Le droit d’accès à l’information environnementale consacré par l’Accord d’Escazú, une avancée en demi-teinte

Julien Dellaux

Notes

[1]
Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière environnementale, adoptée le 25 juin 1998, RTNU, vol. n° 2161, p. 447 [Convention d’Aarhus].
[2]
Elle est entrée en vigueur le 30 octobre 2001 et compte aujourd’hui 47 Parties, dont l’Union européenne.
[3]
M. Prieur, « La convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », RJE, numéro spécial, 1999, p. 9-29.
[4]
M. Pallemaerts (dir.), The Aarhus Convention at ten. Interactions and tensions between conventional international law and EU environmental law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2011, 440 p. ; R. Caranta, A. Gerbrandy, B. Muller (dirs.), The making of a new European legal culture: the Aarhus Convention, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2018, 469 p. ; G. Monédiaire, « Les droits à l’information et à la participation du public auprès de l’Union européenne (première partie) », Revue européenne de droit de l’environnement, 2/1999, p. 129-156 ; G. Monédiaire, « Les droits à l’information et à la participation du public auprès de l’Union européenne (seconde partie) », Revue européenne de droit de l’environnement, 3/1999, p. 253-269. G. Monédiaire, « L’accès à la justice communautaire en matière d’environnement au miroir de la Convention d’Aarhus », RJE, numéro spécial, 1999, p. 63-75 ; J. Jendroska, « Accès à la justice : remarques sur le statut juridique et le champ des obligations de la Convention d’Aarhus dans le contexte de l’Union européenne », RJE, numéro spécial, 2009, p. 31-48.
[5]
Annoncé en novembre 2020, l’instrument de ratification du Mexique a officiellement été déposé auprès du Secrétaire général des Nations unies le 22 janvier 2021, avec celui de l’Argentine. Le seuil des onze ratifications a ainsi pu être atteint et l’Accord d’Escazú entrera donc en vigueur, à l’échéance du délai de quatre-vingt-dix jours fixé en son article 22, le 22 avril 2021.
[6]
Accord régional sur l’accès à l’information, la participation publique et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique Latine et dans les Caraïbes, adopté le 4 mars 2018 [Accord d’Escazú].
[7]
J. Makowiak, « La participation de la société civile au développement durable », RJE, 4/2012, p. 617-623. En notre domaine, la Déclaration se borne à promouvoir la mise en œuvre du principe 10 : Rio+20. United Nations Conference on Sustainable Development, Outcome Document, The future we want, 2012, §99.
[8]
Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, 2012, Doc. N. U. : A/Conf./216/13.
[9]
Tel que l’illustre la version originale du texte de négociation élaboré en 2015 : CEPAL, Documento preliminar del instrumento regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en américa latina y el caribe, 2015, Doc. N.U. : LC/L.3987.
[10]
Les ONGs avaient occupé une place importante dans les négociations de la Convention. Voir Jeremy Wates, « NGOs and the Aarhus Convention », in T. Treves, M.-F. di Rattalma, A. Tanzi, A. Fodella, C. Pitea and C. Ragni (dirs.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, La Haye, TMC Asser Press, 2004, p. 177 ; S. Mc Allister, « The Convention on access to information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters », Colorado Journal of International environmental law and policy, vol. 10, 1998, p. 189.
[11]
Les membres du public étaient informés via le site web de la CEPAL, mais avaient aussi la possibilité de s’enregistrer auprès d’un mécanisme régional afin d’être tenus informés régulièrement.
[12]
Modalidades de participación del público en el comité de negociación del acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en américa latina y el caribe, 2016.
[13]
Celui de renforcer l’effectivité du droit à un environnement sain. Accord d’Escazú, op. cit., article 1.
[14]
Voir infra.
[15]
L’Accord consacre la première disposition contraignante en faveur de la défense des protecteurs des droits. Accord d’Escazú, op. cit., article 9.
[16]
Cela a notamment été mis en évidence pour le droit du public de participer à la prise de décision. C. Plaza Martin, « Protección del medio ambiente y participación pública : la reciente evolución a nivel internacional y en españa », Veredas do Direito, vol. 16, n° 35, 2019, p. 11-36.
[17]
Par le Secrétaire général des Nations unies (Kofi Annan). Voir : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, Convenção d’Aarhus: Guide d’application, Publication des Nations unies, New York/Genève, 2000, p. v.
[18]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 2§2. Accord d’Escazú, op. cit., article 2 b).
[19]
L’extension est limitée à la part de leurs activités pour lesquelles les entreprises ont obtenu des fonds publics, exercé des fonctions publiques ou par lesquelles elles ont fourni un service public. Cela permet d’inclure notamment les activités des entreprises assurant un service public ou contrôlées par l’État tel que le révèlent les jugements récents rendus par les tribunaux argentins : H.J. Guanipa, « El Acordo de Escazú y el derecho de acceso a la información dan a luz una nueva jurisprudência. Sentencia Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) c/ YPF SA s/varios », Derecho del Estado, n° 44, 2019, p. 394-396.
[20]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4. Accord d’Escazú, op. cit., article 5.
[21]
Il en va de même pour le droit consacré par la Convention d’Aarhus. Voir Guide : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[22]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §2 a). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 a).
[23]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[24]
La Convention d’Aarhus ne prévoit pas un tel principe. Plus encore, elle autorise explicitement les autorités publiques qui fournissent les informations à percevoir un droit, bien qu’elle encadre cette possibilité (voir infra). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §8.
[25]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §11.
[26]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 b).
[27]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 68-69.
[28]
Sur les limites de son champ d’application, voir infra, partie II, B, 2.
[29]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §12. Le délai commence à courir à la date de la réception de la demande par l’autorité compétente.
[30]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §12 et §16.
[31]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §2 et §7.
[32]
Argentine, Belize, Brésil, Salvador, Mexique, Paraguay, République Dominicaine, Trinité et Tobago, Colombie, Panama, Pérou. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 84 du document.
[33]
CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals received from the countries on the preamble and articles 1 to 10 of the preliminary documents on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, fourth version, 2016, DOC. N.U. : LC/L.4059/REV.3, Article 6 §12.
[34]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §15.
[35]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §7.
[36]
CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 85 du document.
[37]
Comparativement, la Convention d’Aarhus n’impose en ce domaine aucune exigence, l’information du demandeur pouvant alors être opérée par écrit ou oralement.
[38]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §13.
[39]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §1 c). Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §5.
[40]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §8. Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §10.
[41]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §3, 4 et 5. Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3 a, b, c).
[42]
Certaines de ces informations, telles que celles relatives aux pollutions, doivent aussi faire l’objet d’une diffusion au titre de la Convention d’Aarhus, mais il s’agit ici d’une obligation progressive. Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §9. Plusieurs des informations mentionnées peuvent aussi être couvertes par la Convention, mais seulement implicitement.
[43]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3, respectivement alinéas : d, e, g et i) ; f) ; h.
[44]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §9
[45]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §12.
[46]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §13.
[47]
CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §12 et 13.
[48]
CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals from the countries on the preliminary document on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, 2017, Doc. N.U.: LC/L.4059/Rev.5, article 7 §12 et 13.
[49]
Le texte initial imposait aux Parties d’établir des mécanismes de diffusion garantissant au public l’accès aux contrats, autorisations et permis pour les projets soumis à évaluation environnementale. CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §8.
[50]
Progressivement, les États ont souhaité remplacer l’obligation d’établir ces mécanismes par un simple pouvoir laissé aux Parties et ensuite par un devoir de promotion. De leur côté, les mécanismes ne devaient plus garantir, mais seulement permettre l’accès à ces documents. Voir : CEPAL, 2016, op. cit., article 7 §8. CEPAL, 2017, op. cit., article 7 §9.
[51]
Notons cependant que la Convention demande (sans imposer) aux autorités de rendre accessibles ces informations par le biais notamment de listes, registres ou fichiers accessibles au public. Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §2 b) i).
[52]
Le texte initial de négociation prévoyait simplement la mise en place du système d’information et des registres. CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §3 et article 7 §7.
[53]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3.
[54]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §5. Dans la Convention d’Aarhus, la mise en place de systèmes de communication d’urgence est un moyen de satisfaire aux obligations en ce domaine, mais n’est pas imposée par la Convention. Voir : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 89.
[55]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §4.
[56]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §11.
[57]
Accord d’Escazú, op. cit., article 2 e). La large définition adoptée permet notamment d’y inclure les populations locales et autochtones et de renforcer la protection de leurs droits.
[58]
Une disposition sur ce point avait été introduite dès le premier texte de négociation en 2015 et fut rapidement adoptée sous sa forme finale l’année suivante : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §4.
[59]
La Convention d’Aarhus se limitait ici à prévoir une telle possibilité. Convention d’Aarhus, op. cit., article 3 §2.
[60]
Accord d’Escazú, op. cit., art. 5 §3 et §4.
[61]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[62]
Le texte de négociation comportait deux versions de l’article soutenues par différents États : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §18. L’opposition s’est maintenue au cours des négociations, l’obligation consacrée par la première option devenant néanmoins atténuée dans la sixième version du texte. Voir : CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §16.
[63]
Une disposition quasiment identique était présente dans le premier projet de texte et a pu être adoptée dans sa forme finale dès l’année suivante : CEPAL, 2016, op. cit., article 7 §4.
[64]
Accord d’Escazú, op. cit., art. 6 §6.
[65]
La Convention est cependant moins stricte puisqu’elle n’impose pas une réponse par écrit sauf si la demande a elle-même été faite par écrit ou si une réponse sous cette forme est demandée. Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §7.
[66]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §5.
[67]
Sur ces conditions classiques, voir L. Hennebel et H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, 2^e ed., Pedone, Paris, 2018, 1720 p. Cela illustre le caractère hybride de l’Accord d’Escazú qui, comme la Convention d’Aarhus, se situe à mi-chemin entre les instruments de protection des droits de l’Homme et les accords environnementaux multilatéraux.
[68]
Les motifs doivent être « établis légalement antérieurement et être clairement définis et réglementés ». Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §8.
[69]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §9.
[70]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §6 b, d, c). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4 b, c, h).
[71]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4 d) et e). Ne sont pas prévus non plus et de manière plus contestable, les motifs fondés sur le droit à la protection des données personnelles envisagés à l’article 4 §4 f) et g) de la Convention d’Aarhus. En ce domaine, nous pouvons néanmoins penser que l’article 5 §7 de l’Accord d’Escazú, prévoyant que « les régimes d’exception tiendront compte des obligations de chaque Partie en matière de droit de l’homme », permettra de justifier de telles dérogations.
[72]
Pour le délai de transmission : Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §14.
[73]
Accord d’Escazú, op. cit., article 8 §2. Afin de faciliter l’exercice de ce droit, les autorités compétentes doivent notamment informer les individus des recours existants contre leurs décisions. Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §2 c) et 5 §5.
[74]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §18.
[75]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §19.
[76]
Voir les institutions nationales existantes dans les pays de la région : CEPAL, 2015, op. cit., à la note 92 du document.
[77]
Sur l’analyse des méthodes d’interprétation des traités codifiées à l’article 31 de la Convention de Vienne, voir R. Kolb, Interprétation et création du droit international : Esquisse d’une herméneutique juridique moderne pour le droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2007, 959 p.
[78]
L’interprétation se fonde en premier lieu sur le texte, mais aussi le contexte. En ce domaine, il est possible de distinguer le contexte interne (préambule, autres dispositions, annexes) et le contexte externe (tout autre traité ayant rapport au traité), visés respectivement aux articles 31 §2 et 31 §3 de la Convention de Vienne. Voir A. Geslin, « Sources du droit international – Les traités. Interprétation – Techniques et modalités d’interprétation », Jurisclasseur Droit international, Fasc. n° 40, 2015.
[79]
Ces trois principes sont affirmés à l’article 3 de l’Accord.
[80]
En effet, la Convention ne comporte pas de disposition par laquelle elle consacre explicitement de tels principes et directives. Si ceux-ci peuvent être mobilisés dans l’interprétation des dispositions de la Convention, c’est donc seulement en tant qu’élément relevant de leur contexte externe.
[81]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[82]
Accord d’Escazú, op. cit., article 2.
[83]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 2 §3.
[84]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[85]
Les informations énumérées par la Convention d’Aarhus au sein de trois alinéas l’étaient au sein de huit alinéas plus explicites au sein du texte de négociation de l’Accord. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., article 2.
[86]
CEPAL, 2016, op. cit., article 2, i). Notamment afin d’inclure les pratiques et connaissances autochtones.
[87]
L’article 4 §8 prévoit seulement que « chaque Partie vise à adopter la formulation » la plus protectrice. Cela apparaît encore plus clairement au sein de la version portugaise selon laquelle « cada parte procurará adotar a interpretação mais favorável ».
[88]
Il est intéressant de noter que les deux principes (de non-régression et de réalisation progressive) sont ici affirmés de manière explicite, alors que le premier n’est habituellement (dans les instruments de protection des droits économiques, sociaux et culturels) affirmé qu’implicitement. M. Prieur, « Une vraie fausse création juridique : le principe de non-régression », Quarterly Journal of Environmental Law, n° 2, 2016, p. 135.
[89]
Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, 16 décembre 1966, RTNU vol. 993, article 2 §1 ; Convention relative aux droits de l’enfant, 20 novembre 1989, RTNU vol. 1577, article 4 ; Convention relative aux droits des personnes handicapées, 13 décembre 2006, RTNU vol. 2515, article 4 §2.
[90]
Comité DESC, Appréciation de l’obligation d’agir « au maximum de ses ressources disponibles » dans le contexte d’un protocole facultatif au pacte, 2007, Doc. N.U. : E/C.12/20071. ECOSOC, Rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, 2007, Doc. N.U. : E/2007/82. Pour une analyse systémique de ces obligations, voir C. Putti, Les obligations internationales des États en matière des droits économiques, sociaux et culturels, Thèse dactylographiée, Université d’Aix-Marseille, 2020, 592 p.
[91]
Formulation mobilisée par les instruments de protection des droits de l’Homme mentionnés à la note n° 91.
[92]
Sur l’effet de telles dispositions : T. Deleuil, Le statut des pays en développement dans les accords multilatéraux environnementaux, Thèse, Aix-Marseille Université, 2015, 512 p.
[93]
Par analogie nous pouvons mobiliser l’interprétation de ces termes faite par le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme : « l’expression "ressources disponibles" s’entend aussi des ressources que la communauté internationale met à la disposition d’un État ». ECOSOC, Rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, 2007, §7, Doc. N.U. : E/2007/82.
[94]
Voir les obligations de coopération : Accord d’Escazú, op. cit., article 11. Sur la portée et les formes adoptées par le devoir de coopération en droit international, voir J. Dellaux, « Duty to cooperate », in Law and Development Encyclopedia, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 68-71.
[95]
En effet, les textes de négociations comportaient initialement une disposition qui excluait de voir les États soumis à une véritable obligation en ce domaine. Le texte prévoyait que les Parties « procuran generar, recolectar, sistematizar, poner a disposicion y difundir informacion ». CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §1.
[96]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §6.
[97]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4.
[98]
La formulation était particulièrement contraignante et sans ambiguïtés : « las únicas causales en cuja virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información ambientales son las siguientes ». CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §6.
[99]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §6.
[100]
Ceux-ci ont été envisagés précédemment : voir Partie I, B, 2).
[101]
Dès la première version, la liste était identique à l’exception de la dernière cause de refus (initialement les informations classifiées). CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §6.
[102]
Cette hésitation sémantique (entre l’expression « when disclosure would adversely affect » ou « substantially affect ») apparaît au sein des textes de négociation : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §6. CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §6.
[103]
CEPAL, 2015, op. cit., article 5 §18.
[104]
Les coûts devront être « communiqués par avance ». Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[105]
Cette exigence était absente des projets de textes et n’a été véritablement introduite que lors de la dernière réunion du comité de négociation. CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals from the countries on the preliminary document on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, eighth version, 2018, Doc. N. U. LC/L.4059/Rev.8, article 5 §16. Au sein des textes antérieurs le seul terme se rapprochant d’une exigence de prévisibilité figurait au sein d’une version alternative de l’article exigeant que les coûts appliqués soient « établis ». CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §18. Et CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §16.
[106]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §8. Voir aussi : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 81-82.
[107]
Le principe de divulgation de l’information dans le format disponible est celui qui s’appliquait déjà en droit national au sein de la plupart des États signataires. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 82 du document.
[108]
Au Chili, par exemple, le droit national impose aux autorités de communiquer l’information dans le format demandé, à la seule condition que cela n’emporte pas un coût excessif : S. Bertazzo, « El acceso a la información ambiental en chile », Veredas do direito, Belo Horizonte, vol. 16, n° 34, 2019, p. 27-28.
[109]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 b) i.
[110]
Ibid.
[111]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §2.
[112]
CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §13.
[113]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §13.
[114]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 15. Il avait été effectivement mis en place par la première réunion des Parties (Décision 1/7).
[115]
S. Kravchenko, « The Aarhus Convention and innovations in compliance with multilateral environmental agreements », Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, vol. 18, 2007, p. 1-50. Cette possibilité de saisine est plus commune au sein des instruments de protection des droits de l’Homme.
[116]
Accord d’Escazú, op. cit., article 18 §1.
[117]
Accord d’Escazú, op. cit., article 18 §2.
[118]
Ibid.
[119]
À l’aune des procédures instaurées par les autres accords environnementaux multilatéraux. Voir T. Treves, A. Tanzi, C. Pitea, C. Ragni, L. Pineschi (dirs.), Non-Compliance Procedures and Mechanisms and the Effectiveness of International Environmental Agreement, The Hague, TMC Press, 2009, 634 p.
[120]
« Ces arrangements […] peuvent prévoir la possibilité d’examiner des communications de membres du public […] ». Convention d’Aarhus, op. cit., article 15.
[121]
« El Comité otorgará una participación apropiada del público y tratará las comunicaciones de las Partes, otros órganos del presente Acuerdo y del público » : CEPAL, 2015, op. cit., article 17 §4. « The Committee will allow appropriate participation by the public and review communications from the Parties, other entities of the present Agreement and members of the public » : CEPAL, 2016, op. cit., et CEPAL, 2017, op. cit., article 17 §4.
[122]
L’ouverture de la saisine aux ONG a été envisagée au sein de nombreux accords environnementaux multilatéraux qui laissaient ouverte cette possibilité. Cependant, les négociations n’ont pu aboutir que dans le cas de la Convention d’Aarhus en raison d’un consensus plus fort, au prix d’intenses négociations et surtout de contreparties octroyées (la possibilité d’un opt-out temporaire). S. Kravchenko, op. cit. p. 16-23.
[123]
M. Pallemaerts (dir.), The Aarhus Convention at ten. Interactions and tensions between conventional international law and EU environmental law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2011, 440 p. ; R. Caranta, A. Gerbrandy, B. Muller (dirs.), The making of a new European legal culture: the Aarhus Convention, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2018, 469 p.

1Véritable clef de voûte du droit international de l’environnement, la Déclaration de Rio de 1992 a, malgré son caractère formellement non contraignant, marqué de son empreinte cette branche du droit et guidé sa formation. Elle reconnaît aux individus certains droits fondamentaux en matière environnementale (dont en premier lieu le droit à un environnement sain) et impose aux États diverses obligations (notamment au travers des principes de prévention et de précaution). Au côté de ces droits et obligations substantiels, le texte en consacre d’autres de nature procédurale parmi lesquels figurent au premier rang ceux affirmés en son principe 10 : le droit des individus à l’information, à la participation à la prise de décision et à l’accès à la justice en matière environnementale. Davantage que des fins autonomes, ces derniers constituent des moyens tournés vers la réalisation des premiers. Sur le continent européen, la mise en œuvre du principe 10 a été favorisée par l’adoption de la Convention d’Aarhus [1]. En vingt années d’existence [2], cet instrument de démocratie environnementale [3] a permis de renforcer l’effectivité des trois droits procéduraux au sein des États de la région et de l’Union européenne [4].

2En l’absence d’instruments équivalents, ce principe pâtit d’une mise en œuvre moindre dans les autres régions du monde. Néanmoins, la situation devrait sensiblement évoluer en Amérique latine et dans les Caraïbes avec l’entrée en vigueur, le 22 avril 2021 [5], de l’Accord d’Escazú [6] adopté trois ans plus tôt. C’est à nouveau la Conférence de Rio (+20 cette fois) qui a joué le rôle de catalyseur dans la conclusion de ce traité régional. L’impulsion n’est pas venue de la déclaration finale, tant celle-ci apparaît décevante [7], mais de celle adoptée parallèlement par neuf pays d’Amérique latine et des Caraïbes et par laquelle ils se sont engagés à renforcer la mise en œuvre du principe 10 [8]. Durant les années qui ont suivi, les pays de la région se sont réunis au cours de quatre réunions préparatoires (de 2012 à 2014) et de neuf réunions du comité de négociation (de 2014 à 2018), institué sous l’égide de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes, avant de parvenir à l’adoption de l’Accord d’Escazú.

3L’élaboration de cet instrument s’est largement fondée sur l’acquis de la Convention d’Aarhus [9]. Sur la forme tout d’abord, en raison de la place faite aux ONG durant le processus [10]. Régulièrement tenues informées [11], elles ont pu participer aux débats et soumettre leurs propositions [12]. Sur le fond ensuite, les deux instruments consacrent des droits tout à fait similaires et poursuivent un même objectif [13]. L’Accord latino-américain n’en présente pas moins des spécificités. Certaines, telles que l’attention portée aux personnes vulnérables [14], ou à la protection des défenseurs des droits en matière environnementale [15], s’expliquent par les difficultés particulières que connait cette région du monde. D’autres, en revanche, révèlent une altération plus profonde du régime juridique mis en place [16]. En son temps, la Convention d’Aarhus fut qualifiée de « concrétisation de loin la plus remarquable du principe 10 de la Déclaration de Rio » [17]. Nous nous proposons d’évaluer, en suivant une approche comparative, si l’Accord d’Escazú représente une concrétisation plus ambitieuse encore de ce principe. L’ampleur du travail nous imposant un choix, nous limiterons ici nos analyses au seul droit d’accès à l’information environnementale. Notre conclusion en ce domaine sera celle d’une avancée en demi-teinte. En effet, bien que l’Accord d’Escazú consacre un droit à l’information particulièrement étendu (I.), il maintient, au bénéfice des États, une ample marge d’appréciation dans sa mise en œuvre (II.).

I – La consécration d’un droit d’accès à l’information étendu

4À titre liminaire, il convient de relever que l’Accord d’Escazú consacre un droit d’accès à l’information qui s’imposera, non seulement à l’administration centrale et déconcentrée de l’État [18], mais aussi à certaines entreprises privées [19]. Cependant, si ce droit apparaît étendu c’est avant tout d’un point de vue substantiel, tant en raison de son contenu (A.), que des garanties visant à assurer son effectivité (B.).

A – Le contenu du droit d’accès à l’information

5À l’instar de la Convention d’Aarhus, l’Accord d’Escazú consacre un droit d’accès à l’information environnementale qui s’exprime sous un double volet. Les autorités compétentes ont un devoir de transparence dit « passif » leur imposant de répondre aux demandes d’informations (1.), auquel s’ajoute un devoir « actif » se matérialisant par une obligation de collecter et de diffuser diverses informations (2.).

1 – Un devoir de transparence « passif » : la consécration du droit à l’information

6Les instruments européen et latino-américain adoptent des approches quelque peu différentes dans la reconnaissance des droits. Le premier impose aux autorités un devoir de transparence passif, là où le second affirme explicitement le droit de tout individu d’avoir accès à l’information en matière environnementale [20]. Si ces deux approches sont juridiquement équivalentes (puisque ces droits et obligations ne sont que le corollaire l’un de l’autre), l’Accord d’Escazú consacre la solution, symboliquement, la plus marquante. Sous un angle plus pratique, les deux instruments définissent un régime globalement équivalent. L’exercice du droit d’accès à l’information y est favorisé en n’étant soumis à aucune condition de forme ou de fond. Les demandes d’informations pourront être formulées à tout moment de manière orale ou écrite [21] et les individus n’auront à faire valoir ni un intérêt particulier, ni même à justifier des raisons de leurs demandes [22]. En sus, ces instruments imposent aux autorités de respecter plusieurs exigences donnant naissance à autant de droits accessoires au droit d’accès à l’information environnementale (envisagés ci-dessous). L’Accord d’Escazú définit en ce domaine un régime souvent équivalent et parfois plus protecteur que celui de la Convention d’Aarhus.

7Le droit à la gratuité de l’accès à l’information. L’Accord d’Escazú fait de la gratuité de l’accès à l’information un principe [23]. Il s’agit d’une avancée notable au regard du régime institué par la Convention d’Aarhus [24] et du contexte social de la région. Tout individu pourra ainsi, gratuitement, consulter les documents originaux et se les voir transférer sous une forme dématérialisée. Cependant, cette avancée demeure limitée et largement symbolique puisque, en dehors de ces hypothèses, l’Accord définit un régime juridique équivalent à celui de la Convention. En effet, il prévoit une limite importante à ce principe en permettant aux autorités compétentes d’exiger le paiement des coûts liés à la reproduction et à l’envoi des documents demandés.

8Le droit d’accès à l’information dans la forme demandée. L’Accord latino-américain consacre un deuxième droit accessoire ; celui d’avoir accès à l’information sous la forme demandée [25]. Ce principe, que l’on retrouve au sein de l’instrument européen [26], s’avère favorable au droit d’accès à l’information. En effet, il permettra selon les cas de réduire les coûts et le temps associés à la transmission de l’information, mais aussi d’adapter cette dernière à la situation du demandeur (à un handicap, ou à une différence linguistique) [27]. Néanmoins, nous verrons que l’Accord d’Escazú limite la portée de ce principe aux hypothèses où le format sollicité est « disponible » [28].

9Le droit à un accès et à une réponse rapide. L’utilité du droit d’accès à l’information suppose enfin une certaine célérité de la part des autorités. En ce domaine, l’Accord impose, tout comme la Convention d’Aarhus, le respect de différents délais. Par principe, les autorités seront tenues de répondre « le plus rapidement possible » et au plus tard dans les trente jours [29]. Ce délai s’impose à elles en cas de réponse positive (pour la transmission des informations demandées), comme en cas de réponse négative (pour la notification de leur refus ou du fait que l’information demandée n’existe pas) [30]. La Convention d’Aarhus [31], mais aussi la plupart des États signataires de l’Accord d’Escazú imposent déjà des délais identiques [32]. Cela explique qu’ils soient rapidement parvenus à un consensus sur ce point [33]. Par exception, l’Accord exige le respect d’un délai plus court, lorsque les autorités sont saisies d’une demande pour laquelle elles ne sont pas compétentes. Dans ce cas, elles devront en informer le demandeur « le plus rapidement possible » et transmettre sa demande à l’autorité compétente [34].

10S’il semble indispensable d’imposer aux autorités de répondre rapidement, cela peut parfois représenter pour elles une charge excessive. C’est pourquoi l’Accord d’Escazú les autorise à proroger les délais fixés, mais dans des conditions particulièrement strictes. Tout d’abord, la durée des prorogations est limitée à dix jours, alors qu’elle est de trente jours au sein de la Convention d’Aarhus [35] et de vingt jours dans la plupart des États de la région [36]. Ensuite, l’Accord encadre leur légalité au moyen de diverses exigences. Matériellement, les prorogations devront être justifiées par des « circonstances exceptionnelles » et être adoptées conformément à la législation nationale. Formellement, la décision de prorogation devra être notifiée au demandeur : par écrit [37], avant l’expiration du délai initial et être motivée [38].

2 – Un devoir de transparence « actif » : le devoir de diffusion de l’information environnementale

11L’Accord d’Escazú impose aux autorités nationales un devoir de diffusion de l’information environnementale qui s’avère particulièrement étendu sous trois aspects.

12Premièrement, en raison de l’ampleur des informations couvertes. L’Accord impose, à l’instar de la Convention d’Aarhus, la diffusion d’un ensemble d’informations englobant celles utiles en cas de menace imminente pour la santé ou l’environnement [39], les informations sur la qualité des produits de consommation [40], les instruments politiques et juridiques (nationaux et internationaux) relatifs à l’environnement, les rapports périodiques nationaux sur l’état de l’environnement, ou encore la liste des autorités compétentes [41]. En sus, il impose la diffusion de diverses informations complémentaires qui ne sont pas directement visées par l’instrument européen [42]. Il s’agit des informations relatives aux dégradations environnementales (la liste des zones polluées, les sources d’émissions de gaz à effet de serre, l’état de conservation des ressources naturelles, la liste des résidus par type et localisation), de celles relatives à l’état des connaissances scientifiques (à travers la diffusion des rapports et études scientifiques, nationaux et internationaux), ou encore des informations liées aux processus décisionnels (les informations relatives aux processus d’évaluations d’impacts et aux autres instruments de gestion, ainsi que les licences et permis octroyés) [43].

13Deuxièmement, le devoir de diffusion s’applique à un large spectre d’activités : publiques, mais aussi privées. En effet, les Parties devront favoriser la diffusion des informations relatives aux activités privées, qu’elles soient détenues par les autorités publiques (lorsqu’elles figurent dans les concessions, les contrats et les accords octroyés sur des biens, les services ou les ressources publics [44]) ou par les acteurs privés eux-mêmes [45]. À cette fin, les États devront notamment élaborer et diffuser des rapports reflétant la performance sociale et environnementale des entreprises [46]. Notons cependant que si le devoir de diffusion a pu être étendu aux activités privées c’est au prix d’une atténuation de sa normativité. En effet, alors que les dispositions programmatoires [47] ont rapidement fait l’objet d’un consensus [48], celles formulées de manière obligatoire [49] ont dû progressivement être assouplies avant de pouvoir être adoptées [50]. In fine, les dispositions pertinentes imposent seulement aux Parties de « promouvoir » et « d’encourager » la diffusion de ces informations.

14Troisièmement, l’Accord d’Escazú assortit le devoir de diffusion d’un ensemble d’obligations procédurales [51]. Les premiers textes de négociation, largement inspirés de l’exemple européen, ne prévoyaient que des obligations limitées en ce domaine [52]. Elles ont cependant été élargies, tant du point de vue de leur contenu que de leur normativité. Finalement, l’Accord impose aux Parties de mettre en place des systèmes d’information regroupant toutes celles mentionnées précédemment [53], mais aussi des systèmes d’alerte précoce pour les situations de risques imminents [54], un registre des rejets et des transferts de polluants [55] et enfin des systèmes d’archivage et de gestion documentaire [56].

B – Les garanties de l’effectivité du droit d’accès à l’information

15L’Accord d’Escazú introduit diverses garanties visant à assurer l’effectivité du droit d’accès à l’information environnementale face aux potentielles limites pouvant l’affecter, qu’elles soient d’origines factuelles (1.), ou juridiques (2.).

1 – L’adaptation du régime juridique face aux obstacles pratiques au droit d’accès à l’information

16Les inégalités économiques et sociales parcourant le continent latino-américain pourraient, en pratique, empêcher certaines classes de la population de faire valoir leurs droits d’accès à l’information environnementale. Néanmoins, nous allons voir que l’Accord d’Escazú anticipe certaines de ces difficultés en adaptant le régime juridique à la faveur des personnes dites « vulnérables » [57].

17Diverses dispositions visent à garantir l’accessibilité matérielle de l’information. Les États ont rapidement pris conscience [58] que les procédures instituées pourraient, en elles-mêmes, constituer un obstacle au droit d’accès à l’information pour les personnes vulnérables. Afin d’y remédier, les Parties à l’Accord devront [59] établir des procédures d’aide à la formulation des demandes d’information [60]. Parallèlement, et face aux difficultés économiques que peuvent rencontrer ces personnes, l’Accord permet aux autorités compétentes de les exonérer du paiement des coûts de la transmission (étendant ainsi la portée du principe de gratuité à leur égard) [61]. Il ne définit cependant pas de véritable obligation en ce sens. C’est que la disposition adoptée (sous la forme d’une permission) traduit une solution de consensus entre les positions divergentes soutenues par les États au cours des négociations. Alors que certains souhaitaient consacrer une obligation générale d’exonération à la faveur de ces personnes, d’autres souhaitaient y apporter une limite, lorsque les coûts supportés par l’État s’avéraient excessifs [62].

18L’Accord d’Escazú favorise en outre l’accessibilité intellectuelle de l’information (l’intelligibilité). La diversité culturelle et linguistique caractérisant l’Amérique latine et les Caraïbes est source de difficultés spécifiques en ce domaine. L’Accord reconnaît cette particularité régionale en son préambule et, dès le début des négociations, les États ont décidé d’adapter le régime juridique en conséquence [63]. Il impose finalement aux États d’assurer la divulgation des informations dans des langues, formats et par des canaux de communication adéquats et compréhensibles pour les personnes vulnérables [64].

2 – L’encadrement des restrictions juridiques pouvant être apportées au droit d’accès à l’information

19Le droit d’accès à l’information environnementale n’est pas absolu. Il peut faire l’objet de restrictions par les autorités compétentes qui peuvent refuser de transmettre les informations demandées. Néanmoins, l’effectivité du droit est garantie par un encadrement strict de leur validité et la mise en place de mécanismes de contrôle.

20Les conditions de validité des restrictions. L’Accord d’Escazú réglemente strictement la validité des restrictions (des refus) pouvant être apportées au droit d’accès à l’information. Formellement, il impose, à l’instar de la Convention d’Aarhus [65], que les décisions de refus soient notifiées par écrit et motivées [66]. Matériellement, leur validité est conditionnée à des exigences (classiques en matière de protection des droits de l’Homme [67]) de légalité [68], de légitimité et de nécessité (supposant la proportionnalité des mesures) [69]. Concernant la deuxième condition, l’Accord d’Escazú comporte une liste limitative des intérêts légitimes pouvant être invoqués. S’y retrouvent, comme au sein de la Convention d’Aarhus, la protection de divers intérêts publics tels que la défense nationale, la sécurité publique, la bonne marche de l’administration et de la justice, ou encore la protection de l’environnement [70]. Les autres cas envisagés recouvrent la protection des personnes physiques et notamment de leur vie, de leur sécurité et de leur santé. En revanche, et contrairement à la Convention d’Aarhus, l’Accord d’Escazú n’autorise pas les refus fondés sur la protection des intérêts commerciaux et industriels (le secret commercial et industriel, ou la propriété intellectuelle) [71]. Il traduit ainsi l’atteinte d’un équilibre entre les intérêts économiques et environnementaux qui s’avère plus favorable aux seconds.

21Le contrôle national du respect des conditions. Le respect de toutes ces conditions de forme et de fond sera contrôlé par les autorités nationales compétentes [72]. À l’instar de la Convention d’Aarhus, l’Accord impose aux États de garantir l’accès du public à la justice afin de contester les décisions adoptées en matière environnementale. C’est notamment le cas pour les décisions par lesquelles les autorités refusent de communiquer les informations demandées [73]. L’analyse du troisième pilier de ces instruments dépasserait l’objet de notre étude. À la frontière avec cette question, mais toujours au sein du premier pilier, notons que l’Accord latino-américain impose la mise en place de mécanismes nationaux de surveillance [74]. Les Parties devront désigner un ou plusieurs organes autonomes, impartiaux et indépendants chargés de promouvoir, de surveiller et de garantir le droit d’accès à l’information. Ces mécanismes permettent de protéger, de manière complémentaire et préalable à la voie juridictionnelle, le droit d’accès à l’information. Les États se sont rapidement accordés sur cette exigence additionnelle [75] et il semble qu’ils y satisferont aisément puisque la plupart disposent déjà des institutions nécessaires (i.e. Ombudsman, Conseil pour la transparence, etc. [76]).

22En conclusion, le régime juridique défini par l’Accord d’Escazú se fonde largement sur l’acquis de la Convention d’Aarhus, mais révèle sous de nombreux aspects une extension de celui-ci. Le droit à l’information y est renforcé (notamment sous l’angle des droits accessoires) et le devoir de diffusion plus étendu (en raison du champ des informations et des activités couvertes, ainsi que des obligations procédurales associées). Plus encore, nous avons vu qu’il définit diverses garanties à même d’encadrer les potentielles limitations pouvant affecter ce droit et son effectivité.

II – Le maintien d’une ample marge d’appréciation dans la mise en œuvre du droit d’accès à l’information

23Malgré son étendue, le droit d’accès à l’information consacré par l’Accord d’Escazú risque de pâtir d’une faible mise en œuvre en raison de la rédaction souvent floue de ses dispositions. En ce domaine, l’Accord fait œuvre utile en affirmant un certain nombre de principes et de directives pouvant être mobilisés aux fins d’interprétation [77] des autres dispositions, comme élément relevant de leur « contexte interne » [78]. Certains pourraient ainsi permettre de s’opposer à une interprétation excessivement restrictive des obligations définies. C’est le cas du principe de non-discrimination, du principe de non-régression et de progressivité, du principe de divulgation maximale [79] ou encore de l’exigence imposant d’adopter l’interprétation la plus favorable à la jouissance et au respect des droits consacrés. Par ce biais, l’Accord d’Escazú encadre plus strictement sa mise en œuvre que ne le faisait la Convention d’Aarhus [80] qui souffrait pourtant de déficiences similaires [81]. Cependant, nous verrons qu’il s’agit là d’un faible rempart face à l’ampleur des flexibilités laissées aux États par l’Accord et aux risques qu’elles font peser, à terme, sur l’effectivité du droit d’accès à l’information environnementale. En effet, les Parties conservent une grande marge d’appréciation en chacun des pans du régime juridique institué : dans l’applicabilité du droit d’accès à l’information (A.), dans la mise en œuvre du régime de restrictions (B.), mais aussi dans la définition du mécanisme international de suivi de la mise en œuvre (C.).

A – Une marge d’appréciation dans l’applicabilité du droit d’accès à l’information

24La formulation des dispositions de l’Accord permettra aux États Parties de moduler le champ d’application matériel du droit d’accès à l’information dans sa globalité, mais aussi plus spécifiquement du devoir de diffusion.

25Le champ d’application du droit d’accès à l’information. L’applicabilité ratione materiae du droit d’accès est tributaire de la définition retenue du terme « information environnementale ». Le choix fait par les États d’Amérique latine et des Caraïbes en ce domaine semble à première vue identique à celui opéré par les États européens. Formellement, l’Accord vise tout type d’informations, quelle que soit leur forme : « écrite, visuelle, sonore, électronique ou enregistrée dans tout autre format » [82]. Matériellement, la définition adoptée est tout aussi large et couvre, comme pour la Convention d’Aarhus [83], les informations relatives à l’environnement, à la santé et aux risques afférents (naturels ou anthropiques), ainsi que celles liées aux évaluations et processus décisionnels. Bien qu’a priori équivalentes, les définitions adoptées par les deux instruments régionaux divergent fondamentalement quant à leur précision. En effet, pour chacune des catégories visées, la Convention d’Aarhus comporte une liste non exhaustive des informations couvertes. Cette formulation permet de réduire la marge d’interprétation des États. C’est pourquoi elle avait été soutenue par les ONG durant les négociations et saluée lors de son adoption [84]. La première version du projet de texte de l’Accord d’Escazú adoptait une définition semblable avec un chapeau mentionnant les différents types d’informations couverts, complété par plusieurs alinéas les précisant [85]. Néanmoins, au cours des négociations, les États se sont opposés sur ce point, certains souhaitant voir cette liste étendue [86], alors que d’autres plaidaient en faveur d’une suppression pure et simple de l’ensemble des alinéas. C’est finalement cette dernière option qui a été retenue. Le risque est alors de voir les États adopter une interprétation restrictive afin de rejeter certaines demandes d’informations. L’Accord d’Escazú comporte diverses dispositions pouvant agir comme des garde-fous, mais celles-ci s’avèrent, à l’analyse, insuffisantes. Nous pourrions en premier lieu penser à l’article 5 §8 qui impose aux Parties d’interpréter restrictivement les motifs de refus. Néanmoins, cette disposition encadre la validité des restrictions et ne permet donc pas de s’opposer aux interprétations éventuellement restrictives du terme « information environnementale » dont les effets s’expriment en amont, au stade de l’applicabilité des droits. Nous pourrions plus utilement mobiliser l’article 4 §8 qui incite les États Parties à adopter, dans l’application de l’Accord, l’interprétation la plus favorable à la jouissance et au respect du droit d’accès. Mais la portée de cette disposition sera doublement limitée en raison de la nature simplement incitative de l’orientation définie [87] et de son imprécision.

26Le champ d’application de l’obligation de diffusion. À la lecture de l’article 6 §1, les Parties à l’Accord d’Escazú devront satisfaire à l’obligation de diffusion dans la « mesure des ressources disponibles ». Les principes de non-régression et de progressivité consacrés à l’article 3, alinéa c), de l’Accord [88] peuvent ici être mobilisés aux fins d’interprétation. De la lecture combinée de ces deux dispositions, nous pouvons déduire que le devoir de diffusion constitue une obligation de réalisation progressive, semblable à celle figurant au sein de certains instruments de protection des droits de l’Homme [89]. Il se subdivise alors en une triple composante : une obligation fondamentale minimale ; une obligation de moyen d’agir immédiatement et constamment (notamment par l’adoption de politiques, de mesures législatives et de mesures administratives) et une obligation de non-régression [90]. Ces précisions ne sauraient néanmoins éluder la flexibilité dont bénéficient les États Parties en raison de la formulation utilisée. Tout d’abord, l’Accord d’Escazú, contrairement aux instruments de protection des droits de l’Homme, impose aux États d’agir seulement « dans la mesure » et non « au maximum » [91] des ressources disponibles. L’obligation est donc ici atténuée et les mesures devant être adoptées afin d’y satisfaire, moindres. Plus encore, cette formulation emporte une différenciation de l’obligation internationale [92]. L’existence et l’ampleur du devoir de diffusion pesant sur chacun des États seront alors fonction des capacités dont ils disposent. Enfin, le terme « ressources disponibles » doit être entendu comme incluant celles mises à disposition par la communauté internationale (et notamment le soutien financier et technologique fourni) [93]. De ce fait, le devoir de diffusion se voit directement lié à celui de coopération [94] et l’obligation de mettre en œuvre le premier sera conditionnée à la réalisation du second. Il découle de ces observations une crainte légitime de voir le devoir de diffusion pâtir d’une faible mise en œuvre, les États se réfugiant derrière l’insuffisance des moyens nationaux dont ils disposent, ou de l’aide internationale. Bien que la formulation adoptée sur ce point soit regrettable, elle demeure le résultat le plus ambitieux qui pouvait être espéré au vu des projets de textes négociés [95].

B – Une marge d’appréciation dans la mise en œuvre du régime de restrictions

27Nous avons vu que la possibilité d’apporter des restrictions au droit d’accès à l’information, comme aux droits accessoires, est strictement encadrée. Néanmoins les Parties à l’Accord d’Escazú bénéficient de nombreuses flexibilités dans l’un (1.) et l’autre (2.) de ces domaines.

1 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions au droit d’accès à l’information

28Les Parties bénéficient ici de flexibilités qui tiennent à deux raisons. Tout d’abord, le régime de restriction défini par l’Accord d’Escazú (envisagé en première partie) ne s’appliquera que de manière supplétive, lorsque les Parties ne disposent pas de régime propre. Par principe, l’accès à l’information pourra être refusé « conformément à la législation nationale » [96]. L’instrument latino-américain présente alors une déficience majeure comparativement à la Convention d’Aarhus, qui ne reconnaissait pas une telle faveur aux législations nationales [97]. Sa portée se voit réduite, tant dans la protection offerte au droit d’accès à l’information, que dans l’harmonisation des régimes juridiques nationaux. Le choix opéré par les États d’Amérique latine et des Caraïbes est regrettable, d’autant que la première version du texte de négociation prévoyait d’instaurer un régime plus protecteur, calqué sur celui de la Convention d’Aarhus [98]. Mais, durant les négociations, plusieurs États ont manifesté leur volonté de pouvoir, à terme, refuser l’accès aux informations conformément à leur législation nationale. Certains souhaitaient que cette possibilité soit limitée aux informations confidentielles [99], alors que d’autres espéraient pouvoir fonder leurs refus cumulativement sur le régime conventionnel et national. La disposition finalement adoptée, prévoyant l’application alternative des deux régimes, représente donc une solution de consensus.

29En second lieu, les Parties bénéficieront d’une importante marge d’appréciation dans l’application du régime conventionnel. Celle-ci découle de la formulation souvent vague des dispositions énumérant les cas où l’accès à l’information pourra être refusé [100]. Au cours des négociations, les États s’étaient rapidement accordés sur les intérêts à protéger [101], mais ils s’étaient opposés dans le choix du seuil. Il s’agissait de savoir si les restrictions apparaitraient justifiées lorsque la transmission affecterait « substantiellement », ou seulement « négativement » l’un des intérêts listés [102]. In fine, la plupart des cas de refus énumérés par l’Accord mobilisent le second qualificatif ou aucun d’eux. En conséquence, le seuil s’avère indéterminé ou abaissé au maximum, ce qui permettra aux États Parties de justifier plus aisément l’application de restrictions au droit d’accès à l’information.

2 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions aux droits accessoires

30Les restrictions au droit d’accès gratuit. Par exception au principe de gratuité, les autorités compétentes pourront exiger le paiement des coûts liés à la transmission de l’information, à condition qu’ils soient « raisonnables et communiqués par avance ». En raison de leur imprécision, ces conditions apparaissent peu protectrices de ce droit accessoire. Sur le montant des frais appliqués par l’administration, la première version du texte de négociation s’avérait plus précise, puisqu’elle prévoyait explicitement qu’ils ne pourraient être supérieurs à ceux effectivement supportés [103]. Le critère de montant raisonnable finalement adopté et que l’on retrouve d’ailleurs au sein de la Convention d’Aarhus, semble offrir une plus grande flexibilité et permettre à l’administration d’exiger le paiement de frais plus élevés. Parallèlement l’instrument latino-américain impose aux Parties une exigence de prévisibilité, les coûts devant être communiqués « à l’avance » [104]. Bien qu’il s’agisse d’une garantie essentielle contre l’arbitraire, les États ont été réticents à l’introduire au sein du texte de l’Accord [105]. Plus encore, ils semblent s’être accordés sur un standard minimal, là où la Convention d’Aarhus encadre strictement les moyens permettant de satisfaire à cette exigence. Elle impose aux autorités d’informer le demandeur du barème des droits à acquitter ainsi que des circonstances dans lesquelles ils s’appliquent [106]. Nous pouvons alors craindre que dans les États d’Amérique latine et des Caraïbes, les autorités puissent définir et communiquer ces frais de manière ad hoc et donc qu’ils soient imposés aux demandeurs de manière arbitraire ou discriminatoire.

31Les restrictions au droit d’accès dans la forme souhaitée. Les Parties ne seront tenues de communiquer l’information sous la forme demandée uniquement lorsque cette dernière est « disponible ». Si nous pouvons regretter l’usage de ce critère qui apparait commun [107], voire minimal, eu égard à certains régimes nationaux [108], il s’avère plus encore critiquable en raison de l’imprécision qui le caractérise. Tentons néanmoins d’envisager quelles pourraient être sa signification et sa portée. L’adjectif « disponible » pourrait, a minima, être entendu matériellement, comme synonyme de format « existant ». L’information devrait alors être transmise dans le format demandé lorsqu’il s’agit de celui sous lequel elle a été rendue publique ou lorsque ce format a été généré en amont. Par exemple, une information contenue dans un rapport papier devrait être accessible (transmise ou pouvoir être consultée) sous cette forme ou au format électronique. Mais le terme « disponible » pourrait être interprété, de manière plus ambitieuse, comme signifiant tout format pouvant raisonnablement être généré. L’Accord d’Escazú imposerait alors une exigence semblable à celle de la Convention d’Aarhus [109]. Ainsi, selon l’interprétation adoptée, l’Accord garantit une protection moindre de ce droit accessoire et tout au plus équivalente à celle assurée par la Convention. En réalité, même en optant pour la seconde interprétation, l’instrument européen s’avère plus protecteur puisqu’il assortit cette exigence d’une garantie procédurale imposant aux autorités de motiver leurs décisions [110].

32Les restrictions au droit à un accès rapide. Rappelons que l’Accord permet aux autorités de prolonger le délai initial de réponse de dix jours. Bien que les prorogations devraient être rares puisqu’elles doivent être justifiées par des « circonstances exceptionnelles », l’usage de ce terme vague offre des garanties insuffisantes contre l’arbitraire. La Convention d’Aarhus use en ce domaine d’un critère distinct. Seuls « le volume et la complexité » des informations demandées peuvent justifier l’allongement des délais [111]. Elle limite donc les prorogations à des circonstances apparaissant comme exceptionnelles en raison du type d’information demandée, situations aussi couvertes par l’Accord. Mais le critère utilisé par ce dernier permettra aux autorités de proroger aussi les délais lorsque les circonstances exceptionnelles tiennent au contexte. La version initiale du texte de négociation s’avérait plus précise. Les possibilités de prorogations y étaient limitées aux cas où l’information devait être recherchée dans un grand nombre de documents, lorsqu’elle était détenue par différents organes, ou lorsque d’autres autorités devaient être consultées [112]. Si le champ des dérogations permises était déjà plus large que celui prévu par la Convention d’Aarhus, les États se sont rapidement accordés [113] autour de la formulation précédemment mentionnée permettant de couvrir l’ensemble de ces hypothèses et probablement bien d’autres.

C – Une marge d’appréciation dans la définition des procédures internationales de suivi de la mise en œuvre

33Enfin, l’effectivité des droits reconnus par l’Accord d’Escazú sera fonction de l’existence de mécanismes internationaux de contrôle. En ce domaine, la Convention d’Aarhus met en place un comité de suivi [114] qui fait figure de modèle en raison de l’ouverture de sa saisine aux ONG et aux membres du public [115]. L’Accord d’Escazú prévoit lui aussi la création d’un comité de « soutien à l’application de la Convention ». Les Parties auront à charge, lors de leur première réunion, de définir les règles relatives à sa composition et à son fonctionnement [116]. S’il est déjà établi que le Comité sera de nature consultative, non contentieuse, non judiciaire et non punitive [117], une incertitude demeure quant à la place qui sera faite aux membres du public et aux ONG. L’Accord précise que le Comité devra s’assurer dans l’accomplissement de ses fonctions « d’une participation significative du public » [118]. Il semble que cela suppose, a minima [119], la possibilité pour les ONG de transmettre au Comité des informations relatives à la mise en œuvre de l’Accord. Bien que la formulation de cette disposition laisse ouverte l’éventualité d’une saisine par les ONG et les membres du public, elle n’est cependant pas explicitement prévue. Le texte final s’avère ici décevant, tout particulièrement lorsqu’on le compare à celui de la Convention d’Aarhus [120] ou aux versions négociées du texte [121]. Il traduit l’existence, sur ce point, d’un désaccord persistant entre les États signataires. Or l’expérience montre qu’en de tels cas, les chances de voir les négociations aboutir par la suite sont extrêmement minces [122].

Conclusion

34L’Accord d’Escazú marque une étape majeure pour le renforcement de la mise en œuvre du principe 10 de la Déclaration de Rio sur le continent latino-américain. Il consacre, au bénéfice des individus, un droit d’accès à l’information environnementale particulièrement étendu. Que ce soit sous l’angle des devoirs actifs ou passifs qu’il impose à l’administration, le régime juridique mis en place se révèle équivalent et, sous certains aspects, plus protecteur que celui défini par la Convention d’Aarhus. Parallèlement, il anticipe les obstacles pratiques et encadre strictement les restrictions légales pouvant être apportées au droit d’accès à l’information. Ces avancées ont néanmoins pour contrepartie une formulation souvent vague des dispositions de l’Accord. Les États Parties conservent ainsi une ample marge d’appréciation dans la mise en œuvre du droit d’accès à l’information qui menace de réduire, à terme, l’effectivité de ce dernier. Si la Convention d’Aarhus comportait des flexibilités pour partie semblables, les risques associés ont pu être circonscrits en raison du rôle joué par l’Union européenne dans l’effort d’harmonisation opéré avant et après l’adoption de la Convention [123]. Il est à craindre que l’Accord d’Escazú bénéficie en ce domaine d’un contexte moins favorable.

35Ainsi, bien que l’entrée en vigueur de l’Accord d’Escazú constitue un signal fort, les États Parties devront encore confirmer leur volonté de renforcer la démocratie environnementale à deux échéances. Tout d’abord lors de la première COP, en décidant d’ouvrir la saisine du Comité de suivi aux membres du public et aux ONG. Ensuite, au stade de la mise en œuvre, en suivant une approche ambitieuse faisant fi des flexibilités laissées par l’Accord et ne cherchant pas à dissimuler une faible volonté politique derrière des possibilités juridiques. Les regards doivent donc se tourner, aujourd’hui plus que jamais, vers les États d’Amérique latine et des Caraïbes avec l’espoir que soient estompées les demi-teintes dans cette avancée fondamentale que constitue l’Accord d’Escazú pour le droit d’accès à l’information et la démocratie environnementale.

Mots-clés éditeurs : Convention d’Aarhus, Accord d’Escazú, Amérique latine et Caraïbes, démocratie environnementale, droit d’accès à l’information

Date de mise en ligne : 02/07/2021

Notes

[1]
Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière environnementale, adoptée le 25 juin 1998, RTNU, vol. n° 2161, p. 447 [Convention d’Aarhus].
[2]
Elle est entrée en vigueur le 30 octobre 2001 et compte aujourd’hui 47 Parties, dont l’Union européenne.
[3]
M. Prieur, « La convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », RJE, numéro spécial, 1999, p. 9-29.
[4]
M. Pallemaerts (dir.), The Aarhus Convention at ten. Interactions and tensions between conventional international law and EU environmental law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2011, 440 p. ; R. Caranta, A. Gerbrandy, B. Muller (dirs.), The making of a new European legal culture: the Aarhus Convention, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2018, 469 p. ; G. Monédiaire, « Les droits à l’information et à la participation du public auprès de l’Union européenne (première partie) », Revue européenne de droit de l’environnement, 2/1999, p. 129-156 ; G. Monédiaire, « Les droits à l’information et à la participation du public auprès de l’Union européenne (seconde partie) », Revue européenne de droit de l’environnement, 3/1999, p. 253-269. G. Monédiaire, « L’accès à la justice communautaire en matière d’environnement au miroir de la Convention d’Aarhus », RJE, numéro spécial, 1999, p. 63-75 ; J. Jendroska, « Accès à la justice : remarques sur le statut juridique et le champ des obligations de la Convention d’Aarhus dans le contexte de l’Union européenne », RJE, numéro spécial, 2009, p. 31-48.
[5]
Annoncé en novembre 2020, l’instrument de ratification du Mexique a officiellement été déposé auprès du Secrétaire général des Nations unies le 22 janvier 2021, avec celui de l’Argentine. Le seuil des onze ratifications a ainsi pu être atteint et l’Accord d’Escazú entrera donc en vigueur, à l’échéance du délai de quatre-vingt-dix jours fixé en son article 22, le 22 avril 2021.
[6]
Accord régional sur l’accès à l’information, la participation publique et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique Latine et dans les Caraïbes, adopté le 4 mars 2018 [Accord d’Escazú].
[7]
J. Makowiak, « La participation de la société civile au développement durable », RJE, 4/2012, p. 617-623. En notre domaine, la Déclaration se borne à promouvoir la mise en œuvre du principe 10 : Rio+20. United Nations Conference on Sustainable Development, Outcome Document, The future we want, 2012, §99.
[8]
Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, 2012, Doc. N. U. : A/Conf./216/13.
[9]
Tel que l’illustre la version originale du texte de négociation élaboré en 2015 : CEPAL, Documento preliminar del instrumento regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en américa latina y el caribe, 2015, Doc. N.U. : LC/L.3987.
[10]
Les ONGs avaient occupé une place importante dans les négociations de la Convention. Voir Jeremy Wates, « NGOs and the Aarhus Convention », in T. Treves, M.-F. di Rattalma, A. Tanzi, A. Fodella, C. Pitea and C. Ragni (dirs.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, La Haye, TMC Asser Press, 2004, p. 177 ; S. Mc Allister, « The Convention on access to information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters », Colorado Journal of International environmental law and policy, vol. 10, 1998, p. 189.
[11]
Les membres du public étaient informés via le site web de la CEPAL, mais avaient aussi la possibilité de s’enregistrer auprès d’un mécanisme régional afin d’être tenus informés régulièrement.
[12]
Modalidades de participación del público en el comité de negociación del acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en américa latina y el caribe, 2016.
[13]
Celui de renforcer l’effectivité du droit à un environnement sain. Accord d’Escazú, op. cit., article 1.
[14]
Voir infra.
[15]
L’Accord consacre la première disposition contraignante en faveur de la défense des protecteurs des droits. Accord d’Escazú, op. cit., article 9.
[16]
Cela a notamment été mis en évidence pour le droit du public de participer à la prise de décision. C. Plaza Martin, « Protección del medio ambiente y participación pública : la reciente evolución a nivel internacional y en españa », Veredas do Direito, vol. 16, n° 35, 2019, p. 11-36.
[17]
Par le Secrétaire général des Nations unies (Kofi Annan). Voir : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, Convenção d’Aarhus: Guide d’application, Publication des Nations unies, New York/Genève, 2000, p. v.
[18]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 2§2. Accord d’Escazú, op. cit., article 2 b).
[19]
L’extension est limitée à la part de leurs activités pour lesquelles les entreprises ont obtenu des fonds publics, exercé des fonctions publiques ou par lesquelles elles ont fourni un service public. Cela permet d’inclure notamment les activités des entreprises assurant un service public ou contrôlées par l’État tel que le révèlent les jugements récents rendus par les tribunaux argentins : H.J. Guanipa, « El Acordo de Escazú y el derecho de acceso a la información dan a luz una nueva jurisprudência. Sentencia Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) c/ YPF SA s/varios », Derecho del Estado, n° 44, 2019, p. 394-396.
[20]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4. Accord d’Escazú, op. cit., article 5.
[21]
Il en va de même pour le droit consacré par la Convention d’Aarhus. Voir Guide : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[22]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §2 a). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 a).
[23]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[24]
La Convention d’Aarhus ne prévoit pas un tel principe. Plus encore, elle autorise explicitement les autorités publiques qui fournissent les informations à percevoir un droit, bien qu’elle encadre cette possibilité (voir infra). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §8.
[25]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §11.
[26]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 b).
[27]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 68-69.
[28]
Sur les limites de son champ d’application, voir infra, partie II, B, 2.
[29]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §12. Le délai commence à courir à la date de la réception de la demande par l’autorité compétente.
[30]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §12 et §16.
[31]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §2 et §7.
[32]
Argentine, Belize, Brésil, Salvador, Mexique, Paraguay, République Dominicaine, Trinité et Tobago, Colombie, Panama, Pérou. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 84 du document.
[33]
CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals received from the countries on the preamble and articles 1 to 10 of the preliminary documents on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, fourth version, 2016, DOC. N.U. : LC/L.4059/REV.3, Article 6 §12.
[34]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §15.
[35]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §7.
[36]
CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 85 du document.
[37]
Comparativement, la Convention d’Aarhus n’impose en ce domaine aucune exigence, l’information du demandeur pouvant alors être opérée par écrit ou oralement.
[38]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §13.
[39]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §1 c). Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §5.
[40]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §8. Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §10.
[41]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §3, 4 et 5. Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3 a, b, c).
[42]
Certaines de ces informations, telles que celles relatives aux pollutions, doivent aussi faire l’objet d’une diffusion au titre de la Convention d’Aarhus, mais il s’agit ici d’une obligation progressive. Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §9. Plusieurs des informations mentionnées peuvent aussi être couvertes par la Convention, mais seulement implicitement.
[43]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3, respectivement alinéas : d, e, g et i) ; f) ; h.
[44]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §9
[45]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §12.
[46]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §13.
[47]
CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §12 et 13.
[48]
CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals from the countries on the preliminary document on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, 2017, Doc. N.U.: LC/L.4059/Rev.5, article 7 §12 et 13.
[49]
Le texte initial imposait aux Parties d’établir des mécanismes de diffusion garantissant au public l’accès aux contrats, autorisations et permis pour les projets soumis à évaluation environnementale. CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §8.
[50]
Progressivement, les États ont souhaité remplacer l’obligation d’établir ces mécanismes par un simple pouvoir laissé aux Parties et ensuite par un devoir de promotion. De leur côté, les mécanismes ne devaient plus garantir, mais seulement permettre l’accès à ces documents. Voir : CEPAL, 2016, op. cit., article 7 §8. CEPAL, 2017, op. cit., article 7 §9.
[51]
Notons cependant que la Convention demande (sans imposer) aux autorités de rendre accessibles ces informations par le biais notamment de listes, registres ou fichiers accessibles au public. Convention d’Aarhus, op. cit., article 5 §2 b) i).
[52]
Le texte initial de négociation prévoyait simplement la mise en place du système d’information et des registres. CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §3 et article 7 §7.
[53]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §3.
[54]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §5. Dans la Convention d’Aarhus, la mise en place de systèmes de communication d’urgence est un moyen de satisfaire aux obligations en ce domaine, mais n’est pas imposée par la Convention. Voir : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 89.
[55]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §4.
[56]
Accord d’Escazú, op. cit., article 6 §11.
[57]
Accord d’Escazú, op. cit., article 2 e). La large définition adoptée permet notamment d’y inclure les populations locales et autochtones et de renforcer la protection de leurs droits.
[58]
Une disposition sur ce point avait été introduite dès le premier texte de négociation en 2015 et fut rapidement adoptée sous sa forme finale l’année suivante : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §4.
[59]
La Convention d’Aarhus se limitait ici à prévoir une telle possibilité. Convention d’Aarhus, op. cit., article 3 §2.
[60]
Accord d’Escazú, op. cit., art. 5 §3 et §4.
[61]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[62]
Le texte de négociation comportait deux versions de l’article soutenues par différents États : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §18. L’opposition s’est maintenue au cours des négociations, l’obligation consacrée par la première option devenant néanmoins atténuée dans la sixième version du texte. Voir : CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §16.
[63]
Une disposition quasiment identique était présente dans le premier projet de texte et a pu être adoptée dans sa forme finale dès l’année suivante : CEPAL, 2016, op. cit., article 7 §4.
[64]
Accord d’Escazú, op. cit., art. 6 §6.
[65]
La Convention est cependant moins stricte puisqu’elle n’impose pas une réponse par écrit sauf si la demande a elle-même été faite par écrit ou si une réponse sous cette forme est demandée. Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §7.
[66]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §5.
[67]
Sur ces conditions classiques, voir L. Hennebel et H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, 2^e ed., Pedone, Paris, 2018, 1720 p. Cela illustre le caractère hybride de l’Accord d’Escazú qui, comme la Convention d’Aarhus, se situe à mi-chemin entre les instruments de protection des droits de l’Homme et les accords environnementaux multilatéraux.
[68]
Les motifs doivent être « établis légalement antérieurement et être clairement définis et réglementés ». Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §8.
[69]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §9.
[70]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §6 b, d, c). Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4 b, c, h).
[71]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4 d) et e). Ne sont pas prévus non plus et de manière plus contestable, les motifs fondés sur le droit à la protection des données personnelles envisagés à l’article 4 §4 f) et g) de la Convention d’Aarhus. En ce domaine, nous pouvons néanmoins penser que l’article 5 §7 de l’Accord d’Escazú, prévoyant que « les régimes d’exception tiendront compte des obligations de chaque Partie en matière de droit de l’homme », permettra de justifier de telles dérogations.
[72]
Pour le délai de transmission : Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §14.
[73]
Accord d’Escazú, op. cit., article 8 §2. Afin de faciliter l’exercice de ce droit, les autorités compétentes doivent notamment informer les individus des recours existants contre leurs décisions. Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §2 c) et 5 §5.
[74]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §18.
[75]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §19.
[76]
Voir les institutions nationales existantes dans les pays de la région : CEPAL, 2015, op. cit., à la note 92 du document.
[77]
Sur l’analyse des méthodes d’interprétation des traités codifiées à l’article 31 de la Convention de Vienne, voir R. Kolb, Interprétation et création du droit international : Esquisse d’une herméneutique juridique moderne pour le droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2007, 959 p.
[78]
L’interprétation se fonde en premier lieu sur le texte, mais aussi le contexte. En ce domaine, il est possible de distinguer le contexte interne (préambule, autres dispositions, annexes) et le contexte externe (tout autre traité ayant rapport au traité), visés respectivement aux articles 31 §2 et 31 §3 de la Convention de Vienne. Voir A. Geslin, « Sources du droit international – Les traités. Interprétation – Techniques et modalités d’interprétation », Jurisclasseur Droit international, Fasc. n° 40, 2015.
[79]
Ces trois principes sont affirmés à l’article 3 de l’Accord.
[80]
En effet, la Convention ne comporte pas de disposition par laquelle elle consacre explicitement de tels principes et directives. Si ceux-ci peuvent être mobilisés dans l’interprétation des dispositions de la Convention, c’est donc seulement en tant qu’élément relevant de leur contexte externe.
[81]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[82]
Accord d’Escazú, op. cit., article 2.
[83]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 2 §3.
[84]
S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit.
[85]
Les informations énumérées par la Convention d’Aarhus au sein de trois alinéas l’étaient au sein de huit alinéas plus explicites au sein du texte de négociation de l’Accord. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., article 2.
[86]
CEPAL, 2016, op. cit., article 2, i). Notamment afin d’inclure les pratiques et connaissances autochtones.
[87]
L’article 4 §8 prévoit seulement que « chaque Partie vise à adopter la formulation » la plus protectrice. Cela apparaît encore plus clairement au sein de la version portugaise selon laquelle « cada parte procurará adotar a interpretação mais favorável ».
[88]
Il est intéressant de noter que les deux principes (de non-régression et de réalisation progressive) sont ici affirmés de manière explicite, alors que le premier n’est habituellement (dans les instruments de protection des droits économiques, sociaux et culturels) affirmé qu’implicitement. M. Prieur, « Une vraie fausse création juridique : le principe de non-régression », Quarterly Journal of Environmental Law, n° 2, 2016, p. 135.
[89]
Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, 16 décembre 1966, RTNU vol. 993, article 2 §1 ; Convention relative aux droits de l’enfant, 20 novembre 1989, RTNU vol. 1577, article 4 ; Convention relative aux droits des personnes handicapées, 13 décembre 2006, RTNU vol. 2515, article 4 §2.
[90]
Comité DESC, Appréciation de l’obligation d’agir « au maximum de ses ressources disponibles » dans le contexte d’un protocole facultatif au pacte, 2007, Doc. N.U. : E/C.12/20071. ECOSOC, Rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, 2007, Doc. N.U. : E/2007/82. Pour une analyse systémique de ces obligations, voir C. Putti, Les obligations internationales des États en matière des droits économiques, sociaux et culturels, Thèse dactylographiée, Université d’Aix-Marseille, 2020, 592 p.
[91]
Formulation mobilisée par les instruments de protection des droits de l’Homme mentionnés à la note n° 91.
[92]
Sur l’effet de telles dispositions : T. Deleuil, Le statut des pays en développement dans les accords multilatéraux environnementaux, Thèse, Aix-Marseille Université, 2015, 512 p.
[93]
Par analogie nous pouvons mobiliser l’interprétation de ces termes faite par le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme : « l’expression "ressources disponibles" s’entend aussi des ressources que la communauté internationale met à la disposition d’un État ». ECOSOC, Rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, 2007, §7, Doc. N.U. : E/2007/82.
[94]
Voir les obligations de coopération : Accord d’Escazú, op. cit., article 11. Sur la portée et les formes adoptées par le devoir de coopération en droit international, voir J. Dellaux, « Duty to cooperate », in Law and Development Encyclopedia, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 68-71.
[95]
En effet, les textes de négociations comportaient initialement une disposition qui excluait de voir les États soumis à une véritable obligation en ce domaine. Le texte prévoyait que les Parties « procuran generar, recolectar, sistematizar, poner a disposicion y difundir informacion ». CEPAL, 2015, op. cit., article 7 §1.
[96]
Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §6.
[97]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §4.
[98]
La formulation était particulièrement contraignante et sans ambiguïtés : « las únicas causales en cuja virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información ambientales son las siguientes ». CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §6.
[99]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §6.
[100]
Ceux-ci ont été envisagés précédemment : voir Partie I, B, 2).
[101]
Dès la première version, la liste était identique à l’exception de la dernière cause de refus (initialement les informations classifiées). CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §6.
[102]
Cette hésitation sémantique (entre l’expression « when disclosure would adversely affect » ou « substantially affect ») apparaît au sein des textes de négociation : CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §6. CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §6.
[103]
CEPAL, 2015, op. cit., article 5 §18.
[104]
Les coûts devront être « communiqués par avance ». Accord d’Escazú, op. cit., article 5 §17.
[105]
Cette exigence était absente des projets de textes et n’a été véritablement introduite que lors de la dernière réunion du comité de négociation. CEPAL, Text compiled by the presiding officers incorporating the language proposals from the countries on the preliminary document on the regional agreement on access to information, participation and justice in environmental matters in Latin America and the Caribbean, eighth version, 2018, Doc. N. U. LC/L.4059/Rev.8, article 5 §16. Au sein des textes antérieurs le seul terme se rapprochant d’une exigence de prévisibilité figurait au sein d’une version alternative de l’article exigeant que les coûts appliqués soient « établis ». CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §18. Et CEPAL, 2017, op. cit., article 6 §16.
[106]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §8. Voir aussi : S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jendroska, op. cit., p. 81-82.
[107]
Le principe de divulgation de l’information dans le format disponible est celui qui s’appliquait déjà en droit national au sein de la plupart des États signataires. Voir : CEPAL, 2015, op. cit., à la note n° 82 du document.
[108]
Au Chili, par exemple, le droit national impose aux autorités de communiquer l’information dans le format demandé, à la seule condition que cela n’emporte pas un coût excessif : S. Bertazzo, « El acceso a la información ambiental en chile », Veredas do direito, Belo Horizonte, vol. 16, n° 34, 2019, p. 27-28.
[109]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §1 b) i.
[110]
Ibid.
[111]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 4 §2.
[112]
CEPAL, 2015, op. cit., article 6 §13.
[113]
CEPAL, 2016, op. cit., article 6 §13.
[114]
Convention d’Aarhus, op. cit., article 15. Il avait été effectivement mis en place par la première réunion des Parties (Décision 1/7).
[115]
S. Kravchenko, « The Aarhus Convention and innovations in compliance with multilateral environmental agreements », Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, vol. 18, 2007, p. 1-50. Cette possibilité de saisine est plus commune au sein des instruments de protection des droits de l’Homme.
[116]
Accord d’Escazú, op. cit., article 18 §1.
[117]
Accord d’Escazú, op. cit., article 18 §2.
[118]
Ibid.
[119]
À l’aune des procédures instaurées par les autres accords environnementaux multilatéraux. Voir T. Treves, A. Tanzi, C. Pitea, C. Ragni, L. Pineschi (dirs.), Non-Compliance Procedures and Mechanisms and the Effectiveness of International Environmental Agreement, The Hague, TMC Press, 2009, 634 p.
[120]
« Ces arrangements […] peuvent prévoir la possibilité d’examiner des communications de membres du public […] ». Convention d’Aarhus, op. cit., article 15.
[121]
« El Comité otorgará una participación apropiada del público y tratará las comunicaciones de las Partes, otros órganos del presente Acuerdo y del público » : CEPAL, 2015, op. cit., article 17 §4. « The Committee will allow appropriate participation by the public and review communications from the Parties, other entities of the present Agreement and members of the public » : CEPAL, 2016, op. cit., et CEPAL, 2017, op. cit., article 17 §4.
[122]
L’ouverture de la saisine aux ONG a été envisagée au sein de nombreux accords environnementaux multilatéraux qui laissaient ouverte cette possibilité. Cependant, les négociations n’ont pu aboutir que dans le cas de la Convention d’Aarhus en raison d’un consensus plus fort, au prix d’intenses négociations et surtout de contreparties octroyées (la possibilité d’un opt-out temporaire). S. Kravchenko, op. cit. p. 16-23.
[123]
M. Pallemaerts (dir.), The Aarhus Convention at ten. Interactions and tensions between conventional international law and EU environmental law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2011, 440 p. ; R. Caranta, A. Gerbrandy, B. Muller (dirs.), The making of a new European legal culture: the Aarhus Convention, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2018, 469 p.

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Revue juridique de l’environnement 2021/2 Volume 46

Article de revue

Le droit d’accès à l’information environnementale consacré par l’Accord d’Escazú, une avancée en demi-teinte

Notes

I – La consécration d’un droit d’accès à l’information étendu

A – Le contenu du droit d’accès à l’information

1 – Un devoir de transparence « passif » : la consécration du droit à l’information

2 – Un devoir de transparence « actif » : le devoir de diffusion de l’information environnementale

B – Les garanties de l’effectivité du droit d’accès à l’information

1 – L’adaptation du régime juridique face aux obstacles pratiques au droit d’accès à l’information

2 – L’encadrement des restrictions juridiques pouvant être apportées au droit d’accès à l’information

II – Le maintien d’une ample marge d’appréciation dans la mise en œuvre du droit d’accès à l’information

A – Une marge d’appréciation dans l’applicabilité du droit d’accès à l’information

B – Une marge d’appréciation dans la mise en œuvre du régime de restrictions

1 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions au droit d’accès à l’information

2 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions aux droits accessoires

C – Une marge d’appréciation dans la définition des procédures internationales de suivi de la mise en œuvre

Conclusion

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Article de revue

Le droit d’accès à l’information environnementale consacré par l’Accord d’Escazú, une avancée en demi-teinte

Citer cet article

Notes

I – La consécration d’un droit d’accès à l’information étendu

A – Le contenu du droit d’accès à l’information

1 – Un devoir de transparence « passif » : la consécration du droit à l’information

2 – Un devoir de transparence « actif » : le devoir de diffusion de l’information environnementale

B – Les garanties de l’effectivité du droit d’accès à l’information

1 – L’adaptation du régime juridique face aux obstacles pratiques au droit d’accès à l’information

2 – L’encadrement des restrictions juridiques pouvant être apportées au droit d’accès à l’information

II – Le maintien d’une ample marge d’appréciation dans la mise en œuvre du droit d’accès à l’information

A – Une marge d’appréciation dans l’applicabilité du droit d’accès à l’information

B – Une marge d’appréciation dans la mise en œuvre du régime de restrictions

1 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions au droit d’accès à l’information

2 – Des flexibilités dans l’adoption des restrictions aux droits accessoires

C – Une marge d’appréciation dans la définition des procédures internationales de suivi de la mise en œuvre

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