1 – De nouveaux paramètres à suivre

8L’objectif de la directive est clair, il convient de garantir la salubrité et la propreté de l’eau afin de protéger la santé humaine des effets néfastes de sa contamination (article 1^er). À cette fin, si l’eau doit comprendre des minéraux tels que le calcium ou le magnésium, elle ne doit pas contenir un nombre ou une concentration de micro-organismes, de parasites ou de substances constituant un danger potentiel pour la santé (article 4).

9Comme le faisait déjà la directive du 16 décembre 2008 [14], des normes de qualité à respecter sont fixées dont la liste des valeurs est indiquée avec précision dans l’annexe I. En outre, un focus est fait sur les matériaux au contact de l’eau (MDCE). Il s’agit, d’une part, de respecter des exigences minimales en matière d’hygiène (article 11) et, d’autre part, de veiller à ce que « les agents chimiques de traitement » et « les médias filtrants » (article 12) ne compromettent pas, directement ou indirectement, la protection de la santé humaine.

10Enfin, à la différence de la directive de 1998, le nouveau texte prévoit d’établir une liste de vigilance fondée en grande partie sur les travaux de l’OMS dans un délai d’un an. Il s’agit de prendre en considération les évolutions scientifiques relatives aux substances et composés constituant un « sujet de préoccupation sanitaire pour les citoyens ou les milieux scientifiques » qu’il s’agisse des paramètres de la perturbation endocrinienne (béta-estradiol, nonylphénol), des médicaments ou des microplastiques (article 13-8). Outre leur inscription dans cette liste, la dangerosité de ces derniers justifie l’adoption d’une méthode de mesure au 12 janvier 2024 au plus tard.

11Parallèlement, la directive renforce les méthodes d’évaluation en définissant des programmes de suivi des paramètres (article 13.2), une surveillance opérationnelle et un suivi complémentaire adapté au contexte. À ce titre, avec l’appui de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), elle envisage une méthodologie, une liste positive et des tests d’essai pour garantir la sécurité sanitaire des MCDE. L’objectif consiste ici à favoriser une reconnaissance mutuelle entre les États et à supprimer les entraves à la circulation desdits matériaux. Dans l’attente de l’adoption pour 2024-2025 des actes délégués et des actes d’exécution, les dispositifs nationaux continuent de s’appliquer.

12Néanmoins, des exemptions et des dérogations restent envisageables. D’abord, les eaux dont il est établi l’absence d’influence, directe ou indirecte, sur la santé, ainsi que celles provenant d’une source fournissant moins de 10 m³ par jour en moyenne ou approvisionnant moins de 50 personnes, sauf si elles sont fournies dans le cadre d’une activité commerciale ou publique, peuvent être exemptées de l’application de la directive (article 3). En ce cas, les États s’assurent de l’information transmise à la population et de la mise en œuvre de mesures permettant de protéger sa santé. De même, le secteur alimentaire bénéficie d’une exemption sous réserve que la qualité de l’eau n’affecte pas la salubrité de la denrée alimentaire finale.

13Ensuite, la directive maintient des dérogations aux valeurs paramétriques en respect d’une certaine proportionnalité. Non seulement la situation doit être dûment justifiée (nouvelle ressource, nouvelle contamination et situation exceptionnelle), mais aucun autre moyen raisonnable de maintenir la distribution des eaux ne doit exister. La directive précise également que la dérogation ne dépasse pas trois ans (renouvelable à titre exceptionnel pour une nouvelle durée de trois ans) (article 15). Ici, même si la Commission est uniquement informée des motifs justifiant la décision nationale d’accorder une deuxième dérogation, il est clair que l’encadrement des mesures dérogatoires va de pair avec un contrôle renforcé de la qualité de l’eau comme des fuites.

2 – Des fuites à suivre

14Le contrôle de la qualité de l’eau passe aussi par celui des modalités de son transport vers le consommateur. Selon un rapport de la Cour des comptes européenne consacré à la mise en œuvre de la directive sur l’eau potable, le taux de performance des réseaux est constant et tourne autour de 80 %. Cela signifie que 20 % de l’eau mise en distribution « revient au milieu naturel sans passer par le consommateur ». C’est beaucoup. Dans une perspective européenne, ces pertes représentent tout de même un milliard de mètres cubes, soit « la consommation annuelle d’environ 18,5 millions d’habitants » [15]. On comprend alors pourquoi la directive insiste, au titre des obligations générales de l’article 4, sur la nécessité de lutter contre les fuites d’eau, signe, en principe, d’un réseau de distribution mal entretenu ou obsolète. Les États membres doivent ainsi procéder à une évaluation au plus tard le 12 janvier 2026, des niveaux de fuites a minima pour les fournisseurs de 10 000 m³ et plus ou desservant au moins 50 000 personnes. Et, en parallèle, ils doivent mettre en œuvre un programme de réduction de celles-ci. En France, le respect de ces différentes obligations ne devrait pas poser de difficultés. En effet, le service public de l’eau potable étant confié aux communes et à leurs groupements selon les modalités définies aux articles L. 2224-7 et L. 2224-7-1 du Code général des collectivités territoriales, leur compétence en matière de distribution d’eau potable les oblige à arrêter un schéma de distribution d’eau potable. Or, celui-ci comprend notamment un plan d’action avec, à la clef, un projet de programme pluriannuel de travaux d’amélioration du réseau lorsque le taux de performance est inférieur au taux réglementaire de 85 % [16]. Il sera alors intéressant de voir si la France devra se soumettre au plan d’action que la Commission imposera, au plus tard le 12 janvier 2028, en complément de la présente directive, si elle ne respecte pas le seuil qui sera fixé à ce moment-là. D’ici là, des efforts sont à déployer par les États pour améliorer l’accès à l’eau potable.

1 – L’identification des groupes vulnérables et marginalisés

16L’article 16 impose aux États de prendre « les mesures nécessaires pour améliorer ou préserver l’accès de tous aux eaux destinées à la consommation humaine, en particulier des groupes vulnérables et marginalisés tels qu’ils sont définis par les États membres ». Ce faisant et incontestablement, la directive fait une avancée majeure dans la consécration d’un droit à l’eau, tout au moins pour les personnes défavorisées.

17Alors que la résolution du Parlement européen visait les « personnes isolées de la société, du fait de discriminations, d’un manque d’accès aux droits ou aux ressources, ou d’un manque de perspectives, et qui sont, davantage que le reste de la société, exposés à une série de risques liés à leur santé, à leur sécurité, à un manque d’éducation, à des pratiques préjudiciables, ou à d’autres risques » [18], le texte final prend soin de préciser qu’ « il serait important » d’y inclure « les réfugiés, les communautés nomades, les sans domicile et les cultures minoritaires telles que les Roms et les Gens du voyage, qu’ils soient sédentaires ou non ». L’emploi du conditionnel relaie ici le dernier rapport de l’OMS sur l’accès à domicile de l’eau potable [19] et contribue à une meilleure application de la politique de l’Union en matière d’intégration des Roms [20], des réfugiés et, d’autre part, à l’amélioration de l’état de santé des personnes en situation de vulnérabilité socio-économique [21].

18En droit national, nul doute qu’il sera possible d’activer les très (trop ?) nombreux dispositifs permettant de repérer et d’améliorer l’accès à l’eau des populations qui en sont éloignées, qu’il s’agisse de leviers sanitaires tels que le diagnostic territorial partagé arrêté par le directeur général de l’ARS [22], le Programme régional pour l’accès à la prévention et aux soins des plus démunis (PRAPS) [23], le plan régional en santé-environnement (PRSE) [24], les contrats locaux de santé (CLS) [25], le plan anti-canicule voire d’alerte et d’urgence [26] ou d’un levier social tel que la possibilité pour les services publics d’eau et d’assainissement de mettre en œuvre des « mesures sociales visant à rendre effectif le droit d’accéder à l’eau potable et à l’assainissement dans des conditions économiquement acceptables par tous » [27]. Corrélativement, la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté [28], ainsi que la politique de lutte contre l’habitat indigne [29] seront mobilisables pour rendre le droit à l’eau effectif, les personnes se trouvant dans des logements insalubres ou précaires étant bien souvent éloignées d’une source d’eau potable, soit parce qu’elles n’ont pas accès à l’eau à l’intérieur de leur domicile (habitats de fortune, squats ou bidonvilles sans raccordement au réseau d’eau et sans point d’accès à l’eau) [30], soit parce qu’elles sont sans domicile fixe, migrantes, ou dépendantes de points d’accès publics.

19Néanmoins, s’il incombe bien à l’État de repérer et de remédier aux inégalités dans l’accès à l’eau, il continuera de disposer d’une marge d’appréciation pour assurer l’accès à un système public de distribution de l’eau et d’assainissement. En réalité, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne, il n’a pas à assumer l’intégralité de la charge de la fourniture d’eau courante au domicile. Il lui revient d’accorder des prestations sociales assurant un certain niveau de subsistance et éventuellement de proposer des solutions de substitution, telles que l’installation de citernes individuelles ou de systèmes de collecte des eaux pluviales dans les zones non desservies par un réseau public d’adduction d’eau [31]. Dès lors, la promotion de l’eau potable devient un levier indispensable.

2 – La promotion de l’eau potable

20L’exécutif européen espère réduire le nombre de bouteilles en plastique. À cette fin et à l’instar du Moyen Âge qui a généralisé la construction des fontaines publiques, la directive invite les États à promouvoir l’utilisation de l’eau du robinet par l’installation d’équipements intérieurs et extérieurs dans les espaces publics, lorsque c’est techniquement possible, d’une manière qui soit proportionnée à la nécessité de telles mesures et compte tenu des conditions locales spécifiques, telles que le climat et la géographie. On observe que le texte est en retrait avec celui proposé par le Parlement qui souhaitait la création de « points de remplissage » des bouteilles réutilisables, permettant d’accéder gratuitement à l’eau et plaidait pour « la garantie de la fourniture gratuite » d’eau, ainsi qu’une « dissuasion de l’utilisation de l’eau en bouteilles en plastique à usage unique ou dans des conteneurs en plastique à usage unique ».

21Plus encore, les États peuvent prendre des mesures de promotion de l’utilisation de l’eau du robinet telles que l’encouragement à la fourniture de cette eau dans les administrations publiques et les bâtiments publics, sa fourniture gratuite ou à faible coût dans les restaurants, cantines ou services de restauration ou le lancement de campagnes d’information quant à la qualité de l’eau. L’absence d’obligation corrélée à l’imprécision de « l’information des possibilités de connexion à un réseau de distribution ou des autres moyens d’accès aux eaux potables » affaiblit néanmoins la portée du texte.

22À cet égard, la France a déjà anticipé la transposition de ces dispositions puisque la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire prévoit, d’une part, la mise en place dans les établissements recevant le public d’au moins une fontaine d’eau potable accessible au public, lorsque cette installation est réalisable dans des conditions raisonnables [32] et, d’autre part, l’inscription dans les schémas de distribution d’eau potable des « zones dans lesquelles il est pertinent d’installer des fontaines d’eau potable » [33].

23Au final, en associant de la sorte une diminution de l’utilisation des bouteilles en plastiques à l’assurance d’une eau de qualité, la confiance des citoyens dans l’eau du robinet sort grandie conformément au souhait d’une gestion démocratisée.

1 – Un principe d’information renforcé

26L’approche citoyenne de la gestion de l’eau est clairement posée par l’article 17 de la directive consacrée à l’information du public. L’objectif visé est simple. Plus l’information est transparente et complète sur la qualité de l’eau et la connaissance de ses consommations, meilleure sera la confiance du consommateur en l’eau du robinet. On rappellera à cet égard que l’UE a adhéré à la Convention d’Aarhus de 1998 sur l’accès à l’information en matière d’environnement et que son 7^ème programme d’action pour l’environnement à l’horizon 2020, pose le principe selon lequel le public doit impérativement avoir accès à des informations claires sur l’environnement [34]. Dans cette perspective, le paragraphe 2 de l’article 17 impose aux États de communiquer des « informations adaptées et récentes » ce qui est bien plus exigeant que ce que prévoyait la directive du 3 novembre 1998, où l’information au public se bornait à la communication d’un rapport sur la qualité des eaux publié tous les trois ans. L’information au profit du public se décline ainsi en deux axes. Elle comprend, d’une part, la mise à disposition en ligne d’informations liées à la qualité de l’eau « sous la forme la plus appropriée et la plus facilement accessible » (valeurs paramétriques, indicateurs, gestion des risques), à la surveillance (résultats des programmes de surveillance, procédés de traitement, taux de fuite), aux fournisseurs d’eau à moyenne échelle [35], des conseils en santé [36] ou de consommation et, d’autre part, la transmission aux consommateurs, par exemple sur les factures ou par voie numérique grâce à des applications intelligentes, d’informations sur la qualité, le prix et la consommation ainsi qu’un renvoi au site dont le lien devrait être diffusé activement [37].

27En toute hypothèse, les exigences déjà imposées en France tant par le Code général des collectivités territoriales que par le Code de la santé publique ne devraient pas conduire à un bouleversement des pratiques actuelles. Il en va ainsi des articles L. 2224-5 et D. 2224-1 du CGCT qui imposent la rédaction d’un rapport annuel sur le prix et la qualité des services publics d’eau potable et d’assainissement, destiné notamment à l’information des usagers.

28De la même manière, l’article L. 1321-9 du Code de la santé publique prévoit que les résultats des analyses réalisées dans le cadre du contrôle sanitaire soient communiqués en « des termes simples et compréhensibles pour tous » tandis que l’article D. 1321-104 du même code impose au maire d’afficher les données relatives à la qualité de l’eau que lui communique le Préfet, un affichage complété, pour les communes de 3 500 habitants et plus, par une publication au recueil des actes des collectivités locales.

29Au-delà de ces obligations de transparence, il appartiendra aux États de se saisir ou pas de la question de la tarification sociale et progressive au profit des ménages les plus modestes.

2 – Une tarification sociale de l’eau en questions

30La tarification sociale de l’eau est à peine esquissée à l’article 16 de la directive. Il y est simplement dit que les États doivent prendre les mesures nécessaires pour améliorer ou préserver l’accès de tous aux eaux destinées à la consommation humaine. Pourtant le considérant 33 de la directive rappelle que la Commission a invité les États à garantir l’accès à un approvisionnement minimal en eau, une démarche conforme selon elle à l’objectif de développement durable n° 6 de l’OMS et à sa cible associée consistant à « assurer l’accès universel et équitable à l’eau potable, à un coût abordable » (souligné par nous).

31En ce domaine, la France s’est davantage engagée que ne l’invite à le faire la Commission [38]. Un ensemble de dispositions, disséminées dans plusieurs codes en atteste, sans parler de celles qui sont en attente [39]. Une première étape avait été franchie avec la consécration d’une obligation pour les services publics d’eau potable d’instituer une tarification différenciée en fonction des catégories d’usagers [40], pouvant même conduire, pour les personnes vulnérables, à l’inclusion d’une tranche de consommation gratuite dans la tarification [41]. Suivie d’une seconde par l’article 28 de la loi Brottes du 15 avril 2013 autorisant les collectivités locales à expérimenter, pour une période de cinq ans, la mise en œuvre d’une tarification sociale. La loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique généralise le dispositif en insérant un article L. 2224-12-1-1 au Code général des collectivités locales autorisant les services publics d’eau (et d’assainissement) qui sont, rappelons-le, des SPIC, à mettre en œuvre des mesures sociales visant à rendre effectif le droit d’accéder à l’eau potable en prenant notamment en compte la composition ou les revenus du foyer [42].

32En parallèle, l’article L.115-3 du Code de l’action sociale et des familles garantit l’accès à l’eau, toute l’année, aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières en interdisant aux distributeurs d’eau de procéder à l’interruption du service en cas de non-paiement des factures. Contestée devant le Conseil constitutionnel, cette disposition a été jugée comme répondant à un besoin essentiel de la personne [43]. Le même article interdit également la réduction du débit d’eau – appelée lentillage – que la Cour de cassation considère comme une véritable coupure d’eau [44].

33Faute de pouvoir aller sur la voie de l’équité en proposant une tarification sociale et progressive, la directive impose des outils de suivi et de dialogue au sein desquels il sera sans doute opportun de ne pas omettre le regard et la participation de l’usager.