A – Une consécration législative absente

6En droit turc, le cadre général dédié à l’environnement est établi par la loi sur l’environnement de 1983. Une série de lois relatives aux différents éléments de l’environnement a été promulguée par la suite (loi sur les parcs nationaux de 1983 [21], loi sur les patrimoines naturel, historique et culturel de 1983 [22], loi sur les logements collectifs de 1984 [23], loi minière de 1985 [24], loi littoral de 1990 [25], etc.) [26]. Cependant, c’est la loi sur l’environnement de 1983, modifiée en 2006 [27], qui constitue le principal texte sur la protection de l’environnement en Turquie visant à consolider l’article 56 de la Constitution de 1982. Les dispositions de cette loi définissent diverses notions relatives à l’environnement, à l’instar des déchets, de la pollution environnementale, de l’équilibre écologique, du développement durable, de l’évaluation des risques (art. 2). Certains principes fondamentaux du droit de l’environnement, comme le principe pollueur-payeur et le principe de prévention [28], y trouvent également leur place (art. 3). Pourtant, la loi n’énonce pas le principe de précaution. De plus, la définition de la notion d’évaluation des risques se borne aux risques avérés (principe de prévention) et circonscrit ces derniers dans un domaine de connaissance scientifique établissant ainsi une relation de cause à effet entre un acte donné et ses conséquences. Se trouvent alors exclus les risques supposés ou potentiels qui produisent une incertitude scientifique sur ce lien de causalité [29], pour lesquels le principe de précaution est opérationnel. Or, le principe de précaution impose l’évaluation préalable des risques supposés ou potentiels pour parer à toute éventualité [30].

7La modification de la loi en 2006 ne consacre pas le principe de précaution, mais engendre des dispositions faisant allusion au principe. Elle introduit le principe de développement durable comme l’un des objectifs de la politique environnementale turque (art. 3, d)). Il faut rappeler que la Déclaration de Rio considère le principe de précaution comme étant un instrument juridique accompagnant la mise en œuvre des politiques du développement durable [31]. La consécration solitaire du principe de développement durable reste sur ce point critiquable, reflétant ainsi l’incomplétude du droit positif en la matière. Seule une interprétation large de cette nouvelle consécration pourrait faire vivre l’esprit du principe de précaution. Outre cette consécration, l’article 3 de la loi consolidée attribue au ministère de l’Environnement et de l’Aménagement urbain [32] une compétence pour prendre des mesures nécessaires à la protection de l’environnement en vertu des exigences issues des conventions internationales auxquelles la Turquie est partie.

8En ce qui concerne les lois sectorielles, en matière d’organismes génétiquement modifiés (OGM), la loi sur la production, la consommation et le contrôle de l’aliment de 2004 [33], avant son abrogation, évoquait les mesures de précaution sans détailler leur mise en œuvre. Remplacée par la loi sur la biosécurité de 2010 [34], cette dernière reconnaît désormais la compétence du ministère de l’Agriculture et de la Forêt (anciennement nommé ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales) pour prendre des mesures de précaution (réquisition partielle ou totale des produits classés, interdiction de commercialisation, suppression du marché, etc.) [35] nécessaires à la protection de la santé humaine et de celle des animaux et des végétaux, ainsi qu’à la conservation de l’environnement et de la biodiversité, sans pour autant consacrer le principe de précaution en droit turc, ce qui était très attendu du fait que la Turquie est partie depuis le 24 mai 2000 au Protocole de Cartagena sur la biosécurité [36].

9Dans un secteur traitant de manière limitée des OGM, le législateur turc consacre pour la première fois [37], mais à sa façon, le principe de précaution. La loi sur les services vétérinaires, la santé des végétaux, l’aliment et l’engrais du 10 juin 2010 évoque ainsi dans son article 26, alinéa 3, le principe de précaution sous une forme terminologiquement différente, « principe d’avoir de la précaution » (ihtiyatlılık ilkesi) faisant référence davantage aux mesures de précaution qu’au principe proprement dit. Dans ces énoncés, le législateur retient une formulation assez vague : « La gestion et la communication des risques sont effectuées par le ministère [de l’Agriculture et des Affaires rurales] en prenant en compte les résultats de l’évaluation des risques, les données scientifiques, les caractéristiques du domaine concerné, ainsi que le principe d’avoir de la précaution » [38]. L’alinéa 5 du même article, sans avoir pour objet la définition du principe, formule pour la première fois en droit positif la signification du principe et les conditions pour son application : « Aux termes de l’évaluation des données obtenues, s’il est probable d’avoir des effets néfastes pour un aliment ou un engrais sur la santé des hommes et des animaux, et si les incertitudes scientifiques subsistent, le ministère peut prendre de manière temporaire des mesures de précaution, comme l’arrêt de la production, l’interdiction de la mise sur le marché et de la consommation, le retrait du marché, etc., jusqu’à l’obtention de données scientifiques permettant d’évaluer intégralement le risque encouru ». Comparée à la définition classique du principe, cette disposition n’est pas ambitieuse en raison de la présence du pouvoir discrétionnaire du ministère en la matière.

10La loi sur la communication électronique de 2008 [39] contient, de son côté, des dispositions relatives à l’obligation de la protection de la santé humaine et de la sécurité de l’environnement dans l’exercice des activités à risque, à l’instar de celles qui sont envisagées dans le cadre de l’installation et de la gestion des dispositifs de communication électronique, y compris l’installation des antennes-relais de téléphonie mobile (ci-après les « antennes-relais ») (art. 14). Elle charge ainsi les collectivités territoriales en tant qu’autorités publiques directement concernées par cette obligation de protection de l’environnement, d’effectuer des contrôles nécessaires à cette fin. Cela étant, la loi sur les collectivités territoriales de 2005 [40] ne fait pas référence à cette catégorie d’activités à risques, ce qui constitue un problème de cohérence pour l’action à l’échelle des territoires. De plus, ni la loi sur la communication électronique, ni la loi sur les collectivités territoriales, ne mentionnent le principe de précaution.

11Le nouveau Code pénal de 2004 [41] renforce la protection de l’environnement dans le milieu naturel et urbain en prévoyant des sanctions pénales en cas d’infraction environnementale (art. 181 à 185) et en cas d’atteinte à la santé publique (art. 185 à 197). Toutefois, l’influence répressive du principe de précaution demeure, en l’état actuel du droit positif, très limitée [42].

12Dernièrement, le projet de loi sur la protection de la nature et de la biodiversité de 2011, consolidé en 2017 [43], se réfère explicitement dans son article 3 au principe de précaution. Cela étant, aucune autre explication en ce qui concerne sa mise en œuvre n’est apportée pour une éventuelle application du principe dans le futur. Les travaux législatifs stagnent en l’état actuel.

B – Une circonscription limitée au cadre réglementaire

13Le principe de précaution est circonscrit au niveau réglementaire. Cela se constate notamment au cours des années 2000, durant lesquelles le droit turc témoigne d’une forte production textuelle dans l’optique d’adopter et de mettre en œuvre le cadre juridique de l’Union européenne, autrement dit dans un contexte de négociations, l’acquis communautaire [44]. Le règlement devient ainsi l’instrument juridique par excellence pour transposer en droit interne les exigences européennes dans le domaine de l’environnement, ce dernier constituant un secteur prioritaire d’action dans le cadre des négociations [45].

14Les textes réglementaires, sans se référer explicitement au principe de précaution, prévoient des mesures de prudence ou de précaution (interdiction, système d’autorisation) dans les domaines présentant des risques pour la santé humaine et l’environnement. Ces mesures réglementaires relèvent également de l’application du principe de prévention [46].

15En matière d’OGM, le règlement relatif à l’importation, au traitement, à l’exportation et au contrôle des OGM alimentaires et agricoles de 2009 est abrogé par l’adoption concomitante de deux règlements par le ministère de l’Agriculture et de la Forêt [47]. Ainsi, le règlement relatif aux OGM et à leurs produits dérivés de 2010 [48] reconnaît la compétence du ministère de l’Agriculture et de la Forêt pour prendre des mesures de précaution nécessaires pour assurer le niveau de protection de la santé et de l’environnement (art. 5). Quant au règlement relatif aux règles et procédures de fonctionnement du Conseil de biosécurité et de ses comités de 2010 [49], il instaure le régime d’autorisation pour le secteur des OGM. Pourtant, la procédure prévue pour l’évaluation des risques est critiquable sur deux aspects. En premier lieu, en se fondant sur des données socio-économiques, elle consiste davantage en la mise en balance des intérêts concurrents (économique et écologique) qu’en un travail purement scientifique ayant pour objet l’examen des effets néfastes des organismes sur la santé humaine et l’environnement. En second lieu, à la fin de la procédure, le Conseil n’est pas lié par l’avis du comité spécialisé pourtant constitué au cas par cas afin de réaliser ladite évaluation.

16Quant à la réglementation en matière d’installation des antennes-relais, la loi sur l’environnement, en insérant en 2006 un supplément d’article (art. supp. 8), a reconnu la compétence du ministère de l’Environnement dans la mise en œuvre des politiques de prévention des risques des rayonnements électromagnétiques non ionisants. Le ministère a adopté son premier règlement sur ce fondement en 2010 [50]. Le régime juridique accueille également une autorité de régulation depuis sa création le 27 janvier 2000, l’Autorité des télécommunications, nouvellement appelée Autorité des Technologies de Communication et d’Information [51]. Elle a adopté le 21 avril 2011 un règlement faisant référence, dans sa version initiale, aux mesures de précaution relatives à l’installation et au fonctionnement des antennes-relais [52]. Les modifications successives ont supprimé l’ensemble des références faites à la notion de précaution et affaibli la protection des habitations à proximité des installations en opérant des redéfinitions de certaines notions (« périmètre de sécurité », « secteur résidentiel »). Le règlement emploie, dans la version consolidée de 2018, l’expression de « principe d’avoir de la précaution ». Le principe de précaution y est pris en compte dans la détermination du niveau d’exposition considéré comme acceptable par les organisations internationales, telles que l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), l’Institut des Ingénieurs Électriciens et Électroniciens (Institute of Electrical and Electronics Engineers) et la Commission internationale de protection radiologique (International Commission on Radiological Protection), pour la protection de la santé et de l’environnement (art. 16). Toutefois, ici encore, ce n’est pas le principe de précaution, mais les standards internationaux déterminés en vertu de celui-ci qui trouveront une application concrète en droit turc.

17Les techniques relatives à l’application du principe de précaution sont aussi présentes dans le domaine de la gestion des déchets. Le règlement sur le contrôle des déchets de 2015 [53] interdit l’importation de tout déchet dangereux sauf exceptions (art. 22), contrairement à l’article 13 de la loi sur l’environnement [54]. Le règlement mentionne à plusieurs reprises l’obligation de l’utilisation de la meilleure technologie disponible (MTD), appelée « technologies propres adaptées à l’environnement » (art. 5 et 6). Cette obligation correspond à l’application indirecte du principe. De même, le règlement relatif au contrôle de la pollution de l’eau de 2004 [55] ordonne l’utilisation de la MTD afin de prévenir à la source la pollution éventuelle des eaux (art. 4).

18En matière d’évaluation environnementale, le règlement sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement de 2014 [56] reproduit la même interprétation « limitée » qui figure à l’article 2 de la loi sur l’environnement. Bien que la notion d’évaluation engendre en son sein l’idée de précaution [57], l’évaluation dans le cadre du règlement s’intéresse uniquement aux risques connus du fait que la décision issue de la procédure de l’évaluation se fonde sur des données scientifiquement prouvées (art. 4), ce qui exclut d’office les terrains couverts par l’incertitude scientifique.

19En résumé, diverses expressions comme « mesure de précaution », « précaution », « principe d’avoir de la précaution » sont présentes dans nombreux textes de nature législative ou réglementaire sans reconnaître le principe de précaution [58]. En outre, l’étendue de ces expressions varie en fonction de la matière étudiée. Le droit positif est loin d’avoir une réglementation uniforme et efficace en raison de l’absence de définition du principe de précaution.

A – Une validation par les garanties procédurales relevant de l’obligation d’évaluation des risques

21La réglementation relative à la protection de l’environnement et de la santé humaine est lacunaire sur les conséquences de la distinction entre la présence ou absence de certitude scientifique. Comme nous l’avons précédemment étudié, dans la plupart des cas, la problématique de précaution est traitée indifféremment de la nature du risque. C’est aussi la raison pour laquelle le principe est considéré en droit turc comme étant le prolongement du principe de prévention [59], ne « nécessitant » donc pas une définition propre nécessaire à son existence. C’est le juge qui établit au stade contentieux une méthodologie instructive en analysant les éléments nécessaires à la mise en œuvre du principe.

22Or, le principe de précaution crée une obligation d’évaluation des risques pour surmonter l’incertitude [60]. La légitimité du principe de précaution devient plus significative quand elle touche en ce sens au droit d’accès à l’information [61]. Cette évaluation préalable, considérée donc comme étant un processus d’identification et de caractérisation du risque [62], va au-delà d’un contrôle de la conformité d’un projet ou de l’exercice d’une activité à la réglementation en vigueur. C’est à ce niveau que le juge intervient. Outre l’obligation de réaliser une évaluation environnementale dans le cadre des demandes d’autorisation pour certains projets [63], le juge demande en phase contentieuse la preuve de l’absence de la dangerosité de l’activité exercée par l’exploitant.

23En effet, historiquement, ce n’est pas la genèse de nouvelles technologies de production ou de communication engendrant en leur sein la notion d’incertitude scientifique du fait de l’imprévisibilité des conséquences de leurs utilisations, qui a modifié les fondements du droit procédural existant en la matière. La loi sur l’environnement avait déjà introduit en droit turc le régime de responsabilité objective en matière de pollution environnementale [64]. L’article 28 de ladite loi (« responsabilité du pollueur ») prévoit dès sa version initiale le régime de responsabilité sans faute du pollueur du fait de la pollution et d’autres dommages causés à l’environnement [65].

24Avec le nouveau Code des obligations du 11 avril 2011 [66], un régime général de responsabilité objective fondé sur la présence d’un risque ou d’une activité à risque a été consacré en droit turc [67]. L’article 71 dudit code dispose ainsi comme principe l’engagement de la responsabilité d’un établissement, « établissement à risque » du fait de la dangerosité de son activité, bien que son exploitation soit conforme à la réglementation.

25C’est notamment dans les décisions relatives à l’installation d’antennes-relais que la Cour de cassation turque fait, en cas de conformité des activités en question à la réglementation [68], une application du principe de précaution sur le fondement de la « responsabilité pour danger » en vertu de l’article 28 de la loi sur l’environnement et de l’article 71 du Code des obligations [69]. La Cour, en admettant le risque potentiel présenté par les antennes-relais de téléphonie mobile sur la santé humaine, rappelle l’obligation de prudence incombant à l’exploitant des installations radioélectriques [70]. La Cour demande ainsi à l’exploitant de prouver que l’activité exercée dans le cadre de son exploitation ne présente pas de dangers réels à l’encontre des personnes [71]. Le renversement de la charge de la preuve, en tant qu’élément procédural, peut être considéré comme faisant partie des mesures de précaution dont le contrôle est effectué par le juge [72].

B – Une validation par les garanties substantielles nécessaires à la mise en œuvre du principe de précaution

26À défaut d’une consécration textuelle, et par conséquent d’une autonomie normative, les juridictions turques repèrent divers fondements de la Constitution, du Code civil et du Code des obligations pour une éventuelle application du principe de précaution.

27En matière de risques sanitaires et environnementaux, il convient de préciser à titre préliminaire que le droit à un environnement sain et équilibré ayant la qualité d’un droit socio-économique, tel qu’il est énoncé à l’article 56, est interprété par la Cour constitutionnelle à la lumière de l’article 65 de la Constitution : « L’État remplit les devoirs définis par la Constitution dans les domaines social et économique en établissant des priorités d’une manière compatible avec les objectifs ainsi fixés et dans la mesure où ses ressources financières le lui permettent ». De ce fait, une certaine relativisation de l’effectivité de l’article 56 se constate dans ses décisions en raison de cette conciliation imposée des intérêts économiques et écologiques. Bien qu’une partie de la doctrine turque analyse cette articulation de manière constructive [73] en considérant, notamment en matière de prévention des risques, que la réparation des dommages causés à l’environnement peut entraîner, du fait de leur ampleur, des coûts considérables incitant les autorités publiques à privilégier les intérêts écologiques [74], l’approche de la Cour va à l’encontre de cette hypothèse. Dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité effectué suite à la modification de certaines dispositions de la loi sur l’environnement intervenue en 2013 [75], la Cour considère que les nouvelles exemptions prévues à l’obligation d’évaluation environnementale [76] sont conformes à l’article 56 de la Constitution, notamment en tenant compte des pertes économiques en cas d’éventuel arrêt des activités des exploitations concernées du fait de l’obtention d’un avis défavorable suite à l’évaluation [77]. L’opinion dissidente souligne, en assimilant le droit de vivre dans un environnement sain au droit à la vie, le caractère non négociable, et par conséquent non conciliable, des droits fondamentaux avec les intérêts purement économiques [78].

28La révision constitutionnelle du 12 septembre 2010 a introduit, de manière subsidiaire [79], le recours individuel, comme nouvelle modalité de saisine de la Cour constitutionnelle en vue d’assurer la protection des droits et libertés fondamentaux mentionnés dans la Constitution aussi bien que dans la Convention européenne des droits de l’Homme. En ce sens, l’article 56 de la Constitution constitue également un fondement dès lors qu’il est articulé avec les droits reconnus par la Convention européenne des droits de l’Homme. Dans le cadre des requêtes individuelles formées en matière d’installations d’antennes-relais sur le fondement de la violation de l’intégrité physique et spirituelle de l’individu (art. 17), du droit au respect de la vie privée et familiale (art. 20), du droit au respect de l’inviolabilité du domicile (art. 21), et du droit à un environnement sain et équilibré (art. 56), la Cour constitutionnelle reconnaît l’invocabilité du principe de précaution. Toutefois, elle refuse de l’appliquer en l’absence de certitude scientifique sur le risque de cancer résultant de l’exposition aux champs électromagnétiques de radiofréquences émis par les téléphones mobiles [80]. Elle effectue son analyse en se fondant sur le niveau des connaissances techniques disponibles. La présence de l’incertitude scientifique en la matière n’est pas un paramètre opérationnel dans son raisonnement pour orienter sa décision en faveur de l’application du principe de précaution [81]. De même, la Cour constitutionnelle, sans se référer cette fois-ci explicitement à la notion de précaution mais à celle de risque potentiel, décide de la non-violation des articles 17 et 56 de la Constitution dans sa décision relative à l’utilisation de la cyanuration dans l’industrie aurifère [82]. Dans cette décision, la Cour précise l’impossibilité de la violation de l’article 17 en présence des risques supposés [83].

29L’approche du Conseil d’État turc diffère de celle de la Cour constitutionnelle. Dans un arrêt du 22 mai 2015 [84] portant sur l’annulation de certaines dispositions du règlement relatif à la vérification de la sécurité des dispositifs de communication électronique, le Conseil mentionne à plusieurs reprises le principe de précaution, en y consacrant sa définition conventionnelle. Le Conseil interprète également l’article 56 en considérant qu’il contient en son sein le principe de précaution qui impose en cas d’incertitude scientifique spatio-temporelle la prise de mesures nécessaires afin de protéger le droit à la vie des générations futures à l’encontre des risques imprévisibles ayant des conséquences irréversibles. D’après le Conseil, la mise en œuvre des mesures nécessaires se traduisant comme l’application du principe de précaution constitue une obligation objective et positive incombant à l’État et aux autorités publiques. Il est à noter que le principe est interprété de manière anthropocentrique du fait que le Conseil s’appuie dans sa jurisprudence sur la protection de la santé humaine et non sur celle de l’environnement [85].

30Dans un autre arrêt du 23 février 2016 portant cette fois-ci sur certaines dispositions du règlement relatif aux OGM et à leurs produits dérivés de 2010 (art. 6), le Conseil d’État confirme la légalité des dispositions modifiées qui exigent désormais l’élaboration, en vertu du principe de précaution, d’un rapport d’évaluation des risques engendrés par les OGM ayant des gènes résistant aux produits antibiotiques utilisés dans le traitement des hommes et des animaux pour autoriser leur mise sur le marché. Dans sa décision, l’application du principe de précaution se fonde, outre sur l’article 56 de la Constitution, sur la Déclaration de Rio, la Convention sur la diversité biologique et le Protocole de Cartagena sur la Biosécurité [86].

31Il est également à noter que le Conseil d’État turc, dans ces deux exemples, analyse le principe de précaution en considérant ses composantes, l’incertitude scientifique et la présence d’un risque potentiel. Différemment de l’approche retenue par la Cour constitutionnelle, l’absence de certitude scientifique ne constitue pas pour lui un motif pour justifier la non-application du principe de précaution en présence du risque. Par ce biais, il applique le principe de précaution et enjoint à l’administration de prendre des mesures de protection de l’environnement et de la santé humaine. Cette approche n’est pas nouvelle. En effet, le Conseil avait déjà adopté une politique protectionniste de la santé humaine et de l’environnement dans le cadre des activités à risque. L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 13 mai 1997 concernant l’annulation de l’autorisation d’exploration aurifère par des procédés de cyanuration, qui étaient considérés selon le Conseil comme étant dangereux, d’une mine d’or à Ovacık (district de Bergama dans la région d’Izmir) constitue un succès juridique [87]. Cela étant, un arrêt relativement récent du Conseil sème l’inquiétude quant à la considération future du principe de précaution dans le contentieux relatif à la cyanuration [88]. Le Conseil décide en l’espèce l’insuffisance en termes de niveau d’expertise du rapport d’évaluation environnementale qui souligne pourtant l’impact en défaveur de l’environnement d’un projet optant pour l’augmentation de la capacité de l’exploitation d’une mine d’or à Çukuralan (district de Dikili dans la région d’Izmir). Fondée sur un vice de procédure, cette décision risque de discréditer le rôle du juge administratif dans la protection de l’environnement [89].

32La Cour de cassation turque se réfère également à l’article 56 de la Constitution, ainsi qu’en vertu de l’article 90 de la Constitution aux principes d’origine conventionnelle, dans ses décisions relatives aux domaines d’application du principe de précaution [90]. L’article 90, en reconnaissant depuis la révision constitutionnelle de 2004 [91] une valeur supra législative aux clauses des accords internationaux en cas de conflit [92], élargit le champ matériel du cadre juridique de la protection de l’environnement en droit turc. Néanmoins, la référence aux articles 56 et 90 n’est présente que dans les opinions dissidentes relatives aux décisions rendues. Sa jurisprudence, plus spécifiquement celle en matière d’installations d’antennes-relais, se fonde en règle générale sur une double base juridique combinant ainsi l’article 71 du Code des obligations, fondement de la « responsabilité pour danger », et l’article 737 du Code civil relatif à la responsabilité du fait des troubles de voisinage. Il est également à préciser que sa jurisprudence en la matière n’est pas linéaire du fait que les décisions rendues avant et après 2011 manifestent, à part quelques décisions singulières [93], une approche diamétralement opposée. Ainsi, alors que l’incertitude scientifique justifiait l’application du principe de précaution dans ses décisions rendues avant 2011 [94], elle justifie aujourd’hui sa non-application [95].