocabulaire qui accompagne les chartes de concertation, celles-ci semblent parées de tous les atours. Alors que, dans les débats parlementaires, la voie de la réglementation est associée au « danger », à la « défiance », à la « rigidité » ou encore à la « suspicion », les chartes sont accompagnées d’un cortège de qualificatifs laudatifs : « négociation », « dialogue », « compréhension », « responsabilisation », « bonnes pratiques / conduites », « apaisement », « bienveillance », « prise de conscience collective », « intelligence collective », « partenaires », « consensus », « respect mutuel », « confiance », « recherche de solutions », « climat serein », etc. Les chartes locales n’auraient donc que des vertus, ce qui est lié à leur objectif consensuel, à savoir la « concertation ». Pourtant, sous couvert d’une procédure consensuelle, les chartes locales laissent la main haute aux utilisateurs de pesticides et minorent la place des riverains et écologistes. Bien plus, en ménageant l’apparence d’un espace de décision au niveau local, ces chartes participent à légitimer la réglementation nationale indulgente vis-à-vis des pesticides.

18D’un point de vue théorique, les mécanismes de cogestion ne datent pas du débat actuel sur les pesticides. Ce processus décisionnel spécifique est hérité des théories managériales des années soixante-dix et de la réflexion relative à la démocratisation administrative qui transpose, en droit, un certain nombre de méthodes de gouvernance issues de la démocratie participative [46]. De manière générale, les méthodes de cogestion visent à associer le destinataire de la décision à son élaboration, sans que cela remette en cause le caractère hiérarchique du processus décisionnel. La finalité de ce mécanisme ne réside pas dans la délégation de pouvoir au profit du destinataire mais dans son association. La nuance est parfois mince mais la cogestion vise précisément à consolider la légitimité d’un pouvoir décisionnel inégalitaire en associant le destinataire de la décision à la marge, ce qui, à défaut de conséquences significatives en termes d’exercice du pouvoir, a un effet symbolique sur la croyance en son bien-fondé. En associant l’administré au processus décisionnel, la cogestion en droit administratif conduit à faciliter l’application d’un acte arrêté, in fine, par l’administration [47], « l’équation consistant à dire qu’une décision discutée sera mieux acceptée et donc exécutée » [48]. Les chartes locales de concertation sur l’utilisation des pesticides participent de cette logique. En ménageant une certaine liberté d’action aux riverains et aux élus locaux, elles facilitent l’acceptation d’une réglementation nationale conciliante à l’égard des pesticides.

19Tout d’abord, en dépit de la promotion de la concertation, la marge de manœuvre concrète des riverains, associations et élus locaux dans le processus décisionnel reste faible. Le décret du 27 décembre 2019, qui précise les modalités d’élaboration des chartes de concertation, leur réserve une place relativement marginale. Si l’on étudie le cas de l’usage agricole des pesticides (en cas d’utilisation non agricole, la procédure diffère légèrement mais reste similaire dans son esprit général), l’article 1^er du décret prévoit que ces chartes sont élaborées par les utilisateurs de pesticides, à savoir « les organisations syndicales représentatives opérant à l’échelle du département ou par la chambre d’agriculture ». Ce n’est que dans un second temps que ces projets de chartes sont soumis à une concertation publique destinée à recueillir les observations des riverains et associations de défense environnementale, et à associer les maires et associations départementales d’élus [49]. L’ensemble du dossier (le projet de charte et la synthèse des observations) est enfin transmis au préfet du département qui contrôle la régularité du contenu et des modalités d’adoption de la charte. La procédure d’adoption de ces chartes confère ainsi un large pouvoir décisionnel aux utilisateurs et favorise la primauté d’un syndicat agricole plutôt favorable aux pesticides, la FNSEA, très largement majoritaire au niveau de la représentativité nationale, tous départements confondus [50]. Le 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel a certes retoqué la procédure d’adoption de ces chartes, mais la portée de sa décision reste limitée. En effet, en se bornant à prévoir de manière imprécise une concertation à l’échelon départemental, le Conseil constitutionnel a considéré que la loi n’a pas suffisamment défini les conditions et limites dans lesquelles s’exerce le droit à la participation du public. De plus, en permettant que cette concertation se fasse uniquement avec les seuls représentants des riverains, la loi a méconnu le principe de participation qui impose que « toute personne » puisse participer aux décisions ayant un impact sur l’environnement, dont relèvent les chartes [51]. Les conséquences de cette décision restent attendues [52] puisqu’elle élargit l’exigence de participation. Toutefois, elle ne remet aucunement en question le pouvoir décisionnel réel quant à l’adoption de ces chartes. En effet, une meilleure participation, qui impose de recueillir les avis des riverains, écologistes et élus locaux, n’entraîne aucune obligation juridique une fois ces avis recueillis. Ainsi, si le préfet dispose d’un droit de regard sur l’adoption de la charte, rien ne l’oblige à censurer une charte si celle-ci fait fi des oppositions locales aux pesticides [53] : juridiquement, une charte pourrait susciter une opposition unanime sans que cela ait de conséquences juridiques. En ne prévoyant aucune obligation juridique de tenir compte des oppositions locales, ces procédures de concertation paraissent davantage destinées à informer et communiquer sur une utilisation de pesticides décidée sans les populations.

20Cette inégalité entre les différents acteurs dans l’élaboration des chartes a d’autant plus de conséquences que ces documents, non seulement sont les outils déterminants de gestion des pesticides à l’échelle locale, mais sont surtout envisagés expressément comme des moyens de réduire les distances de sécurité. Ainsi, l’arrêté du 27 décembre 2019 fixe des distances générales de sécurité qui sont adaptables dans les chartes : si certaines conditions sont satisfaites, il est prévu que les chartes puissent réduire les distances d’épandage, sans que celles-ci soient inférieures à 3 ou 5 mètres selon les cultures. Or, une circulaire du 3 février 2020 [54] précisait aux préfets que les utilisateurs engagés dans un projet de charte pouvaient appliquer les réductions de distance dès lors qu’ils employaient des méthodes limitant la dérive des pesticides, alors même que la charte n’était pas encore adoptée. Si cette dérogation ne courait que jusqu’au 30 juin 2020, la lecture de cette circulaire éclaire sur la finalité réelle des chartes. En effet, la réduction des distances de sécurité n’est pas une conséquence secondaire des chartes. Bien au contraire, ces chartes sont conçues comme des moyens visant expressément la réduction des distances de sécurité. C’est pourquoi la circulaire du 3 février 2020 anticipait l’adoption des chartes en permettant aux utilisateurs de pesticides de réduire par avance les distances de sécurité.

21Un grand nombre de chartes ont en effet été adoptées durant l’année 2020. Il est vraisemblable que la décision du Conseil constitutionnel du 19 mars 2021 conduise à leur réformation. Néanmoins, l’examen des chartes adoptées permet d’avoir un aperçu de leur finalité et de leurs conséquences [55]. Sur la forme, ces chartes sont largement le produit des utilisateurs de pesticides, jusqu’à des exemples caricaturaux. Ainsi, les quatre chartes des départements bretons – identiques au mot près, ce qui donne un aperçu du caractère local de la concertation – ont été élaborées exclusivement par les utilisateurs de pesticides ou leurs représentants, sans association d’élus locaux ni de riverains. Elles mentionnent certes la participation de deux associations écologistes à une réunion (en juillet 2017), mais cette « participation » a été vivement déniée par les associations en question qui mentionnent que ladite réunion portait sur un tout autre sujet et n’avait aucunement abordé la question des chartes départementales [56]. La manœuvre semble habituelle : lors de l’élaboration de la charte de Meurthe-et-Moselle, l’association écologiste locale a quitté la procédure de négociation en dénonçant une mascarade [57] ; en Gironde, la charte souligne que les associations d’écologistes et de riverains ont été invitées aux réunions d’élaboration, ce qui est, là encore, démenti par les intéressées [58] ; dans le Gers, la charte mentionne la signature de deux associations dont l’une (l’ADASEA 32) est une structure bénéficiant d’une délégation de l’État en matière d’aménagement agricole qui apporte son soutien au monde agricole et l’autre (Le bonheur est dans les prés) est une association de promotion et de défense de l’agriculture ouvertement favorable aux pesticides [59]. Ceci témoigne de la manière dont sont généralement appréhendées ces chartes, comme des documents d’utilisateurs de pesticides et non comme une véritable négociation avec les riverains ou les élus locaux.

22Deuxièmement, sur le fond, conformément à l’intention qui a présidé à leur création, la quasi-totalité des chartes entérine la réduction des distances de sécurité lorsqu’elle est possible. La plupart des contraintes qui sont prévues par ces chartes se limitent à un simple rappel des conditions légales préexistantes : ainsi elles prévoient que les agriculteurs doivent « utiliser uniquement des produits qui ont une autorisation de mise sur le marché », « font contrôler leurs pulvérisateurs régulièrement », « ont un Certiphyto », « respectent les lieux sensibles », etc. Autant de points qui ne sont pas des « engagements » des utilisateurs de pesticides mais des « obligations » légales. Un grand nombre de chartes étend même les possibilités d’épandage en instaurant des distinctions entre les « petits » et les « grands » terrains privés [60] : sur les « grands » terrains, les zones de sécurité ne sont à appliquer que sur la partie « régulièrement fréquentée » du terrain. Finalement, les rares « engagements » des utilisateurs de pesticides consistent dans l’information et la concertation. L’information consiste principalement à mettre à disposition dans les chambres d’agriculture des documents concernant les produits utilisés, leur période d’utilisation ou visant à « faciliter la compréhension des différentes activités » agricoles. Par ailleurs, sous couvert d’imposer aux utilisateurs des obligations en matière de concertation, les chartes promeuvent des principes pour le moins vaporeux : les utilisateurs s’engagent, « dans un souci de compréhension réciproque, à être ouverts aux échanges avec les riverains et répondre à leurs interrogations » (Ardèche) ou « à participer à toutes les initiatives visant à favoriser le dialogue en matière d’utilisation » des pesticides (Bretagne), « agriculteurs et résidents (…) veillent, par le dialogue, à la résolution amiable de leur conflit » (Drôme), « les agriculteurs sont encouragés à organiser toute action pédagogique permettant de faire connaître leur métier » (Charente), etc. Un grand nombre de chartes prévoit aussi la création d’un « comité de suivi » chargé de faire le point sur la mise en œuvre de la charte.

23En conclusion, si les chartes mettent quasi-systématiquement en avant la nécessité d’un usage raisonné et limité des pesticides, voire de leur réduction, leur contenu révèle finalement la teneur véritable de ces chartes qui sont des outils de communication, destinées à informer et légitimer l’utilisation des pesticides. Les rares fois où elles mentionnent une prévention des risques, c’est pour rappeler une réglementation préexistante, et lorsqu’elles semblent fixer des obligations aux utilisateurs, c’est grâce à des termes si flottants qu’il paraît impossible d’en assurer la sanction juridique [61]. Il ne faut certes pas nier les effets positifs de cette concertation. La création d’espaces de discussion permettra de favoriser les rencontres entre agriculteurs et riverains, à une période où la dissociation des lieux de résidence et de travail concourt plutôt à isoler les uns et les autres. Indéniablement, elle permettra même dans certains cas d’orienter les chartes locales vers des mesures de protection accrue par rapport à la réglementation nationale. Mais, cela n’occulte pas la consécration de chartes sur l’élaboration desquelles les utilisateurs de pesticides ont la main-haute. Le souci réel de ces chartes transparaît assez nettement : privilégier la voie de la concertation à l’approche conflictuelle des pouvoirs de police et faciliter l’utilisation locale de pesticides. En associant les éventuels opposants à l’utilisation des pesticides, ces chartes accordent un pouvoir de décision qui, en demeurant superficiel, renouvelle l’aspect médiatique et pédagogique du dispositif normatif sur les pesticides sans impacter le fond de la réglementation en la matière. L’association des riverains, des écologistes et des élus reste très encadrée, tant sur la procédure que sur le fond, puisque rien n’impose de tenir compte des oppositions locales aux pesticides. Appréhendées comme des outils permettant de réduire les distances de sécurité, les chartes instituent une concertation qui semble n’être qu’un exercice pédagogique destiné à légitimer l’usage des pesticides au niveau local.

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25À peine inaugurée, la réglementation française issue de l’arrêté et du décret du 27 décembre 2019 était assouplie par la circulaire du 3 février 2020 qui permet aux utilisateurs de pesticides, jusqu’au 30 juin, de réduire les distances de sécurité dès lors que la procédure de concertation avait été lancée, même si elle n’avait pas abouti. L’épidémie de Coronavirus a renouvelé cette problématique puisque, durant le confinement, le ministère de l’Agriculture a souligné les difficultés pour réaliser les concertations locales. Face à ces complications, le ministère a rappelé la circulaire et estimé que les utilisateurs de pesticides pouvaient réduire les distances de sécurité en attendant que la procédure de concertation de leur département aboutisse [62]. Plutôt que de chasser l’autre, il semble qu’un aléa sanitaire puisse parfois en appeler un autre.