Introduction

1En juin 2018, le Parlement canadien adoptait la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre [1] qui impose une redevance sur plusieurs combustibles fossiles et la tarification des émissions de gaz à effet de serre (GES) des grands émetteurs [2], dans les provinces dont les mécanismes de tarification ou d’échange des droits d’émission du carbone sont jugés insuffisants. De fait, au moment d’écrire ces lignes, les experts du gouvernement fédéral avaient évalué que la loi devait s’appliquer dans cinq provinces, soit l’Île-du-Prince-Édouard, l’Ontario, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick et la Saskatchewan [3].

2Trois provinces ont contesté la constitutionnalité de cette loi devant leurs Cours d’appel respectives, au motif qu’elle constituerait un empiètement important dans leurs champs de compétences. Les juges des Cours d’appel de l’Ontario (4 contre 1) [4] et de la Saskatchewan (3 contre 2) [5] ont confirmé la validité de la loi, tandis que la Cour d’appel de l’Alberta l’a jugée inconstitutionnelle (4 contre 1) [6]. La Cour suprême du Canada entendra en définitive l’appel de ces trois contentieux.

3Le Procureur général du Canada (PGC), chargé de défendre la validité de la loi, a soutenu que celle-ci repose sur le pouvoir constitutionnel fédéral « de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » [7], plus spécifiquement sur le pouvoir d’adopter des lois dans l’intérêt national (aussi appelé la doctrine des dimensions nationales) [8]. La Constitution canadienne reconnaît, en effet, que des matières nouvelles qui n’ont pas été spécifiquement attribuées aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867 (LC 1867) et portant sur des enjeux d’intérêts locaux qui prennent des proportions nationales nécessitant une intervention centralisée, peuvent échoir au Parlement.

4Sans balises, la doctrine des dimensions nationales pourrait toutefois avoir d’importants effets sur l’équilibre du fédéralisme canadien [9]. Nous aborderons succinctement dans ce texte les impacts potentiels de ce pouvoir fédéral et soutiendrons que son application prudente dans ce contentieux permet de valider la loi fédérale, sans permettre au Parlement d’empiéter massivement sur les compétences des provinces.

I – L’environnement, le double aspect et la doctrine des dimensions nationales

5En tant que matière constitutionnelle, l’environnement n’a pas été envisagé par le Constituant de 1867 et n’a donc été attribué à aucun des deux ordres. Chacun d’eux peut donc intervenir pour le protéger (ou l’inverse, en déréglementant), à partir de ses compétences propres [10]. Le Parlement peut adopter des normes environnementales par ses compétences sur les transports internationaux et interprovinciaux [11], la propriété publique fédérale [12], le droit criminel [13] et l’énergie nucléaire [14], par exemple. Les provinces peuvent en faire autant en exerçant leurs compétences sur la propriété publique provinciale [15], les activités commerciales et industrielles situées entièrement dans la province [16], la propriété et les droits civils [17], les affaires d’intérêt purement local [18] ainsi que les ressources naturelles [19]. Il en résulte que la lutte contre les GES et la crise climatique constitue un enjeu dit de « double aspect » [20], dont les aspects locaux et nationaux sont respectivement susceptibles d’intéresser tant le Parlement que les provinces. Dans ce contexte, l’environnement au sens large est un agrégat de plusieurs compétences et ne se prête pas bien à l’application de la doctrine des dimensions nationales [21].

6En effet, la Cour suprême du Canada a établi que cette doctrine attribue au Parlement une compétence « exclusive », « absolue », « permanente » et vaste sur une matière d’intérêt national [22], y compris sur ses « aspects intraprovinciaux » [23]. En témoigne éloquemment, en particulier, la compétence étendue du Parlement en matière d’aéronautique qui rend très difficile la capacité des provinces et municipalités de protéger les terres agricoles ou la qualité de l’eau des lacs, par exemple, contre la pollution causée par des activités relevant de cette compétence fédérale [24]. La doctrine des dimensions nationales donne ainsi au Parlement « le plein pouvoir de réglementer un domaine » [25].

7Bien entendu, la théorie du double aspect continue de s’appliquer en présence d’une loi adoptée en vertu de la doctrine des dimensions nationales [26]. Cette dernière n’accorde pas, non plus, une compétence par nature spécialement plus exclusive que les autres [27]. Cela dit, il n’en demeure pas moins que les provinces ne seraient plus en mesure de voter des lois dont le caractère véritable, c’est-à-dire les objets et les effets principaux, est le même que celui de la matière de dimension nationale [28]. Lorsqu’appliquée à des matières d’intérêt local qui prennent des proportions nationales, cette doctrine a pour effet de transférer au Parlement des aspects de compétences qui, jusque-là, relevaient des provinces [29]. Il en résulte que si les GES en général sont d’intérêt national, les provinces seraient dans l’impossibilité constitutionnelle d’adopter des lois et règlements dont le caractère véritable porte sur le même sujet, comme l’a souligné avec raison la Cour d’appel de la Saskatchewan [30]. Avec respect, il est donc exagéré d’affirmer que nier la dimension nationale des GES au sens constitutionnel, est à la « [traduction] limite de la malhonnêteté intellectuelle » [31]. Au contraire, une position nuancée nous semble plus rigoureusement fidèle aux principes du fédéralisme et au droit constitutionnel canadiens. En outre, bien qu’elle soit nécessaire et vertueuse, la protection de l’environnement n’est pas, en elle-même, déterminante du partage des compétences : la fin ne justifie pas les moyens.

8C’est pour éviter ce genre de résultats déséquilibrant sur le fédéralisme que la Cour suprême a pris soin d’encadrer la doctrine des dimensions nationales, qui ne permet l’intervention fédérale que sur des sujets suffisamment précis ou distincts des matières de compétences provinciales et véritablement d’intérêt national [32], comme nous le verrons dans la partie II. Or, à la lumière de ses objectifs et des moyens choisis pour y arriver, le cadre législatif mis en place par le Parlement a un caractère véritable relativement bien circonscrit. Tel qu’il ressort de son titre, de son préambule et de plusieurs de ses dispositions [33], la loi ne porte pas sur les GES ou les changements climatiques en général, mais sur l’imposition d’une tarification nationale minimale des combustibles et des émissions des GES, tel que le plaide le PGC devant la Cour suprême [34]. C’est aussi de cette manière, à quelques nuances près, qu’ont conclu la Cour d’appel de l’Ontario [35] et la Cour d’appel de la Saskatchewan [36].

9Une telle caractérisation, fidèle selon nous à la loi, est plus précise et prête moins flanc à la critique sur le plan de l’équilibre constitutionnel que celle consistant à soutenir, comme certains de nos respectés collègues [37], que les GES sont en soi d’intérêt national [38]. S’il faut reconnaître que les GES ne sont émis que par quelques substances toxiques scientifiquement identifiées [39], il n’en demeure pas moins qu’un sujet aussi largement défini pourrait, sans limites, permettre potentiellement au Parlement et au gouvernement canadiens de réglementer, à la source, d’innombrables industries et activités qui produisent ces polluants [40]. Qualifier ainsi la matière d’intérêt national non seulement en fonction de l’objectif de réduire les GES, mais aussi selon les moyens de nature économique mis en place pour y arriver, permet d’éviter ces effets hégémoniques potentiels [41]. En effet, si elle peut avoir une incidence sur la production et l’exploitation des industries émettrices, la loi fédérale s’applique essentiellement à la pollution émise par celles-ci en y mettant un prix. Cette compétence fédérale de portée limitée ne satisfera sans doute pas les tenants d’un fédéralisme environnemental centralisé, mais c’est selon nous la position la plus équilibrée.

10Le professeur Leclair met en garde, avec raison, contre la reconnaissance par les tribunaux de vastes sujets d’intérêt national en mettant excessivement l’accent sur les moyens choisis par le Parlement dans une loi particulière [42]. Dans le contexte qui nous occupe, cela signifierait que si les GES étaient reconnus d’intérêt national sur la base des moyens choisis par la loi fédérale – soit la tarification du carbone –, rien n’empêcherait ultérieurement le Parlement d’élargir la loi et d’employer d’autres mesures pour réduire les GES qui empièteraient plus massivement sur les compétences provinciales. Cela serait effectivement risqué sur le plan de l’autonomie provinciale. C’est la raison pour laquelle, à notre avis, il importe de déterminer de manière suffisamment précise la matière d’intérêt national dans ce contentieux.

II – La tarification minimale des GES au Canada : un enjeu d’intérêt national véritable

11La doctrine des dimensions nationales comporte des critères visant à s’assurer que la matière sur laquelle le Parlement souhaite légiférer est d’une importance et d’une portée véritablement nationales. La matière visée par ce dernier doit donc être clairement distincte des enjeux locaux de compétence provinciale [43]. Pour en décider, la Cour suprême a précisé qu’« il est utile d’examiner quel effet aurait sur les intérêts extraprovinciaux l’omission d’une province de s’occuper efficacement du contrôle ou de la réglementation des aspects intraprovinciaux de cette matière » [44]. Ce critère dit de « l’incapacité provinciale » s’entend « tant du point de vue pratique que du point de vue conceptuel » [45].

12L’Ontario et le Québec insistent sur le fait que les provinces sont juridiquement capables de lutter contre les émissions de GES et les changements climatiques. Selon ces provinces, l’impact d’une omission provinciale de légiférer sur l’ensemble du pays dans un domaine donné ne saurait être déterminant dans l’application de la doctrine des dimensions nationales. Le critère de l’incapacité provinciale ne s’intéresserait strictement qu’à la question de savoir si les provinces sont, chacune, juridiquement et isolément capables de légiférer sur un enjeu [46].

13Il nous semble toutefois s’agir d’une conception indûment formaliste de la doctrine de l’intérêt national ne mettant l’accent que sur la capacité individuelle des provinces d’agir. Cette interprétation est ainsi dépourvue de la raison d’être principale de cette doctrine qui vise à permettre une intervention nationale sur des enjeux qui transcendent, juridiquement et concrètement [47], les intérêts provinciaux et qui risquent, à défaut d’une province de s’en occuper, de causer un risque ou un préjudice grave ailleurs au Canada [48]. La conception que ces provinces ont de cette doctrine est intrinsèquement viciée dans la mesure où elle se concentre uniquement sur la dimension intraprovinciale du partage des compétences.

14La doctrine de l’intérêt national vise, au contraire, à avoir une perspective d’ensemble. Elle a pour fondement, notamment, de permettre à l’ordre central d’intervenir lorsqu’une matière dépasse des préoccupations purement locales et la capacité d’agir individuellement – et même collectivement – des provinces, en raison des contraintes pratiques liées, par exemple, au caractère géographiquement transcanadien de certaines activités et aux contraintes conceptuelles liées à la juridiction provinciale territorialement limitée. Dans ce contexte, une intervention nationale est nécessaire pour pallier la fragilité ou les risques réels que pose l’addition de régimes provinciaux disparates ou fragmentés quant à la réalisation d’objectifs nationaux sur de nouvelles matières non prévues par le Constituant. L’addition hasardeuse de mesures provinciales ne saurait, en effet, remplacer une intervention fédérale ciblée, efficace, unifiée et équitable sur le plan interprovincial. Le regretté professeur Hogg soulignait d’ailleurs que c’est là le critère central de cette doctrine : « […] l’élément le plus important […] est le besoin d’une loi nationale, but qu’une action concertée des provinces ne peut atteindre de façon réaliste, car le défaut de coopération de l’une d’elles entraînerait des conséquences graves pour les habitants des autres provinces » [49]. L’examen ne porte donc pas seulement sur la capacité juridique de chaque province, prise isolément, de légiférer sur un enjeu et de trouver des solutions à un problème, mais aussi sur les conséquences de l’inaction potentielle d’une ou de plusieurs d’entre elles sur le Canada dans son ensemble.

15Il a ainsi été jugé que les provinces étaient incapables, en fait et en droit, de créer la Commission de la Capitale nationale dans la région d’Ottawa [50], d’adopter un régime unifié pour limiter la pollution de la mer intérieure canadienne [51] ou de légiférer de manière efficace, cohérente et unifiée sur l’aéronautique [52] et l’énergie nucléaire [53]. De telles activités franchissent les frontières et sont susceptibles d’avoir un impact réel sur la sécurité ou la qualité de vie des citoyens de toutes les provinces. Dans le contexte de la compétence fédérale sur le commerce en général [54] – une sorte de particularisation de la doctrine des dimensions nationales en matière commerciale –, la Cour a aussi décidé que l’équité entre les consommateurs et entreprises des provinces canadiennes justifiait une intervention fédérale pour assurer des règles uniformes relativement à la saine concurrence. L’omission d’inclure une province dans la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières aurait, elle aussi, créé un risque pour la sécurité des transactions et la protection des citoyens d’autres provinces [55].

16Il en va de même, selon nous, en ce qui concerne la tarification minimale des émissions de GES et des combustibles. Si les GES sont émis localement, leurs impacts, en particulier les changements climatiques, ont manifestement des « incidences extraprovinciales surtout, mais aussi internationales » [56]. Une province ne peut, en effet, imposer à ses homologues l’obligation d’adopter des cibles de tarification minimales pour lutter contre les émissions canadiennes de GES [57]. Le défaut de certaines provinces de prendre de telles mesures est donc susceptible de miner véritablement les efforts déployés au niveau fédéral et par certaines provinces, et de faire reposer sur celles-ci un poids inéquitable dans l’effort de réduction des émissions de GES au pays. Sans la loi pour suppléer à des mesures provinciales insuffisantes, des entreprises émettrices de GES pourraient, au surplus, profiter des largesses de certaines provinces pour s’y établir et polluer l’air que respirent les Canadiens, sans aucune conséquence. L’absence éventuelle de coordination provinciale – laquelle est bien réelle dans un Canada divisé sur les enjeux opposant l’extraction des ressources naturelles et la protection de l’environnement – pourrait créer un préjudice environnemental important à l’ensemble du pays et ses citoyens, ce que seule une intervention fédérale circonscrite permet de pallier.

17Par ailleurs, même dans l’hypothèse où les provinces négociaient et se mettaient d’accord sur des objectifs communs et une tarification minimale uniforme de la pollution sur leurs territoires respectifs, l’intervention fédérale serait néanmoins nécessaire puisque rien n’empêcherait une province de se dédire de son engagement envers ses homologues [58]. Seul le Parlement peut instaurer un régime national de tarification minimale des combustibles et des émissions des GES de manière pérenne et « viable » sur l’ensemble du territoire canadien [59]. Enfin, la loi est un exemple de fédéralisme coopératif, puisque l’intervention fédérale est conditionnelle à l’absence de cadre réglementaire provincial suffisant [60] et a un impact équilibré sur le partage des compétences n’ayant pas pour effet de vider les compétences provinciales de leur essence [61].

Conclusion

18La Cour suprême a unanimement jugé, dans le contexte des valeurs mobilières, que l’endiguement des « risques systémiques susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne dans son ensemble » [62] est d’intérêt national. Il nous semble, a fortiori, que ce l’est d’autant plus en ce qui concerne les atteintes potentielles que poserait l’absence d’une tarification nationale minimale du carbone à la santé et à l’environnement des Canadiens [63]. L’inaction climatique n’est pas envisageable et a un prix, constitutionnellement acceptable – l’imposition d’une tarification pancanadienne minimale des GES – à la condition cependant de pouvoir se satisfaire d’une intervention fédérale respectueuse des compétences provinciales et, conséquemment, plus modeste que certains ne l’espéreraient.