A – Introduction

2L’adoption, le 10 mai 2018, de la résolution A/72/L.51 de l’Assemblée générale des Nations unies (ONU), intitulée « Vers un pacte mondial pour l’environnement » (« Résolution habilitante ») [1], a, à juste titre, largement attiré l’attention du public, qu’il s’agisse de soutiens et, inévitablement, de critiques. La Résolution a mis sur pied un groupe de travail spécial à composition non limitée qui s’est réuni, début septembre 2018, à New York et trois autres fois à Nairobi au cours du premier semestre 2019 [2] pour discuter des aspects de fond de l’initiative pour un Pacte mondial pour l’environnement (PME). Bien des choses pourraient être dites sur cette initiative, à laquelle les auteurs de cet article sont étroitement associés, et qui a reçu une importante diffusion dans les médias [3] ainsi que dans les milieux universitaires et politiques [4]. Cependant, dans le contexte spécifique de cet article [5], nous nous bornerons à deux observations fondamentales, qui fourniront le contexte nécessaire à l’analyse des origines intellectuelles et des bases conceptuelles qui sous-tendent le PME.

3La première observation est que ce serait une erreur de considérer la Résolution habilitante, ou même l’initiative pour un PME, comme un simple fait nouveau. Tout au contraire, ces événements sont le reflet de tendances plus profondes qui ont été mises en œuvre à l’arrière-plan pendant des décennies. Dès lors, notre deuxième observation est que la meilleure façon de répondre à une question aussi vaste que celle de savoir si l’adoption d’un PME est souhaitable, n’est pas de se pencher sur les détails – qui font effectivement l’objet d’un débat – mais de se concentrer sur les aspects fondamentaux.

4En conséquence, cet article inscrit tout d’abord la recherche d’un instrument-cadre mondial pour la protection de l’environnement dans une perspective à long terme, pour ensuite examiner les principales raisons qui rendent cet instrument nécessaire.

5Dans ce contexte, nous présentons ensuite l’expression actuelle de cette tendance – beaucoup plus large – qui se présente sous la forme de l’initiative pour un PME et nous nous intéresserons à l’élan qu’elle a suscité dans les milieux politiques, surtout au sein de l’Assemblée générale des Nations unies. Cependant, la nécessité d’un tel instrument dépend, dans une large mesure, de sa nature, de son contenu et de son articulation avec les instruments internationaux existants, qui doivent être conçus de manière à permettre précisément une grande souplesse dans sa mise en œuvre par des États ayant des systèmes juridiques et des réalités politiques différents. Dès lors, nous proposons un cadre analytique pour encadrer ce travail délicat consistant à trouver un équilibre entre une série de considérations différentes.

6Ce dernier aspect a été mal interprété, dans certains milieux, parfois de façon peu sincère. Le cœur de l’initiative d’un PME n’est pas la formulation concrète de certains principes dans le projet ni même la structure de ce dernier. Bien plus important encore, c’est l’impression largement partagée que le temps est venu de donner corps à cette idée.

B – Le Pacte mondial dans le cadre de l’évolution de la gouvernance environnementale mondiale

7L’ambition d’élaborer un Pacte mondial pour l’environnement n’est pas nouvelle. Pour bien situer l’initiative actuelle, il est important de préciser les formes que cette ambition a prises dans le passé et comment elles s’inscrivent dans le contexte plus large de la gouvernance environnementale mondiale.

8La première tentative importante d’élaborer un cadre mondial pour la protection de l’environnement est sans doute la Conférence des Nations unies sur l’environnement qui s’est tenue à Stockholm en juin 1972 [6]. Cette Conférence est largement considérée comme le moment fondateur du droit international de l’environnement [7], ainsi que comme un catalyseur pour le droit national de l’environnement [8]. Le « cadre » proposé n’était pas un traité mondial, mais il a défini le domaine de la gouvernance environnementale mondiale et a établi les bases institutionnelles et stratégiques pour des actions futures en matière de protection de l’environnement [9]. Le contexte international n’était cependant pas entièrement propice à une évolution aussi importante. En effet, les profondes divergences idéologiques et politiques de la guerre froide [10] et, non moins importante, la quête d’une souveraineté économique « permanente » par les États récemment indépendants et d’autres pays en développement [11] ont, dans une certaine mesure, sapé le caractère représentatif des déclarations formulées à Stockholm [12]. Toutefois, la Conférence de Stockholm a jeté une base solide permettant de construire un cadre plus structuré.

9Au cours des années 1980, les efforts ont débouché sur l’adoption de la Charte mondiale de la nature [13] et, suite à la prise de conscience – lors de la réunion de 1982 du Conseil d’administration du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) – de la portée de la dégradation de l’environnement, sur la création de la Commission mondiale de l’environnement et du développement (CMED) ; ce contexte a donné l’impulsion nécessaire à une deuxième tentative plus structurée. Deux des principales recommandations du rapport final de la CMED, Notre avenir à tous, étaient l’adoption d’une Déclaration universelle ainsi que l’adoption d’une Convention sur la protection de l’environnement et un développement durable [14]. L’une des principales organisations internationales œuvrant dans le domaine de la protection de l’environnement, l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), a mis au point sur cette base un projet de Pacte international sur l’environnement et le développement, qu’elle a cherché à faire adopter – par l’intermédiaire de la délégation islandaise – dans le cadre du processus menant à la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement, qui s’est tenue à Rio de Janeiro en juin 1992 [15]. Mais les tentatives visant à obtenir l’adoption d’un tel instrument n’ont pas abouti. Pourtant, l’UICN, par le biais de son programme relatif au droit de l’environnement, a déployé des efforts pour maintenir cette idée intacte, en révisant et en actualisant le « projet de pacte » depuis les années 1990 [16].

10En revanche, l’idée d’adopter par consensus, et cette fois par l’ensemble de la communauté internationale, une déclaration universelle s’est concrétisée sous la forme de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 [17]. À l’époque, pour certains, la Déclaration de Rio constituait un pas en arrière en raison de la place prépondérante qu’elle accorde aux questions de développement [18].

11Toutefois, rétrospectivement, la Déclaration de Rio peut être considérée comme la mesure la plus proche prise jusqu’à présent pour formuler un ensemble de principes constitutionnels consensuels et équilibrés pour la gouvernance environnementale mondiale [19]. Ses principes, dont plusieurs ont été formulés ou énoncés pour la première fois dans un instrument faisant autorité et de portée mondiale [20], ont ensuite été repris dans une série de traités mondiaux. Trois grandes manifestations de cette influence sont fournies par le principe de précaution (énoncé dans le Principe 15 comme étant une approche) [21], le principe des responsabilités communes mais différenciées (énoncé dans le Principe 7) [22] et le principe de la participation du public en matière d’environnement (énoncé dans le Principe 10) [23]. D’autres principes, notamment les trois normes qui constituent le noyau dur du droit international coutumier de l’environnement [24], à savoir la prévention (énoncée dans le Principe 2) [25], l’obligation de procéder à une étude d’impact sur l’environnement (énoncée dans le Principe 17) [26] et le devoir de coopération (énoncé dans les Principes 18 et 19) [27], ont également reçu leur formulation faisant autorité dans la Déclaration de Rio. Cependant, ces exemples illustrent également les limites d’une déclaration de principes dans un instrument de soft law tel que la Déclaration de Rio. Ces limites font ressortir la nécessité d’un Pacte mondial.

C – La nécessité d’un Pacte mondial

12L’adoption d’un PME constituerait un jalon important dans l’évolution du droit international de l’environnement et, plus généralement, de la gouvernance mondiale de l’environnement. Cela s’explique par plusieurs raisons, dont certaines sont évidentes et d’autres exigent une compréhension plus approfondie du droit international, comparé et national. La première raison est relativement simple. La Déclaration de Rio n’est pas contraignante en tant que telle, une caractéristique qui a fait que certains principes n’ont pas pu produire tous leurs effets [28].

13La deuxième raison est l’absence d’un noyau commun plus large de principes juridiquement contraignants qui pourraient servir de base à combler des lacunes considérables dans la législation, ce qui fait que certaines questions importantes restent insuffisamment abordées ou sans réponse. La plupart des observateurs admettraient que la pollution plastique est actuellement une question qui demeure largement négligée ou qui a échappé aux instruments internationaux. En fait, l’ensemble du régime concernant la pollution marine d’origine terrestre se fonde, au niveau mondial, sur certaines dispositions laconiques de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS) [29] ou sur des instruments juridiques non contraignants, et il en va de même pour le problème critique de la pollution atmosphérique, qui n’est actuellement réglementée qu’au niveau régional [30]. Il ne s’agit certainement pas de lacunes peu importantes qui peuvent être comblées par de simples « ajustements » des instruments existants. À terme, elles nécessiteront une réponse organisée et contraignante. Dans l’intervalle, leur réglementation générale pourrait se fonder sur une déclaration générale de principes contraignants.

14Troisièmement, il existe des questions encore plus vastes qui influencent le fonctionnement de l’ensemble du système international de droit de l’environnement et qui ont été largement négligées. Un exemple majeur est la dégradation de l’environnement due à la consommation, comme par exemple, la dégradation de l’environnement dans un pays due à la consommation qui se produit dans d’autres [31]. Malheureusement, ni la Déclaration de Rio [32] ni les nombreux accords multilatéraux relatifs à l’environnement (AME) n’ont beaucoup à offrir à cet égard. La grande majorité d’entre eux (à l’exception notable de la CITES [33]) sont axés sur la production et, de ce fait, ils n’offrent pratiquement aucun moyen de remédier à la situation d’un pays dans lequel la dégradation de l’environnement est due à la consommation étrangère.

15Quatrièmement, une autre forme de lacune concerne les éventuels conflits entre des instruments de portée sectorielle ou spatiale limitée. L’océan peut apparaître, du point de vue du régime du changement climatique ou de celui du régime sur l’immersion en mer, comme un puits de carbone ou un lieu d’immersion destiné à la séquestration du carbone [34], mais cela entre ouvertement en conflit avec les exigences des dispositions sur la protection et la préservation du milieu marin de la UNCLOS [35] ou avec les négociations en cours relatives à la protection de la biodiversité au-delà de la juridiction nationale [36]. Sur le plan juridique, il n’existe pas de principes primordiaux, autre que l’ensemble limité de normes du droit international coutumier de l’environnement, qui pourraient apporter des solutions à des conflits d’une telle ampleur. Par conséquent, si l’on considère attentivement la question des « lacunes », on constate, au-delà des références superficielles aux lacunes communément reconnues, qu’il existe un besoin nettement plus important d’un cadre global contraignant.

16Un cinquième problème, lié au précédent, découle du fait que certains des principes de Rio ont été interprétés et traités différemment selon le contexte des traités et les mécanismes de règlement des différends y afférents, ce qui a d’importantes conséquences pratiques. Trois exemples ont trait aux différentes positions adoptées en ce qui concerne la nature et la portée du principe/de l’approche de précaution [37], celles concernant la portée spatiale de l’obligation de réaliser une étude d’impact sur l’environnement [38] et celles relatives à la participation du public [39]. Cette divergence est possible en raison de l’absence d’une déclaration générale de principes contraignants.

17Une sixième raison importante est que les orientations fournies par la Déclaration de Rio aux législateurs et aux tribunaux nationaux ne sont ni assez claires ni assez solides [40]. L’exemple du principe/approche de précaution constitue, une fois de plus, une illustration pertinente. On peut tenter, à cet égard, d’identifier les utilisations de ce principe et de les organiser sur un ensemble qui va des plus conservatrices aux plus ambitieuses [41]. De telles références ont en effet été utilisées : (i) pour mettre en garde contre les « effets potentiellement paralysants » [42] du principe ; (ii) pour évaluer si certaines mesures expressément adoptées sur la base du principe de précaution sont effectivement justifiées en vertu de ce principe [43] ; (iii) en tant que norme autonome pertinente pour produire des effets procéduraux (renversement de la charge de la preuve) [44] ; (iv) en tant que norme autonome pertinente pour l’interprétation d’une disposition environnementale régissant une affaire [45] ; (v) en tant que norme autonome pour le contrôle de mesures gouvernementales [46] ; (vi) en tant que norme autonome instaurant une obligation procédurale positive [47] ; (vii) en tant que norme autonome redéfinissant les paramètres de la responsabilité (transformant effectivement un système de responsabilité fondé sur la faute en un système de responsabilité objective) [48] ; et (viii) en tant que norme autonome nécessitant la création d’un nouveau système administratif [49]. L’une des raisons possibles de cette variation est que la compréhension de ce principe fluctue considérablement d’une juridiction à l’autre. Les législateurs et les juges, qui sont conscients de l’ampleur de la crise environnementale, seraient certainement plus efficaces dans leur travail quotidien s’ils pouvaient se fonder sur un traité contraignant plutôt que sur un instrument de droit non contraignant. La protection de l’environnement peut se heurter à une grande résistance à certaines périodes spécifiques de la vie politique d’un pays, alors que les normes internationales sont patientes. Le fait qu’on ne puisse pas recourir à ces normes ou même qu’elles fassent l’objet d’une confrontation ouverte ne compromet pas nécessairement leur fonctionnement.

18Finalement, un instrument contraignant doté d’une structure institutionnelle, fut-il modeste, serait plus propice à l’interprétation cohérente de ses principes, soit in concreto, par exemple dans le cadre de communications spécifiques, soit in abstracto, par exemple au moyen d’interprétations faisant autorité, comme la pratique des observations générales dans les comités des droits de l’Homme.

19Par conséquent, bien que la Déclaration de Rio ait apporté une contribution durable à la gouvernance environnementale mondiale, sa nature même l’empêche de répondre au type de problèmes rencontrés par la structure actuelle de la gouvernance environnementale mondiale.

D – L’initiative pour un Pacte mondial et le processus des Nations unies

20La section précédente a brièvement exposé le contexte plus large de l’initiative pour un PME. L’initiative a vu le jour dans la période ayant précédé l’Accord de Paris. La période allant du Sommet de Rio sur le développement durable, tenu en juin 2012 [50], à l’adoption de l’Accord de Paris en décembre 2015 [51] est marquée par plusieurs événements majeurs, notamment le Programme d’action d’Addis-Abeba sur le financement du développement en juillet [52] et le Programme de développement durable à l’horizon 2030, avec ses objectifs de développement durable (ODD), en septembre 2015 [53].

21Dans ce contexte plus spécifique, en novembre 2015, la Commission Environnement du Club des juristes, un groupe de réflexion juridique situé à Paris, a publié un rapport sur la manière de rendre plus efficace le droit international de l’environnement [54]. Le rapport a formulé vingt et une recommandations, dont l’adoption d’un Pacte international pour l’environnement [55]. Suite à l’adoption de l’Accord de Paris, Laurent Fabius (président de la 21^ème Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques) a décidé de soutenir l’idée et de la porter au niveau international. Tout au long de l’année 2016, une base documentaire a été constituée par la Commission Environnement et, début 2017, un réseau international d’experts en droit de l’environnement a été mis en place. Ce réseau compte aujourd’hui plus de cent experts issus de plus de quarante pays différents, représentant tous les systèmes juridiques et une grande variété de situations nationales. Sous l’égide de la Commission Environnement, et avec le soutien d’un groupe d’experts plus restreint qui s’est chargé de la rédaction, ce réseau a présenté une série de contributions au cours de cinq cycles de consultations structurées qui se sont déroulés au cours du premier semestre 2017. Ces consultations ont porté sur des questions telles que la nécessité (ou non) d’un traité international, sa structure générale, son contenu et, plus particulièrement, la formulation des principes qui figureraient dans le projet d’accord. Le processus de rédaction a également bénéficié de certains efforts préalables, notamment le projet de convention [56] de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et un autre projet [57] élaboré par le Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE), une organisation non gouvernementale ayant son siège à Limoges en France.

22Pour achever le projet de texte, une réunion d’experts a été convoquée à Paris dans les locaux du Conseil constitutionnel français le 23 juin 2017. Pour des raisons logistiques, seuls une trentaine d’experts ont participé à cette réunion, qui, sous la présidence de Laurent Fabius, a procédé à la mise en discussion et à l’adoption du projet. Le lendemain, lors d’un symposium de haut niveau qui s’est tenu au Grand Amphithéâtre de la Sorbonne, le projet a été présenté par M. Fabius au président français Emmanuel Macron, au cours d’une cérémonie à laquelle ont participé l’ancien Secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon, l’ancien gouverneur de Californie Arnold Schwarzenegger, le ministre français de l’Environnement Nicolas Hulot, la mairesse de Paris Anne Hidalgo, plusieurs autres personnalités politiques et un public plus large d’experts, de diplomates, d’étudiants et de personnes intéressées [58].

23Entre juin 2017 et début novembre 2018, date à laquelle le présent article a été rédigé, plusieurs étapes importantes ont été franchies pour concrétiser l’idée d’un PME, notamment de nombreuses réunions d’experts [59], un événement de haut niveau en marge de la réunion de l’Assemblée générale des Nations unies du 19 septembre 2017 intitulé « Sommet de lancement du Pacte mondial pour l’environnement » [60], un sommet sino-français entre le président français Emmanuel Macron et le président chinois Xi Jinping du 8 au 10 janvier 2018 [61], et la session de l’Assemblée générale des Nations unies au cours de laquelle la Résolution habilitante a été adoptée.

24Cette réunion s’est tenue début mai 2018, au titre du point 14 de l’ordre du jour de la séance plénière de l’Assemblée générale des Nations unies [62]. La délégation française a présenté le projet de résolution (A/72/L.51) auquel la délégation kenyane a proposé des amendements mineurs (A/72/L.53), visant essentiellement à assurer le déroulement du processus à Nairobi. D’autres délégations (États-Unis, Fédération de Russie, Philippines et Syrie) ont pris la parole pour s’opposer au projet ou à certains de ses aspects. Les arguments avancés par ces délégations portaient sur des questions de procédure (par exemple, le fait que le projet n’avait pas été suffisamment examiné ou que la France ne s’était pas engagée avec le président du Groupe des 77 et la Chine), sur la nécessité de respecter la souveraineté des États à exploiter leurs ressources naturelles, sur la nécessité de se concentrer sur la mise en œuvre des instruments existants plutôt que sur l’utilisation du capital politique pour un développement normatif supplémentaire, et sur des questions de formulation liées à la nécessité de laisser les conclusions du groupe ad hoc ouvertes. Il est intéressant de noter qu’un vote enregistré a été demandé (au lieu de la pratique fréquente de l’adoption sans vote), ce qui a donné une majorité de 143, avec seulement six voix contre (les Philippines, la Fédération de Russie, la Syrie, la Turquie, les États-Unis et l’Iran, bien que ce dernier ait fait remarquer à la fin que son vote avait été enregistré de manière inexacte, car il était favorable à l’adoption) et six abstentions (l’Arabie saoudite, le Belarus, la Malaisie, le Nicaragua, le Nigéria et le Tadjikistan). Cette répartition des voix, et l’identité des gouvernements actuels – et non des pays – qui ont voté contre la résolution, parlent d’elles-mêmes. Il est cependant important de rappeler ce fait dans un article qui servira, il faut espérer, de registre pour les générations futures afin de savoir d’où vient la résistance.

25Les arguments, bien qu’ils ne soient pas entièrement infondés, semblent creux. Le PME se prépare depuis des décennies, et demander plus de temps est peut-être un euphémisme pour encourager l’inaction. Il en va de même pour les arguments relatifs à l’amélioration de la mise en œuvre par le biais de corrections – au mieux – fragmentaires dans les accords existants. Une consultation adéquate du président du Groupe des 77 et la Chine aurait certainement été utile, mais les pays en développement votent majoritairement en faveur de la résolution et la délégation chinoise a explicitement pris la parole pour soutenir l’initiative française. Quant aux références à la souveraineté, il n’y a aucun élément dans la proposition ou dans l’idée d’un PME qui porte explicitement ou implicitement atteinte à la souveraineté telle qu’elle est comprise dans le droit international contemporain. La réaction a peut-être été une résurgence du passé, comme l’a suggéré le délégué syrien qui a noté, de façon assez surprenante compte tenu de l’existence de centaines de traités environnementaux mondiaux, que le concept de droit mondial de l’environnement était encore juridiquement controversé [63]. Quoi qu’il en soit, ces préoccupations et d’autres feront l’objet d’un large débat dans le cadre du processus envisagé dans la Résolution habilitante.

26En bref, la Résolution demande au Secrétaire général des Nations unies de préparer « un rapport technique, fondé sur des données factuelles, dans lequel seront recensées et évaluées les lacunes éventuelles du droit international de l’environnement et des instruments relatifs à l’environnement en vue de renforcer leur mise en œuvre » [64]. Ce rapport, dont une version préliminaire a été publiée fin novembre 2018 [65], a été analysé par un « Groupe de travail spécial à composition non limitée » en vue d’« examiner […] des moyens possibles de remédier aux lacunes éventuelles du droit international de l’environnement et des instruments relatifs à l’environnement, selon qu’il conviendra, et de se pencher, s’il le juge nécessaire, sur la portée, les paramètres et la faisabilité d’un instrument international » [66]. Le Groupe de travail a été chargé de « formuler des recommandations [à l’Assemblée générale], y compris sur la tenue éventuelle d’une conférence intergouvernementale en vue de l’adoption d’un instrument international » [67]. L’ambiguïté est omniprésente dans cette formulation et dans d’autres utilisées dans la Résolution habilitante. Ce qui semble bien plus précis, c’est le calendrier serré qu’a dû respecter le Groupe spécial, à savoir le premier semestre de 2019. Le président de l’Assemblée générale des Nations unies a nommé deux coprésidents pour le Groupe de travail, l’un du Portugal (l’ambassadeur Francisco António Duarte Lopes) et l’autre du Liban (l’ambassadeur Amal Mudallali). Le Groupe a tenu sa première réunion du 5 au 7 septembre 2018 pour traiter des questions d’organisation. Trois autres réunions axées sur le fond ont eu lieu au cours du premier semestre 2019 (la dernière session devrait commencer le 20 mai 2019) à Nairobi, comme l’avait souhaité la délégation kenyane. Il est essentiel de s’assurer de l’adhésion des pays en développement ainsi que du PNUE.

27Il convient de noter que l’initiative pour un PME ne prévoyait pas que le projet serait adopté en tant que tel, ou même sous une forme légèrement révisée. Le texte proposé est avant tout représentatif d’une approche, qui peut changer de façon considérable, voire fondamentale, au cours des négociations. L’attente principale était que les négociations commencent effectivement et que l’« instrument » envisagé par le mandat de négociation constitue un pas en avant par rapport à la Déclaration de Rio.

E – Nature, contenu et interaction avec les instruments existants

2 – Choix fondamentaux relatifs au contenu et à la structure de l’instrument

31Le contenu du projet reflète un certain nombre de choix fondamentaux découlant du processus de consultation. Ces choix concernent : (i) la concision de l’instrument, (ii) une formulation mettant l’accent sur son caractère durable, (iii) son adaptabilité aux différents contextes nationaux, (iv) un équilibre entre droits et devoirs, (v) un équilibre entre principes bien établis et principes nouveaux, et (vi) un équilibre entre la dimension normative et la dimension institutionnelle.

32Le projet est spécifiquement rédigé sous la forme d’un document très concis, de quelques pages, permettant d’éviter autant que possible des complications inutiles.

33Cela est conforme non seulement au résultat final visé par l’initiative pour un PME, à savoir une déclaration contraignante de principes fondamentaux, mais aussi à la nature du projet en tant que tel, qui est de fournir une base de discussion accessible pouvant être examinée de manière approfondie par les États et les autres parties prenantes, sans nécessiter de temps ni d’efforts excessifs.

34Le style utilisé dans la formulation du projet cherche à éviter tout ancrage excessif dans le présent ou, plus précisément, il tente de formuler des principes d’une pertinence durable pour le présent mais aussi pour l’avenir. Ceci est une caractéristique commune des instruments qui sont censés déployer leurs effets sur de longues périodes, tels que les constitutions, les traités sur les droits de l’Homme, les instruments constitutifs des organisations internationales, etc. Toutefois, contrairement à nombre de ces autres traités, la pérennité du projet ne repose pas sur une structure institutionnelle lourde, mais sur la formulation générale de ses principes. Cela s’explique par le fait que la compréhension scientifique des problèmes environnementaux, ainsi que de l’adéquation des différentes réponses, est en constante évolution.

35Le caractère général de la formulation est également important pour l’adaptabilité du projet aux circonstances très différentes qui prévalent dans les différents pays. Il serait injuste de dire que le projet part du principe qu’il existe une approche unique. Cette considération importante a été spécifiquement prise en compte par le réseau d’experts et le comité de rédaction, qui ont fait de leur mieux pour que le texte soit assez général pour pouvoir fournir des orientations normatives tout en permettant aux États d’adapter la mise en œuvre des principes du PME à leur propre situation.

36Compte tenu de la large reconnaissance, au niveau national [70], et des demandes de plus en plus pressantes, au niveau international [71], en faveur d’un droit à un environnement d’une certaine qualité (souvent caractérisé par l’adjectif « sain », « propre », « sûr » ou « généralement satisfaisant »), le projet prévoit, dans son article 1, le « droit de vivre dans un environnement écologiquement sain » [72]. Cette déclaration se reflète, à l’article 2, dans l’affirmation d’un « [d]evoir [corrélatif] de prendre soin de l’environnement ». Il est important de noter que ce devoir incombe à « [t]out État ou institution internationale, toute personne physique ou morale, publique ou privée » [73]. Cette approche très progressiste a été critiquée parce qu’elle élargit excessivement l’éventail des responsables du respect des obligations et, par conséquent, risque de saper le rôle de l’État en tant que principal responsable du respect des droits de l’Homme et des normes environnementales. Il s’agit d’un point pertinent que les États devront examiner de manière très détaillée dans leurs discussions concernant un futur PME. La version actuelle de l’article 2 vise à exposer l’éventail complet des responsables possibles du respect des obligations ou, en d’autres termes, à souligner que le devoir de prendre soin de l’environnement ne doit pas être conçu comme étant seulement l’obligation des États. L’architecture du projet découle de cette combinaison des droits et des devoirs. Dans les articles 3 à 20, le projet énonce une série de droits (par exemple les articles 9, 10 et 11, dans lesquels le Principe 10 de la Déclaration de Rio est éclairci, mais qui indiquent explicitement qu’il s’agit des droits de « toute personne physique ou morale ») et de devoirs (sur un ensemble de responsables du respect des obligations, y compris les « États » ou les « Parties », mais aussi « les entités infranationales des États Parties » [74], les « générations présentes » [75] ou, en évitant d’identifier un responsable spécifique du respect des obligations, toute entité qui se trouve dans une situation concernée par le devoir [76]).

37Les principes énoncés dans le projet comprennent des normes bien connues [77], utilisant dans certains cas des formulations permettant ainsi de clarifier des ambiguïtés antérieures ou d’élargir la portée des principes [78]. Mais le projet est également innovant en ce qu’il inclut des principes qui, jusqu’à présent, ne figuraient pas dans une déclaration générale de principes [79] ni même dans les traités précédents [80]. Le groupe d’experts a cherché à établir un équilibre entre la fonction de consolidation et celle d’innovation du projet. La consolidation est importante afin de renforcer les normes existantes ainsi que pour atténuer des éventuelles préoccupations des États réticents à prendre de nouveaux engagements. Cependant, une certaine dose d’innovation est également importante car le projet doit être une étape supplémentaire dans l’évolution de la gouvernance environnementale mondiale et, autant que possible, une étape source d’inspiration et de dynamisme.

38Enfin, le projet trouve un équilibre entre sa dimension normative (la formulation de principes) et sa dimension institutionnelle (la création d’un nouvel organisme). Le projet tient compte des préoccupations exprimées par plusieurs membres du groupe d’experts, ce qui reflète plus largement les préoccupations des États, et prévoit un volet institutionnel très réduit. En effet, l’article 21 envisage la création d’un comité d’experts indépendants, dont la structure et le mandat seraient à mi-chemin entre ceux des comités établis par les instruments relatifs aux droits de l’Homme et ceux des comités de contrôle du respect des dispositions établis par les AME. L’approche non contradictoire adoptée par l’article 21 du projet découle de cette dernière source, en particulier de l’article 15 de l’Accord de Paris, qui reprend des dispositions similaires des AME précédents. Néanmoins, comme le projet ne prévoit pas la mise en place d’une conférence des Parties ni de toute autre architecture institutionnelle solide, ce comité fonctionnerait de manière similaire au Comité des droits de l’Homme établi par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966. L’articulation de ces deux composantes, à savoir une déclaration de principes et un comité d’experts indépendants ayant des fonctions générales et spécifiques de contrôle de conformité ainsi que d’interprétation, vise à mettre l’accent sur la mise en œuvre sans s’appuyer sur une structure institutionnelle lourde.

39La figure 1 résume ces six dimensions sous une forme graphique. Cette figure est proposée comme un outil de discussion et de formulation d’un PME possible qui pourrait résulter des délibérations du Groupe de travail spécial. Le groupe de travail et, le cas échéant, la conférence intergouvernementale devront trouver un équilibre entre les six dimensions, et peut-être même dans certaines autres. Les commentateurs, qu’ils soient issus des milieux universitaires ou politiques, devront également apporter un éclairage sur ces dimensions et, plus particulièrement, sur les avantages et les inconvénients des différentes combinaisons. Le schéma conceptuel proposé dans la figure 1 sera, il faut l’espérer, utile pour donner une certaine structure aux débats.

Figure 1

Dimensions du Pacte mondial pour l’environnement

Dimensions du Pacte mondial pour l’environnement

F – Perspectives

44Il appartient aux États de décider si l’adoption d’un PME, dont la nature, la portée et le contenu doivent être discutés, est bien une idée qui doit se concrétiser. Il est évidemment très probable que, dans cinquante ans, les arguments contre le PME ressembleront à des arguments contre les Pactes internationaux des droits de l’Homme de 1966, voire la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 ou la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, c’est-à-dire qu’ils seront motivés par des raisons politiques ou, au mieux, qu’ils seront rétrogrades.

45Le PME proposé n’est pas un projet irréalisable. Il s’agit, à notre avis, d’une étape logique dans l’évolution de la gouvernance environnementale mondiale. L’adoption d’une déclaration de principes générale est conforme à la pratique dans de nombreux autres domaines du droit international. On pourrait se référer à cet égard non seulement aux droits de l’Homme, mais aussi au droit de la mer [83], au droit commercial [84], au droit pénal international [85] ou au droit humanitaire international [86]. La situation est similaire au niveau national. Des pays du monde entier ont adopté des lois environnementales générales [87] qui, malgré leur champ d’application divergent, ont une application transversale à la protection de l’environnement et visent à donner une certaine unité et cohérence de principe aux législations sectorielles. Dans de nombreux cas, ces lois générales ont été adoptées après les lois sectorielles [88], précisément pour assurer une certaine cohésion et une certaine cohérence. Or, nous ne comprenons pas la raison pour laquelle des considérations similaires ne seraient pas pertinentes pour le droit international de l’environnement.

46Toutefois, la question de la nature, de la portée et du contenu d’un instrument global est loin d’être tranchée et, en offrant un cadre (figure 1) pour structurer la diversité des arguments ainsi qu’en précisant comment un équilibre entre les différentes considérations a été trouvé dans le projet, nous espérons que le présent article contribuera à ces discussions et fournira aux générations futures un compte rendu écrit de la manière dont cette génération a tenté de résoudre les problèmes – en grande partie imputables à elle-même – auxquels les générations futures se heurteront de manière beaucoup plus grave.

47Yann AGUILA et Jorge E. VIÑUALES

A – Description : le projet de Pacte mondial pour l’environnement de 2017

51À titre préliminaire, il est important de dire un mot du statut, modeste, du projet que nous avons rédigé en 2017. Ce texte, rédigé par un groupe de juristes, n’est qu’un exemple possible de ce que pourrait être un Pacte mondial pour l’environnement. Pour le dire autrement, c’est seulement « un » pacte, et non pas « le » pacte. Il est destiné à être modifié, amélioré, complété et amendé par les États. C’est un « texte martyr », que l’on peut et doit martyriser… Il y a des manques. Par exemple, on pourrait ajouter un article sur l’articulation entre le Pacte et les accords sectoriels existants ; ou encore un article sur le bien-être animal. D’ailleurs, si les négociations avancent, il serait utile d’obtenir des contributions et propositions de la part de la société civile.

52En l’état, donc, le projet de Pacte comporte une vingtaine de principes, de droits et de devoirs. Par comparaison avec le texte de Michel Prieur, nous avons d’ailleurs hésité à évoquer les « droits de l’Homme » dans son intitulé car, en réalité, on n’y trouve pas uniquement des droits. Il y a aussi des devoirs – peut-être davantage d’ailleurs que des droits. Le texte reprend les principes désormais consensuels qui sont consacrés dans la Déclaration de Rio de 1992 ou, en France, dans la Charte de l’environnement de 2004. Le projet de Pacte s’ouvre, en son article 1^er, avec le droit à l’environnement sain puis, tout de suite après, mentionne en son article 2 le devoir de prendre soin de la planète. Figure ainsi au frontispice de ce texte un binôme avec un droit et un devoir à caractère général, qui forment un ensemble indissociable. Ensuite, le texte décline ces derniers avec des droits particuliers : droit à l’information et la participation du public, droit d’accès à la justice environnementale. Il comporte également des devoirs ou principes plus spécifiques : principes de précaution, de prévention, de réparation. Si ces droits et devoirs concernent pour la plupart « toute personne » (personnes publiques, privées, individus, États, etc.), certains d’entre eux s’adressent plus spécialement aux États. Tel est le cas de certains principes directeurs des politiques publiques, qui relèvent plus de la sphère interne et en particulier de la légistique (principe de non-régression et principe d’effectivité du droit de l’environnement). Tel est également le cas des principes classiques de droit international comme le principe de coopération entre États.

53Notre approche a été délibérément prudente, dans le souci de rassurer et convaincre les États : pour l’essentiel, le texte retient des principes consensuels, dans le cadre de ce qu’on appellerait en France une codification « à droit constant ». Toutefois, certains principes, pour une part non négligeable, sont nouveaux soit dans leur contenu (par exemple, le principe de non-régression ou la consécration du rôle de la société civile et plus, largement, des acteurs non-étatiques), soit dans leur portée (par exemple, le principe de prévention, en tant qu’il s’appliquerait dans l’ordre interne, et non pas seulement dans les relations transfrontières entre États).

B – Analyse : les deux lectures du Pacte mondial pour l’environnement de 2017

54Il me semble qu’on peut faire deux lectures du Pacte mondial pour l’environnement. On peut d’abord voir une codification, donc un simple aboutissement. Sous cet angle, le Pacte est une opération, somme toute classique, de codification de principes du droit international aujourd’hui consensuels. Mais on peut aussi le lire comme une « potentielle révolution », donc comme un commencement. Pourquoi ces deux lectures ?

55Le Pacte, un acte de codification : l’aboutissement logique de cinquante ans de droit international de l’environnement. Certes, cette présentation n’est pas nécessairement la plus attractive pour les citoyens. Le mot « codification » n’est pas le plus « vendeur » pour les convaincre de l’intérêt du Pacte. Et pourtant, le progrès serait immense. Il s’agit de consolider les acquis de la Déclaration de Rio, dans un véritable traité international, opposable aux États. Il serait formidable de pouvoir disposer d’un texte ayant une valeur juridique, et consacrant un consensus universel sur ces grands principes. Par comparaison, ce chemin du droit souple vers le droit dur a également été fait dans le domaine des droits de l’Homme, lorsque la Déclaration universelle de 1948 a été transposée dans les deux Pactes internationaux de 1966, l’un relatif aux droits civils et politiques, et l’autre aux droits économiques, sociaux et culturels. En tant qu’avocat maintenant et en tant qu’ancien juge, je peux témoigner que les Pactes de 1966 sont régulièrement invoqués devant les juridictions. Une convention internationale, ce n’est pas la même chose qu’une déclaration. Un traité a tout de même une autre force juridique.

56Devant le juge, on ne peut pas invoquer la Déclaration de Rio. En revanche, dans un pays moniste comme la France, on peut se prévaloir d’un traité, lorsque celui-ci est d’effet direct. Le développement récent des contentieux climatiques – « l’affaire du siècle » en France ou l’affaire Urgenda aux Pays-Bas – a contribué à ce que les ONG prennent conscience de l’importance de l’arme du droit. Et, dans l’arsenal des armes juridiques, les traités sont un outil particulièrement utile.

57Un tel Pacte entraînerait une double dynamique. D’abord, une dynamique normative sur les lois : pour transposer ces principes, les législateurs adopteraient de nouvelles lois ou amélioreraient les lois existantes. Le Pacte aurait ainsi un effet de rehaussement du niveau des exigences dans tous les domaines (information, participation du public, prévention, etc.) et ce, avec un certain degré d’harmonisation à l’échelle mondiale. Ensuite, une dynamique jurisprudentielle : les juridictions pourront soit appliquer purement et simplement le Pacte (dans les pays monistes), soit au minimum s’en inspirer pour bâtir des jurisprudences. Un texte unique, partagé à l’échelle mondiale, pourrait ainsi constituer un formidable support pour favoriser des échanges, soit entre les législateurs sur les meilleurs outils législatifs, soit entre les cours suprêmes sur les interprétations des principes communs.

58Le Pacte, une potentielle révolution : le commencement d’un nouvel ordre international ? Le Pacte pourrait aussi être vu comme une « révolution potentielle », selon l’expression utilisée par le président Emmanuel Macron dans un discours prononcé à Nairobi devant l’Assemblée des Nations unies pour l’Environnement en mars 2019. Tout est dans le mot « potentiel »… Tout dépend de l’usage qu’en feront les citoyens. Mais il est vrai qu’on pourrait avancer quelques éléments de réflexion, à l’appui de cette seconde lecture, plus ambitieuse, voire audacieuse.

59Le Pacte serait un cadre universel unique avec des grands principes partagés en matière d’environnement. Pour la première fois, les États signeraient un traité international sur l’environnement, pris dans son ensemble – à la différence des traités existants, qui restent sectoriels, sur le climat, la biodiversité, la pollution, les produits chimiques… D’une certaine manière, le Pacte serait un double symbole. D’abord un symbole diplomatique, celui de la détermination des États à s’engager ensemble pour la protection de la planète. À cet égard, en cette période de difficultés pour le multilatéralisme, le projet de Pacte mondial pour l’environnement met en lumière une question simple : les États sont-ils encore capables d’adopter un grand traité multilatéral ? Ensuite un symbole politique : on pourrait voir dans le Pacte une réponse à la colère de la jeunesse, qui s’exprime régulièrement lors des marches pour le climat. La jeunesse pousse les États à aller plus loin. Il faut construire un nouveau droit international de l’environnement qui répond à cette mobilisation collective de la jeunesse. Allons-nous régresser vers un monde divisé par les nationalismes et les populismes ou bien créer un nouvel ordre international, fondé sur l’impérieuse nécessité de protéger ce bien commun à l’ensemble de l’humanité, la nature ? Le Pacte pourrait bien être la première pierre d’un nouvel édifice. Telle est, par exemple, la vision qu’en a également l’équatorienne Maria Fernanda Espinosa, présidente de la 73^ème session de l’Assemblée générale des Nations unies, qui soutient fortement le projet de Pacte, y voyant une des composantes de « ce nouveau contrat social que pourrait adopter ce parlement de l’humanité qu’est l’Assemblée Générale des Nations Unies ». De ce point de vue, le projet de Pacte n’est pas sans lien avec le courant émergent du constitutionnalisme environnemental global.

60En outre, le Pacte consoliderait une évolution quant à la place de l’individu – donc du citoyen – sur la scène internationale. On trouve cette idée dans le rapport de 2015 du Club des Juristes, celui dans lequel nous avons la proposition de Pacte mondial pour l’environnement, mais qui portait de manière plus générale sur le droit international de l’environnement. Le titre du rapport est Renforcer l’efficacité du droit international de l’environnement. Surtout le sous-titre, qui me semble presque plus important que le titre, est Devoirs des États, droits des individus. Le débat est ici celui de la reconnaissance de l’individu comme sujet du droit international. Nous sommes en train de vivre une profonde mutation du droit international. Le droit international de demain est en train de se construire sous nos yeux. Si la grande affaire des juristes, au XX^ème siècle, était le droit constitutionnel (place de la Constitution, existence d’un juge pour en garantir l’application, etc.), celle du XXI^ème siècle sera le droit international. La vieille conception du XIX^ème siècle d’un droit international fait par les États et pour les États, où les individus ne sont pas des sujets de droit, est de plus en plus dépassée. Elle était adaptée à une époque où les traités concernaient essentiellement les États, par exemple pour régler des problèmes de frontières ou la restauration de la paix. Mais aujourd’hui, les traités intéressent directement les individus et, plus largement, les acteurs de la société civile. C’est le cas en matière de droits de l’Homme, d’économie ou encore d’environnement. Qu’il s’agisse du climat ou de la biodiversité, rien ne se ferait sans la société civile. Les scientifiques et les ONG poussent les États à agir ; les entreprises et les collectivités locales contribuent à atteindre les objectifs. Dès lors, il y a désormais un certain décalage entre la pratique, qui accorde une place grandissante à la société civile sur la scène internationale, et l’état du droit, qui continue trop souvent – et même si une lente évolution peut être observée – à ignorer l’existence des acteurs non étatiques, en tant que sujets du droit international. C’est pourquoi, en 2015, le fil rouge de notre rapport était de donner à la société civile des outils pour la garantie de ses droits environnementaux. C’est dans cette perspective, plus nouvelle, que s’inscrit le projet de Pacte mondial pour l’environnement. Inscrivant dans un texte international les droits et les devoirs environnementaux de toute personne, y compris les individus, et reconnaissant pour la première fois expressément, en son article 14, le rôle de la société civile dans ce domaine, il pourrait aussi symboliser l’émergence d’une citoyenneté mondiale en matière d’environnement.

61En conclusion, le rôle de la société civile sera également essentiel pour l’adoption même d’un Pacte. Alors que l’état de l’environnement mondial exige une action urgente et collective de toutes les nations, on ne peut qu’être inquiet d’observer la paralysie de la communauté politique internationale. Mais cette inaction peut être surmontée par la mobilisation des citoyens, de la société civile et du secteur privé. Un Pacte mondial pour l’environnement offre un levier pour redynamiser le multilatéralisme et poser les bases d’une constitution environnementale mondiale. Avec le Pacte mondial, il y a de l’espoir pour la planète.

62Yann AGUILA