A – L’intégration de la précarité énergétique en droit : une vision centrée sur les usages domestiques de l’énergie

9Un constat s’impose, la précarité énergétique ne cesse de croître [22] malgré les mesures mises en œuvre et l’inscription de sa lutte comme l’un des objectifs directeurs de la politique énergétique française [23].

10L’appréhension de la précarité énergétique est particulièrement complexe en raison d’une diversité de définitions données nationalement [24]. Définie en 1991 dans les travaux de Brenda Boardman [25], elle se qualifie d’abord comme l’incapacité des ménages à se chauffer. Elle s’attache donc à cibler une certaine catégorie de population ne disposant pas des moyens pécuniaires nécessaires pour accéder à l’usage thermique de l’énergie.

11Malgré quelques différences, c’est la définition la plus couramment utilisée dans les États ayant juridiquement qualifié ce phénomène [26]. En France, la loi du 10 juillet 2010 [27] insère à l’article 1-1, al. 3, de la loi visant à la mise en œuvre du droit au logement la définition suivante : « Est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat. » [28]. La création de l’Observatoire européen de la pauvreté énergétique permet de disposer de données comparables en raison d’indicateurs communs. En Europe, en 2017, 40 millions de personnes n’ont pu assurer leurs besoins en chauffage domestique ; 35,9 millions de personnes avaient des arriérés sur leurs factures d’énergie [29]. En France, en 2018, 6,4 % de la population n’a pas été en mesure de payer ses factures à temps en raison de difficultés financières ; la part des ménages qui dépensent plus du double de la part médiane de leurs revenus en dépenses énergétiques est de 15 % [30] ; 11,7 % des ménages, soit 3,4 millions de ménages, sont en situation de précarité énergétique en France métropolitaine d’après l’indicateur basé sur le taux d’effort énergétique [31]. Ainsi, la précarité énergétique ne correspond pas à un risque relatif à la vulnérabilité, mais à une situation objectivée [32] par des indicateurs fondés sur les revenus [33].

12Ils sont mis en œuvre par la France et accompagnent une politique publique assez dense : la création de l’Observatoire National de la Précarité Énergétique en 2011 ; la mise en œuvre de dispositifs nationaux et régionaux – pour exemple, le Fonds de Solidarité pour le Logement, l’aide à l’auto-réhabilitation accompagnée par l’Agence nationale de l’habitat (Anah) ; les aides Habiter Mieux Agilité de l’Anah, le Prêt Travaux d’amélioration de la performance énergétique d’Action Logement, l’Eco Prêt à Taux Zéro, le Chèque Énergie – mais également des dispositifs portés par des associations caritatives (Croix Rouge Française, SOS Familles Emmaüs, Toits d’Abord de la Fondation Abbé Pierre, etc.).

13Ces différentes aides portent leurs fruits, en ce qu’elles soutiennent les ménages déjà en situation de précarité énergétique, soit ponctuellement, aide au paiement des factures, soit sur du plus long terme, travaux de rénovation énergétique des logements. Toutefois ces aides laissent de côté, par effet de seuil, des ménages en situation de vulnérabilité, soumis à un risque financier non objectivable, et donc susceptibles de basculer vers la précarité effective [34].

14En ce sens, les conditions d’éligibilité aux aides et la mécanique des seuils liés aux revenus et au niveau fiscal du foyer sont éclairantes sur une possible exclusion de personnes vulnérables [35]. Pour exemple, l’éligibilité au chèque énergie [36] concerne les foyers dont le revenu fiscal de référence annuel est inférieur à 10 800 € par unité de consommation [37], c’est-à-dire en fonction du nombre de personnes composant le ménage. Outre l’effet de seuil crée par le revenu, c’est aussi la variable de la composition du foyer qui peut exclure certains foyers – quid de l’aide aux personnes isolées, âgées, etc. [38] – mais encore la qualité de locataire du ménage. Ainsi, si le locataire ne dispose pas d’un abonnement à son nom, ce qui suppose l’existence d’un compteur et d’un contrat spécifiques, il ne peut pas utiliser le chèque énergie auprès du fournisseur du bailleur ni auprès de son bailleur, qui n’est pas fournisseur [39]. C’est en ce sens que le ministère admet que « [l]es ménages concernés peuvent se tourner vers leur bailleur pour exiger l’installation d’un compteur individuel. » [40], laissant donc le locataire au bon vouloir du propriétaire.

15Autres mesures phares de la lutte contre la précarité énergétique, les différentes aides apportées à la rénovation thermique des logements, alliant lutte contre les inégalités énergétiques et lutte contre le réchauffement climatique [41]. Des questions d’effet de seuil, du possible reste à charge, de l’efficacité concrète des rénovations menées par rapport aux objectifs légaux [42], se posent, ainsi que l’inégalité entre les propriétaires et les copropriétaires [43]. Ainsi, le statut juridique de la copropriété peut constituer un frein certain à la mise en œuvre des mesures de rénovations énergétiques [44] en raison de la difficile prise de décision collective au sein d’une copropriété, malgré la règle de la majorité simple, pour engager des travaux généralement très coûteux [45]. On observe dès lors des propriétaires effectuant ponctuellement des travaux de rénovation énergétique – principalement le changement de vitrage – sans pour autant que la copropriété ne procède à une rénovation de l’enveloppe du bâtiment, réduisant de fait très fortement l’efficacité économique et énergétique de la mesure effectuée, et ce d’autant plus si les charges communes comprennent le chauffage [46]. Dernier exemple, celui de la réforme du crédit d’impôt transition énergétique (CITE) par la loi de finances pour 2020. Différentes études [47] montraient que les principaux bénéficiaires de ce crédit d’impôt n’étaient pas des ménages en situation de précarité énergétique, notamment car, versé sous forme de crédit d’impôt, le ménage devait alors avancer à ses frais les travaux. À partir de 2020, le dispositif sera versé sous forme d’une prime « MaPrimeRenov » [48], perceptible au moment des travaux. Parallèlement, le montant de la prime sera indexé sur les revenus de l’Anah et non plus sur le montant des travaux effectués, générant un effet d’exclusion de certains ménages susceptibles pourtant de relever d’une situation de vulnérabilité énergétique pour d’autres causes que l’énergie domestique.

16C’est d’ailleurs le constat dressé durant la crise sanitaire qui a imposé, dès le début du confinement, la prolongation du dispositif de la trêve hivernale, interdisant les coupures d’énergie [49], jusqu’au 10 juillet 2020 [50] afin de prendre en compte les vulnérabilités produites par l’absence temporaire de revenus.

17Car, effectivement, les mesures de lutte contre la précarité énergétique reposent uniquement sur les enjeux énergétiques du logement, ce qui découle logiquement de l’inscription de la précarité énergétique dans la loi visant à la mise en œuvre du droit au logement. Dès lors, les autres formes de précarité énergétique, particulièrement celles liées à la mobilité et à l’alimentation n’entrent pas dans les indicateurs de précarité énergétique et encore moins dans les dispositifs de lutte contre ce phénomène, constituant un biais déterminant dans l’effectivité des politiques publiques de lutte contre les inégalités induites par le changement climatique [51].

B – De l’absence de vision globale de la précarité énergétique : l’exemple des enjeux de la mobilité

18Ainsi que l’a révélé la crise des « gilets jaunes » [52], la modification à la hausse de la taxe sur les carburants peut précariser un certain nombre de ménages qui, jusqu’alors, pouvaient ne pas être concernés, mais étaient déjà en situation de vulnérabilité [53].

19Comme le souligne A. Berry, « [l]a voiture n’est qu’un mode de déplacement parmi d’autres, si bien que ne pas l’utiliser n’est pas un problème si l’on a accès à des alternatives – alors que ne pas se chauffer l’hiver est un problème. Toutefois les enjeux de la précarité énergétique dans le transport n’en sont pas moins importants que dans le logement, mais ils sont plus délicats à identifier : ils dépendent de nombreux facteurs propres à chaque ménage, tels que l’accès à des alternatives à la voiture individuelle et l’adéquation de ces alternatives aux besoins particuliers de mobilité du ménage – comme le lieu et les horaires de travail. » [54].

20Le droit à la mobilité est juridiquement reconnu [55]. Intégrant les enjeux environnementaux et climatiques et soulignant les externalités sociales et économiques, il n’est pourtant pas articulé avec les enjeux d’accès à l’énergie, et ne trouve donc pas d’écho dans les mesures de lutte contre la précarité énergétique. Ne disposant pas d’indicateurs, la précarité énergétique « mobilité » n’est pas juridiquement identifiée.

21Peu de données existent sur la précarité énergétique liée à la mobilité. En 2015, l’INSEE estimait que 10 % des ménages ont des frais très élevés par rapport à leur budget pour leurs trajets en voiture les plus contraints, dans le sens où la part des revenus consacrés à la mobilité contrainte atteint le double de l’effort médian. Si, en matière de précarité énergétique du logement, c’est le climat qui est le premier facteur, pour la mobilité, c’est celui de l’éloignement des pôles urbains qui explique ces chiffres [56] en raison notamment de la faiblesse des solutions alternatives au transport individuel. L’exposé des motifs de la loi d’orientation des mobilités de 2019 le soulignait également : « Le premier de ces défis est le manque de solutions de mobilité, qui est aujourd’hui vécu comme une source d’inégalités et d’injustice entre les citoyens et de fractures entre les territoires : quand, sur 80 % du territoire, aucune autorité organisatrice ne met en place de services de mobilité par exemple, laissant la population sans autre réponse que la dépendance à la voiture individuelle, c’est le sentiment d’une assignation à résidence qui s’installe, et même d’abandon pour beaucoup de territoires. » [57]. C’est donc davantage des difficultés liées au lieu d’habitat et au type d’emploi, en soi au territoire, qu’une seule question de revenus. Dès lors, le traitement ne peut être le même que celui mis en place pour la précarité énergétique dans les logements.

22Tous les territoires ne sont pas égaux face aux enjeux d’accès à la mobilité [58], et la répartition complexe des compétences, malgré la création du statut d’autorité organisatrice de la mobilité [59], n’aide pas à la structuration d’une connaissance précise des besoins des habitants du territoire et ce, notamment, car les compétences transports et les compétences précarité énergétique ne sont pas dans les mains d’une même autorité. Si les aides directes relatives à la précarité énergétique sont majoritairement délivrées par l’État, la compétence mobilité est largement déléguée au couple Région – intercommunalité [60]. De même, le département est chef de file pour organiser les modalités de l’action commune en matière de résorption de la précarité énergétique [61], alors qu’en matière de mobilité lui revient seule la compétence d’organisation des transports des élèves en situation de handicap. L’articulation des politiques territoriales autour des enjeux d’accès à l’énergie pour répondre aux besoins des logements et de la mobilité n’est donc pas clairement acquise.

23C’est, en outre, la question de l’accès aux formes de mobilités moins polluantes, participant activement à la lutte contre le changement climatique, qui se pose à l’heure de la transition énergétique. La Programmation pluriannuelle de l’énergie ambitionne de porter à 660 000 en 2023 et 3 000 000 en 2028 le nombre de véhicules électriques ; 500 000 en 2023 et 1 800 000 le nombre de véhicules particuliers hybrides rechargeables [62], dont la loi mobilité favorise le déploiement. Toutefois, ces mesures interrogent la capacité des ménages, et des territoires devant assurer le service de rechargement, à engager de tels investissements, avec la crainte de voir des inégalités territoriales apparaître. Ainsi, le service public de recharge de véhicules électriques ou hybrides n’est qu’une faculté laissée non pas à l’autorité en charge de la mobilité, mais aux communes ou à leurs établissements publics de coopération intercommunale exerçant les compétences en matière d’aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre [63]. Dès lors, si l’autorité ne peut pas [64], ou ne souhaite pas mettre en œuvre ce service public, alors l’investissement est porté soit par le propriétaire du véhicule, soit par des opérateurs privés [65]. Ajoutons que pour les bornes de recharge, il n’existe pas de tarif unifié. Certains opérateurs font ainsi le choix de facturer au temps de recharge, ce qui crée une iniquité et une inégalité entre les usagers en fonction à la fois du temps de recharge nécessaire pour leur véhicule et du temps de recharge proposé par la borne [66]. Il y a donc, sur cette mesure bénéfique au climat, un risque fort d’accroissement des inégalités entre les ménages susceptibles d’accéder à cette technologie moins polluante et dont les coûts de fonctionnement et d’amortissement sont moins élevés qu’un véhicule thermique [67], et les ménages ne pouvant assumer cet investissement [68].

24Cette question d’égalité des droits intègre la forme procédurale de la Justice climatique, et plus encore celle de la Justice énergétique. Cette notion, nouvelle tant dans le champ académique que des politiques publiques, permet pourtant de développer une approche systémique des enjeux énergétiques, croisant les formes de précarité pour une meilleure efficacité des dispositifs et outils de lutte contre les inégalités. Ainsi que le souligne A. Berry, « [l]a précarité énergétique étant un phénomène multidimensionnel, les approches unidimensionnelles ne capturent chacune qu’une image partielle du phénomène » [69]. Or, la Justice énergétique permet d’analyser ce caractère parce qu’elle intègre l’étude de la vulnérabilité énergétique. Elle pourrait donc être une grille d’analyse interdisciplinaire des effets potentiellement inégalitaires des politiques climatiques.

A – L’approche par la justice énergétique : l’appréhension de la vulnérabilité énergétique par une méthodologie de la transition

26La vulnérabilité énergétique « définit le risque auquel font face certains ménages de ne pas atteindre le niveau adéquat de services énergétiques à la base d’un fonctionnement normal du logement et de la participation aux activités sociales, politiques et économiques » [70], c’est-à-dire englobant le confort, le bien-être, la santé, la vie sociale et la vie professionnelle.

27Associant risque et accès, la vulnérabilité énergétique « recouvre des situations qui vont au-delà de la vulnérabilité structurelle souvent attachée à la seule précarité monétaire » [71] représentées par le phénomène de précarité énergétique, qu’elle intègre en son sein. Cette association d’une approche subjective et d’une approche objective de l’accès à l’énergie permet de caractériser la variabilité de situations concernées. En fonction des populations et des territoires, la vulnérabilité énergétique ne va pas intégrer les mêmes causes et composantes. Son identification est alors une des expressions de la transition énergétique.

28La transition [72] est une méthodologie de l’action, ou encore une « métaphysique des espaces situés dans le temps » [73]. Elle est facteur de nouveauté car elle ne s’attache pas à promouvoir des méthodes communes mais entend spécifier, pour chaque problème donné, pour chacune des parties, laquelle des méthodes est la plus adaptée [74] grâce à l’attention portée sur les causes. Elle engage à identifier les vulnérabilités, ce qui s’inscrit dans le concept [75] de Justice énergétique.

29Définie comme « un système énergétique mondial qui diffuse équitablement les avantages et les coûts des services énergétiques et qui a des représentants et des décideurs impartiaux dans le domaine de l’énergie » [76], la Justice énergétique développe un nouveau répertoire d’action afin que la recherche de l’équilibre entre la sécurité énergétique, l’équité et la durabilité environnementale des systèmes énergétiques – le Trilemme énergétique [77], soit efficace, juste et équitable [78]. Plus explicitement, reflétant la Justice climatique [79] dans laquelle elle s’insère, la Justice énergétique repose sur trois éléments-clefs : la justice distributive, la justice procédurale et la justice sociale [80]. En fonction des populations et des territoires, la lutte contre la vulnérabilité énergétique va alors intégrer les composantes de la Justice énergétique mais pas avec la même intensité [81].

30La notion de justice sociale, ou encore post-distributionnelle [82], suppose que les individus doivent être équitablement représentés, à l’abri des menaces physiques et qu’ils doivent se voir offrir des droits complets et égaux sur le plan politique [83]. C’est donc la capacité du système à reconnaître ce phénomène, et à l’intégrer pour en combattre les facteurs de domination, qu’ils soient de genre, de culture, etc. En identifiant où les inégalités apparaissent, la Justice énergétique permet alors de concentrer les efforts sur les personnes et territoires vulnérables [84], ce qui appelle donc à une première avancée législative, la définition du critère de vulnérabilité.

31A minima le droit européen de l’énergie vient préciser [85] l’obligation pesant sur l’État de définir la notion de « client vulnérable ». Elle « peut comprendre des niveaux de revenus, la part des dépenses d’énergie dans le revenu disponible, l’efficacité énergétique des logements, la forte dépendance à l’égard d’équipements électriques pour des raisons de santé, d’âge ou d’autres critères » [86]. D’une part, la précarité énergétique n’est qu’un des indicateurs – permettant ainsi de distinguer les précaires des vulnérables [87] ; d’autre part, cette définition n’est pas uniquement liée au logement mais inclut par exemple une source d’inégalité : l’âge.

32Cette exigence de définition est inscrite dans le droit du marché de l’électricité [88], semblant alors ne pas concerner les autres formes de vulnérabilité énergétique. Toutefois, cela s’explique notamment car l’Union européenne utilise le marché pour garantir à la fois la sécurité énergétique et l’accès à tous à l’énergie [89]. Ce constat est renforcé à la lecture du règlement sur la gouvernance de l’Union de l’énergie qui dispose que, pour élaborer les plans nationaux intégrés en matière d’énergie climat, les États membres doivent assurer la primauté de l’efficacité énergétique, et mettre en œuvre des « politiques et mesures visant à protéger les consommateurs, en particulier les consommateurs vulnérables et, le cas échéant, ceux qui se trouvent en situation de précarité énergétique » [90]. De cette reconnaissance d’un critère de vulnérabilité pourrait naître une identification des causes et une politique de prévention des risques du passage de vulnérable à précaire.

33La notion de justice distributive concerne une meilleure répartition des revenus et de l’accès aux services énergétiques. Souvent, la réponse des autorités publiques est l’élaboration de tarifs sociaux pour les précaires. En ce sens, des tarifs sociaux de l’énergie – remplacés en France par le chèque énergie pour les usages domestiques de l’énergie, et les tarifs sociaux en matière de mobilité [91], sont fondés sur une approche par le seuil économique. S’ils reconnaissent objectivement la situation, ils ne tiennent ni compte des aspects subjectifs de la vulnérabilité, ni des vulnérabilités croisées. Ils peuvent alors créer des effets de seuils d’exclusion générant des futures vulnérabilités. Or, ce que porte la Justice énergétique c’est bien une analyse dynamique, systémique de la situation du territoire et des personnes, y compris en termes de justice distributive.

34La troisième et dernière notion est la justice procédurale, celle assurant l’égalité des droits, et notamment la capacité des populations vulnérables à faire valoir leurs droits aux prestations sociales, à la prise de décisions des politiques et projets énergétiques. Seule une certaine catégorie de consommateurs peut effectivement y avoir accès [92], d’autant que l’accès à l’information et la participation du public pour les projets énergétiques demeurent faibles [93].

35Sans prétendre à la présentation d’une grille d’analyse socio-économique [94], il est toutefois loisible de pointer les enjeux juridiques, sous l’angle de la Justice énergétique, de certaines mutations actuelles du système énergétique, présentées comme des réactions à des situations de vulnérabilité énergétique.

B – La revendication de l’autonomie énergétique comme expression de la justice énergétique

36Justice énergétique, vulnérabilité, transition ont un point commun : l’un de leurs objectifs vise à lutter contre les inégalités par la résilience. Pour pallier les différentes formes de dépendance énergétique, la résilience des territoires [95] et des populations [96], c’est-à-dire leurs capacités à changer tout en gardant leur identité [97], s’impose.

37Un territoire résilient applique les trois notions fondatrices de la Justice énergétique en recherchant le maintien d’une dynamique interactionnelle. D’abord il se dote d’interactions systémiques (haut niveau de modularité de ses composantes, écologique, sociale, économique). Ensuite il se doit d’être solidaire [98], en son sein et avec les territoires voisins, et sans se limiter au maintien d’un niveau minimal de ressources. Également, il dispose d’institutions ayant la capacité à développer une gestion adaptative et collaborative [99]. Enfin, il y a une maîtrise populaire des outils institutionnels [100], pouvant prendre la forme d’une gouvernance, entendue comme une « approche pluraliste et interactive ou négociée de l’action collective » [101] et même, pour les théories les plus poussées, par une autogestion citoyenne des ressources [102]. Dès lors, pour être résilient, le territoire et les populations qui y vivent doivent identifier les vulnérabilités auxquelles ils sont soumis, dans une logique de prévention, afin d’y pallier par une réponse pouvant engager l’écosystème territorial [103].

38En ce sens, la revendication de l’autonomie énergétique [104], se traduisant par la consommation de l’énergie produite localement, est présentée comme une réponse à la vulnérabilité énergétique des consommateurs. Émergent [105] alors les communautés d’énergie renouvelable, les communautés énergétiques citoyennes [106], les autoconsommations collectives [107] ou individuelles [108]. Ces modes doivent s’inscrire dans le concept de Justice énergétique afin d’être des instruments de la transition, et ne pas être facteurs d’inégalités nouvelles [109].

39Ainsi, en France, la distribution de l’électricité est un service public reposant sur le principe de solidarité territoriale assurant l’égalité des citoyens [110] devant le service public de l’énergie, reflété par l’unique tarif d’utilisation du réseau (TURPE). Fondé sur la quantité d’énergie livrée, il repose sur quatre grands principes : péréquation géographique (solidarité territoriale) ; tarification indépendante de la distance parcourue par l’électricité (solidarité individuelle) ; tarification fonction de la puissance souscrite et de l’énergie soutirée ; et l’horo-saisonnalité [111].

40L’autonomie énergétique interroge ce modèle [112] car elle tend à diminuer l’assise de financement de ce service public par une baisse du recours au réseau. Ainsi, dans une autoconsommation individuelle, le consommateur n’est pas dans l’obligation de soutirer de l’énergie au réseau, et dans une autoconsommation collective, les débats sont toujours vifs quant au paiement d’une fiscalité équivalente aux autres consommateurs. Les promoteurs souhaitent un TURPE réduit mettant en valeur le caractère local de l’opération [113]. Dès lors, il y a un risque d’accentuation ou de création d’inégalités énergétiques entre les populations et territoires [114] et un risque de rupture d’équilibre des usagers devant le service public [115]. Pourtant ces opérations, notamment collectives, permettent de lutter contre la vulnérabilité énergétique liée au bâtiment comme à la mobilité [116], en proposant une multitude de services énergétiques locaux, un apprentissage de la consommation responsable, et un gain sur la facture d’électricité. On retrouve donc les trois composantes de la Justice énergétique [117].

41Ainsi, si l’on pense l’autonomie énergétique comme une expression de la Justice énergétique parce qu’elle souhaite répondre à la vulnérabilité énergétique, cela permet d’observer concrètement les gains pour les bénéficiaires, et les risques, pour les personnes qui en sont exclues, avec une sensibilité particulière, celle du maintien d’un service public national et universel de l’énergie garantissant à tous l’accès à l’énergie à un prix abordable, à une haute qualité « en tout point du territoire » [118].

42***

43La vulnérabilité est une notion polysémique, multiscalaire, multidimensionnelle [119], dont l’étude met en lumière les risques et les aléas auxquels une population peut être soumise. Appliquée aux enjeux énergétiques dans le contexte de l’urgence climatique, elle permet d’analyser et d’anticiper, les effets des moyens de transition mis en place pour combattre les inégalités énergétiques croissantes. Dépassant la définition relativement restreinte de la précarité énergétique, le travail sur la vulnérabilité énergétique, associée à la Justice énergétique, est porteur d’une méthodologie inclusive. Elle impose de développer des politiques d’adaptation et d’atténuation au changement climatique propres à chaque situation et à chaque territoire ce qui oblige à repenser l’ensemble de l’organisation de la gouvernance de l’énergie, notamment en accordant une place plus importante aux citoyens et aux territoires, capables d’exprimer leur difficultés énergétiques aussi variées que peuvent l’être les moyens pour y répondre [120].