A – Réglementation post-Lubrizol

1À l’instar d’accidents majeurs antérieurs [1], celui de Lubrizol à Rouen n’a pas échappé à l’adoption rituelle [2], après les missions d’enquête [3] et d’information [4] parlementaires, de dispositions – ici essentiellement réglementaires [5] – destinées à tirer les conséquences de cet accident au service d’un plan d’action du ministère de la Transition écologique [6]. Ce dernier identifie quatre axes d’actions, à savoir l’amélioration de la prévention des risques industriels, l’anticipation et la facilitation de la gestion technique d’un accident, l’amélioration du suivi des conséquences sanitaires et environnementales de long terme et, enfin, le renforcement des contrôles.

2En ce qui concerne les installations Seveso, le décret n° 2020-1168 et l’arrêté du 24 septembre 2020 modifiant l’arrêté du 26 mai 2014 complètent la transposition de la directive Seveso 3 et mettent en œuvre le plan d’action Lubrizol. Ils incluent un volet relatif à l’information. Ils complètent également le contenu des POI et étendent leur champ d’application, les établissements Seveso seuil bas leur étant désormais soumis. Par ailleurs, les études de dangers devront préciser les produits de décomposition susceptibles d’être émis en cas d’incendie et les technologies économiquement acceptables permettant une amélioration significative des risques. L’on relève encore la définition plus exigeante pour les exploitants des modifications substantielles et notables dans les installations Seveso (art. R. 181-46 C. env.) [7]. L’on note enfin la modification de l’article R. 513-2 C. env. qui permet au préfet d’exiger des installations fonctionnant sous le régime des droits acquis la production d’une étude sur les dangers de l’installation et les mesures complémentaires de prévention et limitation ou protection à mettre en œuvre.

3Au titre de la prévention des risques, l’on peut mentionner le renouvellement du classement des entrepôts et des règles techniques qui leur sont applicables. Le rapport Daher - Hémar [8] préconisait en 2019 une réduction des délais d’instruction des autorisations administratives, notamment par un allègement des procédures liées aux ICPE pour les entrepôts les moins importants, un relèvement des seuils d’enregistrement et d’autorisation. Cet objectif est en partie réalisé par le décret 2020-1169 du 24 septembre 2020 modifiant la nomenclature des ICPE concernant les entrepôts. Le décret s’essaye à concilier la simplification souhaitée et le renforcement de la réglementation. Si la nouvelle nomenclature relève les seuils des installations soumises à autorisation, les prescriptions applicables aux entrepôts couverts (résultant de l’arrêté du 24 septembre 2020) se trouvent renforcées, s’agissant notamment des installations existantes. Cela réduit sensiblement la portée traditionnelle des droits acquis. La réforme s’attache également à lutter contre le saucissonnage d’un site en autant d’installations distinctes, la question de la distance les séparant étant déterminante [9]. Enfin, l’on relèvera la disposition relative à la mise à la disposition de l’inspection des installations classées par l’exploitant des rapports issus de l’analyse des risques de l’assureur de l’exploitant [10].

4L’on peut encore mentionner l’arrêté du 24 septembre 2020 modifiant l’arrêté ministériel du 4 octobre 2010 qui impose à l’ensemble des installations soumises à autorisation la tenue d’un état des matières stockées, « y compris les matières combustibles non dangereuses ou ne relevant pas d’un classement au titre de la nomenclature des IC ». En outre, des dispositions spécifiques s’appliquent à un certain nombre d’installations où l’état des matières stockées doit permettre de servir au besoin de la gestion d’un événement accidentel et répondre aux besoins d’information de la population.

5Enfin, l’on relève la création du bureau d’enquêtes et d’analyses sur les risques industriels, service à compétence nationale placé sous l’autorité du vice-président du CGEDD [11]. Les compétences et prérogatives du BEA-RI, ainsi que l’articulation de son intervention avec l’enquête judiciaire, nécessiteront en outre l’adoption d’une disposition législative [12]. Le bureau a pour objectif de procéder à une enquête technique pour tous les accidents survenant dans une installation Seveso et pour les accidents ou incidents particulièrement complexes ou susceptibles d’apporter un retour d’expérience intéressant.

B – Loi ASAP du 7 décembre 2020 et installations classées [13]

6La loi fourre-tout [14] d’accélération et de simplification de l’action publique dite loi ASAP s’inscrit dans une tendance de fond qui, sous couvert de simplification, réduit la protection juridique assurée à l’environnement notamment par la législation des ICPE.

7Les dispositions de l’article 34 de la loi modifiant les articles L. 512-5 et L. 512-7 C. env. permettent d’appliquer aux projets en cours d’instruction les délais et les conditions d’entrée en vigueur des prescriptions nouvelles en matière d’ICPE applicables aux installations existantes. Ces projets sont immunisés contre les évolutions applicables en cours d’instruction. Ce faisant, la loi traduit l’une des propositions du rapport Kasbarian de 2019 [15]. Seuls des motifs tirés de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publique ou d’obligations internationales permettront de déroger à l’assimilation aux installations existantes des installations en projet, dès lors qu’un dossier complet aura été soumis lors de l’adoption de l’arrêté. En outre, les prescriptions relatives aux dispositions constructives concernant le gros œuvre ne pourront s’appliquer aux projets ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation ou d’enregistrement complète. Comme le fait remarquer Jérémy Bousquet [16], il reste étonnant que cela puisse conduire à implanter des installations non conformes à leur réglementation dès leur mise en fonctionnement.

8L’article 42 de la loi ASAP supprime la consultation du CODERST pour les projets soumis au régime de l’enregistrement qui ne nécessitent pas l’adaptation des prescriptions nationales, les arrêtés complémentaires pour les installations soumises à enregistrement et les prescriptions spéciales applicables aux installations déclarées. La loi ASAP comprend encore des dispositions relatives à la mise à l’arrêt définitif d’une ICPE et à la remise en état. À ce titre, il est prévu qu’une entreprise certifiée atteste de la mise en sécurité du site. Par ailleurs, il est possible que le tiers demandeur s’étant substitué à l’exploitant se voit lui-même substituer par un tiers sans que la procédure de l’article L. 512-21 C. env. doive être reprise, pour autant que l’usage prévu reste identique et que le tiers présente des garanties financières et techniques suffisantes.

C – Nouvelle tentative de régularisation de l’autorité environnementale

9Le Conseil d’État, dans son arrêt France Nature Environnement du 6 décembre 2017 [17], a jugé contraire à la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 le fait qu’un préfet de région se voit confier à la fois la tâche dévolue à l’autorité environnementale et le soin d’adopter la décision sur le projet, l’autorité environnementale devant bénéficier d’une certaine autonomie. Cette solution a été confirmée lorsqu’une même DREAL a instruit la demande d’autorisation et a préparé l’avis de l’autorité environnementale [18]. Le Conseil d’État a ensuite précisé les conditions de régularisation d’un tel vice [19]. Le décret n° 2020-844 du 3 juillet 2020 adopté à la suite de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat poursuit plusieurs objectifs : la réforme de l’autorité environnementale ; la responsabilité particulière de l’examen au cas par cas et la prévention des conflits d’intérêt. Le nouvel article R. 122-3 C. env. dispose que l’autorité compétente pour l’examen au cas par cas est le ministre chargé de l’environnement, la formation d’autorité environnementale du CGEDD ou le préfet de région. Le préfet de département reste compétent pour l’examen au cas par cas des ICPE soumises à enregistrement. À l’exception des projets justifiant la compétence d’une autorité nationale, ce sont les missions régionales d’autorité environnementale du CGEDD qui sont l’autorité environnementale. En vertu de l’article R. 122-7 C. env., les DREAL préparent et mettent en forme les informations nécessaires à l’avis des MRAe. Enfin, l’autorité chargée de l’examen au cas par cas et l’autorité environnementale doivent immédiatement faire cesser les conflits d’intérêt. Le 18 février 2021, la Commission européenne a adressé une (nouvelle) mise en demeure à la France, estimant problématique la question des critères imposant la soumission d’une installation relevant de l’enregistrement à un régime d’autorisation et l’obligation d’agir objectivement et d’éviter les conflits d’intérêt, la distinction de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas et de l’autorité environnementale ne paraissant pas comprendre de garanties suffisantes pour éviter les conflits d’intérêt.

D – Contentieux des ICPE

A – Allègement des normes et droit d’y déroger

16Un double affaiblissement du cadre normatif de la prévention des pollutions est entrepris par le législateur. À la suppression de certaines protections de l’environnement par la loi « ASAP » du 7 décembre 2020 [32], s’ajoute la généralisation du droit de déroger aux normes réglementaires par le décret du 8 avril 2020 [33].

17C’est la stimulation de l’économie qui est espérée, au prix d’un accroissement de la dette environnementale à plus long terme. Perçu comme une source de contraintes à alléger, le Code de l’environnement s’en retrouve fragilisé [34]. La suppression de certaines normes de fond accompagne l’accélération des procédures d’ouverture des activités polluantes [35]. Un conflit entre court terme et long terme se dégage. Tirer un profit économique immédiat du renoncement à des normes de prévention est pourtant un non-sens puisque la croissance économique est justement dépendante de la préservation des ressources naturelles et de l’environnement. Cette évidence saute aux yeux dans le jugement de « l’affaire du siècle » rendu par le Tribunal administratif de Paris le 3 février 2021. Le préjudice écologique y est pour la première fois reconnu à l’encontre de l’État. Or, le juge met en évidence le fait que ce préjudice, qui réside dans le changement climatique, a des conséquences graves et irréversibles sur les activités humaines et précisément sur la croissance économique [36]. Qualifiée de « mauvais rêve » par la doctrine [37], la régression du droit de l’environnement à laquelle on assiste [38] n’a pas été considérée comme contraire à la Constitution [39], puisque le principe de non-régression n’a pas valeur constitutionnelle.

18La loi ASAP du 7 décembre 2020 et le décret du 8 avril 2020 sont pourtant symptomatiques d’un mouvement de dérégulation. La sécurité juridique des porteurs de projets y est souvent convoquée pour justifier la suppression de certaines « contraintes environnementales », affaiblissant ainsi plusieurs dispositifs de police inscrits dans le Code de l’environnement.

19Par exemple, l’obligation d’évaluation environnementale est une fois de plus réduite dans sa portée. C’est le cas pour les projets nécessitant plusieurs autorisations consécutives dans le temps. Si l’étude d’impact réalisée pour la délivrance de la première autorisation doit être actualisée, l’appréciation des impacts nouveaux par l’autorité environnementale est limitée au cadre de la deuxième autorisation et ne peut donc pas englober les éléments de l’étude précédente [40]. De la même manière, les prescriptions administratives nouvelles édictées par l’autorité compétente ne peuvent être fondées que sur les éléments nouveaux, faisant ainsi obstacle à ce que ladite autorité porte un regard global sur les impacts du projet.

20L’autre illustration de cette levée des « contraintes environnementales » est la suppression de la règle selon laquelle l’autorisation d’urbanisme permettant de construire le support d’une activité polluante, ne peut pas être exécutée avant la délivrance de l’autorisation environnementale permettant la mise en service de cette activité [41]. Pourtant, afin de gagner quelques mois de procédure, il est désormais possible d’édifier les constructions avant la délivrance de l’autorisation environnementale. Même si plusieurs conditions entourent ce dispositif dérogatoire [42], il marque tout de même l’abandon d’un garde-fou substantiel pour la protection de l’environnement.

21S’agissant du décret du 8 avril 2020, il permet ouvertement à l’État d’ignorer certaines normes réglementaires notamment en matière d’environnement. Le droit de dérogation accordé au préfet initialement à titre expérimental par le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017, est dorénavant généralisé et permanent. Ce dispositif doit permettre « d’aller vite pour alléger le carcan des normes » [43], mais il est relativement peu encadré, « ce qui ne laisse rien présager de bon pour l’environnement » [44]. Pour qu’une dérogation puisse être accordée par le préfet, il suffit essentiellement qu’elle réponde à un « motif d’intérêt général », qu’elle soit justifiée par « les circonstances locales », qu’elle soit simplement « compatible » avec les normes supranationales et, enfin, qu’elle ne porte pas « une atteinte disproportionnée » aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé [45]. Un droit considérable est donc accordé au préfet de porter atteinte à une règle de protection de l’environnement.

22La protection de l’environnement a tout autant besoin de sécurité juridique que les porteurs de projets industriels, mais c’est pourtant le contraire qui se développe avec la généralisation de la dérogation. La constitutionnalisation du principe de non-régression n’est pas à l’ordre du jour, mais le Conseil constitutionnel lui a tout de même accordé un certain crédit dans sa décision du 3 décembre 2020 [46].

B – Contentieux de la pollution de l’atmosphère

C – Pesticides

D – Déchet et économie circulaire

38En matière de déchets, l’année écoulée a surtout été marquée par la loi « économie circulaire » du 10 février et par l’ordonnance du 29 juillet [69]. Ces deux textes promeuvent la transformation du déchet en produit intégré dans une économie de la circularité afin d’éviter le gaspillage des ressources naturelles. Par exemple, l’article 541-1 C. env. énonce de nouveaux objectifs à atteindre et notamment celui de produire 100 % de plastique recyclé d’ici le 1^er janvier 2025. La loi du 10 février 2020 modifie substantiellement de nombreuses dispositions relatives aux déchets, en prévoyant l’interdiction programmée ou le remploi obligatoire de certains emballages plastiques, le renforcement de la lutte contre l’obsolescence logicielle des produits numériques, ainsi que la mise en place d’indices de réparabilité et de durabilité pour encourager le consommateur à faire des achats plus respectueux de l’environnement [70]. Par ailleurs, la loi du 10 février 2020 renforce le régime de la responsabilité élargie du producteur en créant de nouvelles filières, en élargissant la définition du producteur de déchets de l’article L. 541-10 et en lui imposant le respect du principe de proximité à l’article L. 541-2-1 [71]. En outre, la loi « économie circulaire » renforce la répression administrative des auteurs de dépôts sauvages de déchets, en permettant au maire de leur infliger directement des amendes administratives [72].

39Cette volonté de transformer le déchet en produit réutilisable peut toutefois faire naître des risques d’atteinte à l’environnement si cette circularité n’est pas suffisamment encadrée. Il est à noter sur ce point que le régime de la sortie du statut de déchets a été substantiellement assoupli afin que les déchets puissent être plus facilement expurgés des obligations incombant aux responsables. Ainsi, l’article L. 541-4-3 du Code de l’environnement a été modifié de façon à permettre à des déchets de devenir de simples produits sans obligation de traitement préalable dans un IOTA ou une ICPE. Or, cette obligation de traitement préalable était justement la condition juridique la plus contraignante mais aussi la plus préventive. Cet affaiblissement du régime de sortie du statut de déchets n’est que trop timidement compensé par la mise en place d’un « contrôle par un tiers » pour « les déchets dangereux, les terres excavées ou les sédiments qui cessent d’être des déchets » [73]. On voit que l’encadrement juridique du déchet est toujours au service de l’économie. Quand il est trop encombrant, on l’abandonne, mais lorsque le déchet est convoité, alors on le réintègre au marché parfois au détriment des risques de pollution.