1L’échec du Pacte mondial pour l’environnement à Nairobi le 23 mai 2019 est le résultat d’une conjonction de raisons diplomatiques, juridiques et politiques. Plusieurs facteurs se sont malencontreusement accumulés : un processus déroulé de façon trop rapide par le président Macron, une conjoncture internationale défavorable avec l’hostilité de tout multilatéralisme environnemental des présidents Trump et Bolsonaro suivie de façon étrange par plusieurs États de l’Amérique du sud [1], le recours au consensus dans la négociation finale qui a permis à quelques États minoritaires, entraînés par les États-Unis, de bloquer le Pacte alors que son principe avait été acquis à l’Assemblée Générale des Nations unies par 143 voix le 10 mai 2018 [2].

2Cet échec renvoyant la communauté internationale à un autre rendez-vous diplomatique à l’occasion du cinquantenaire de la Déclaration de Stockholm en 2022, permet d’ici là de faire progresser les deux autres initiatives de la société civile : la Déclaration des droits de l’humanité et le troisième Pacte des droits de l’Homme. Ces initiatives complémentaires traduisent à des degrés divers, la force créatrice de droit des juristes français de l’environnement.

3À la différence du projet de Pacte mondial porté par le Club des juristes et Yann Aguila et repris par le Gouvernement français à la demande du président du Conseil constitutionnel L. Fabius, le projet du Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE) inscrit la reconnaissance universelle du droit des êtres humains à l’environnement, non pas dans un nouveau traité sur l’environnement, mais dans un nouveau traité sur les droits de l’Homme.

4Il s’agit de traduire juridiquement le fait que le droit des êtres humains à l’environnement est devenu le troisième enfant de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 après les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels. Ces droits ont été consacrés le 16 décembre 1966 par deux Pactes aujourd’hui juridiquement en vigueur dans 173 États pour le Pacte relatif aux droits civils et politiques et dans 170 États pour le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Dans la mesure où plus de 150 États ont déjà introduit l’environnement dans leur constitution, on peut considérer qu’un troisième Pacte sur le droit des êtres humains à l’environnement recueillerait au moins l’adhésion de 150 États. Ainsi, le droit de l’Homme à l’environnement pourrait devenir le troisième pilier des droits de l’Homme à l’échelle internationale, comme il l’a été au niveau national avec la Charte de l’environnement en France en 2015.

5Les relations étroites entre droits de l’Homme et droit de l’environnement ont été largement développées au sein du Conseil des droits de l’Homme des Nations unies à Genève. Depuis 1988, plusieurs résolutions du Conseil des droits de l’Homme ont été adoptées à cet égard. En 1994 le rapport de Mme Ksentini a même proposé un projet de texte international intitulé « Déclaration de principes sur les droits de l’homme et l’environnement » [3]. Depuis la nomination en 2012 d’un expert indépendant, devenu en 2015 rapporteur spécial sur les questions des obligations relatives aux droits de l’Homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable [4], le Conseil des droits de l’Homme approuve chaque année un rapport éclairé sur le droit de l’Homme à l’environnement tant en droit international qu’en droit comparé.

I – Les sources d’inspiration d’un troisième Pacte des droits humains

6L’idée de compléter les deux Pactes de 1966 par un troisième Pacte n’est pas nouvelle. En 1977 Karl Vasak écrivait un article dans le Courrier de l’UNESCO plaidant en faveur de l’élaboration d’une troisième catégorie des droits de l’Homme, malencontreusement appelés « droits de la 3^ème génération ». Bien qu’imagée, cette appellation est trompeuse car les générations se succédant, les anciennes disparaissent. Or, comme l’a souvent exposé Alexandre Kiss, les droits de l’Homme précédents ne disparaissent pas quand apparaissent des droits nouveaux, mais ils s’ajoutent les uns aux autres et s’interpénètrent en se complétant. Il s’est agi successivement d’étendre les droits de l’Homme aux préoccupations nouvelles relatives au droit au développement, au droit à la paix, au droit à l’autodétermination et, plus récemment, au droit à l’environnement patrimoine commun de l’humanité. On peut évoquer la Déclaration universelle des droits des peuples ou Charte d’Alger du 4 juillet 1976 ; la Déclaration relative aux droits de l’humanité adoptée à Buenos Aires le 11 novembre 1989 lors du dixième congrès de l’Association argentine de droit international ; la Déclaration universelle des droits collectifs des peuples adoptée à Barcelone le 27 mai 1990 par la Conférence des nations sans État d’Europe.

7Le premier projet d’un troisième Pacte rédigé résulte des travaux de la conférence Armand Hammer, docteur philosophe et organisateur de conférences avec l’Institut international des droits de l’Homme. À l’occasion d’un colloque à Aix-en-Provence fut rédigé en 1981 un projet de Pacte relatif aux droits de solidarité. Selon l’article 13 de ce projet, « Tout homme et tous les hommes pris collectivement ont droit à un environnement sain et écologiquement équilibré, propice à leur développement tant économique que social, culturel, politique et juridique ». L’article 19 est relatif au droit au respect du patrimoine commun de l’humanité [5].

8Le texte le plus abouti, mais resté lui aussi sans succès, est celui de la Commission de droit de l’environnement de l’IUCN à l’initiative de Wolfgang Burhenne, Parvez Hassan et Nicholas Robinson. En réalité, il ne s’agit pas d’un projet de troisième Pacte mais d’un projet de convention générale sur l’environnement regroupant les principes et règles existants. La première édition date de 1995 et la cinquième de 2015. Chaque article fait l’objet d’un commentaire détaillé. Seul l’article 15-1 mentionne le droit à l’environnement.

II – Les fondements juridiques du troisième Pacte

9La Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 avait déjà reconnu le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille (art. 25-1). Le fondement le plus direct est le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il consacre le droit pour toute personne de jouir d’un meilleur état de santé physique et mentale conditionné par « l’amélioration de tous les aspects de l’environnement » (art. 12-2-b) [6]. Aussi peut-on considérer que pour mettre en œuvre l’article 12 de ce Pacte, il est aujourd’hui nécessaire de le compléter par un protocole au Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ou par un troisième Pacte.

10À partir de ce texte obligatoire rattachant l’environnement uniquement au droit à la santé, le droit international et les droits nationaux ont depuis lors complété et précisé, mais de façon désordonnée, le contenu des droits qui se rattachent à l’environnement. On constate un consensus international depuis la Déclaration adoptée par la Conférence des Nations unies sur l’environnement à Stockholm en 1972 selon laquelle l’homme a un droit fondamental « à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures » (principe 1). Cette reconnaissance internationale a été réitérée au plus haut niveau par les conférences et sommets onusiens sur l’environnement et le développement de Rio en 1992, Johannesburg en 2002, Rio+20 en 2012 et New York en 2015 (Programme des objectifs de développement durable pour 2030).

11Six conventions régionales sur les droits de l’Homme ont juridiquement consacré le droit de l’Homme à l’environnement : la Charte africaine des droits de l’Homme de 1981, le Protocole de San Salvador sur les droits économiques, sociaux et culturels en Amérique de 1988, le Protocole de Maputo sur le droit des femmes en Afrique de 2003, la Convention africaine de Maputo sur la conservation de la nature et des ressources naturelles de 2003, la Charte arabe des droits de l’Homme de 2004, la Convention d’Escazu pour l’Amérique latine et les Caraïbes de 2018. Une convention à vocation universelle a également reconnu le droit à l’environnement (art. 1 de la Convention d’Aarhus de 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement).

12Le Haut-Commissariat aux droits de l’Homme, conformément à la résolution 16/11 du Conseil des droits de l’Homme, a présenté un rapport exhaustif sur les relations entre droits de l’Homme et environnement en 2011 [7].

13Les juridictions régionales sur les droits de l’Homme ont, à des degrés divers, fait le lien entre droits de l’Homme et environnement, dans une jurisprudence assez développée surtout au niveau européen [8].

14Parallèlement à ces progrès du droit international, les droits nationaux ont également consacré l’environnement dans leur constitution nationale. Plus précisément, plus d’une centaine de constitutions nationales ont formellement consacré le droit à l’environnement comme un nouveau droit fondamental de valeur constitutionnelle [9].

15Cet ensemble de sources internationales, régionales et nationales permet de considérer qu’il s’est constitué un début de coutume internationale justifiant une codification. Aussi les États sont invités à ajouter un nouveau traité sur les droits de l’Homme consacrant le droit à l’environnement en rassemblant tous les droits substantiels et procéduraux qui en découlent et qui sont déjà reconnus. Il s’agit en même temps de transformer les « principes du droit de l’environnement » énoncés à Rio en 1992 en véritables droits individuels et collectifs justiciables.

III – Aperçu du contenu du troisième Pacte

16Le projet de troisième Pacte a vocation à être examiné et complété par le Conseil des droits de l’Homme et le Conseil économique et social des Nations unies, avant d’être soumis à l’approbation de l’Assemblée générale des Nations unies en vue de son adoption par les États [10]. Une sensibilisation des États et des ONG est un préalable indispensable.

17Il ne s’agit pas d’introduire dans le droit international de nouveaux concepts mais simplement de prendre acte des acquis et d’empêcher toute régression des droits liés à l’environnement. Le projet de troisième Pacte vise à mettre en évidence que la plupart des droits liés à l’environnement peuvent être rattachés au droit de l’Homme à l’environnement et que ces droits peuvent se décliner en des droits individuels, selon la tradition des droits de l’Homme, sans pour autant négliger la possibilité de reconnaître certains droits collectifs, tout comme le sont déjà des droits classiques comme le droit de grève ou le droit d’association.

18Le troisième Pacte est aussi le constat que la protection de l’environnement ne peut se satisfaire du seul rattachement indirect, dit par ricochet, aux droits de l’Homme classiques. Si la jouissance complète des droits civils et politiques et des droits économiques, sociaux et culturels est devenue au XXI^ème siècle impossible sans la reconnaissance du droit des êtres humains à l’environnement, il n’est plus possible aujourd’hui de traiter l’environnement comme une question marginale dans la société. Une reconnaissance solennelle confirmerait tous les engagements passés des États en matière d’environnement et concrétiserait au plan juridique la réalité d’aujourd’hui en introduisant l’environnement dans la famille des droits de l’Homme. C’est pourquoi le projet de troisième Pacte s’inspire à la lettre des deux premiers Pactes de 1966, tout en les modernisant et en les verdissant, mais en s’appuyant sur des mécanismes de contrôle des droits de l’Homme qui ont fait leur preuve.

19Comme l’évoquent l’exposé des motifs et le Préambule, la reconnaissance du droit de l’Homme à l’environnement à l’échelle universelle ne peut que renforcer les exigences liées à la paix, la sécurité, l’état de droit, la démocratie, la stabilité politique et la bonne gouvernance. Dans le même temps cette reconnaissance ne peut que contribuer, non seulement au niveau symbolique mais aussi surtout au niveau juridique, à devenir un outil pour renforcer l’effectivité de la réalisation du développement durable au profit des générations présentes et futures. La lutte contre la pauvreté et contre la faim dans le monde, contre la désertification, contre la perte de biodiversité, contre les pollutions de toutes origines et contre les changements climatiques passe par une meilleure protection et gestion de l’environnement pour tous. Cela nécessite, dans un état de droit environnemental [11], que le droit à l’environnement soit non seulement consacré juridiquement, mais puisse être mis en œuvre tant en droit international que national. C’est pour cette raison que le projet de troisième Pacte, contrairement à tous les projets précédents mentionnés plus haut, comporte une partie opérationnelle et procédurale de mise en œuvre concrète.

20On aura noté que l’intitulé du Pacte se démarque du vocabulaire de 1966. Il ne s’agit plus aujourd’hui de parler des droits de l’Homme, mais des droits humains. Le texte est précédé d’un long exposé des motifs destiné à disparaître. Il a été conservé dans la phase de diffusion et d’explication du projet. Le préambule fonde pratiquement et juridiquement la suite du texte. Lui aussi a une valeur plus pédagogique que juridique et pourrait soit être réduit soit disparaître ultérieurement.

21La première partie est le cœur du Pacte. Elle se suffirait à elle-même sur le fond. Elle proclame le droit à l’environnement (art. 1). Ce droit est immédiatement accompagné de devoirs tant pour les États que pour les personnes. Toute cette partie s’efforce de mettre en permanence en avant à la fois les droits et obligations individuelles (en réalité le terme « toute personne » implique à la fois les personnes physiques et les personnes morales tant publiques que privées) et les obligations des États. Car si le Pacte relève des États pour sa signature, il convient que sa mise en œuvre donne aux individus et personnes des droits effectifs et justiciables. Les droits de l’Homme sont des droits opposables à la fois à l’État et aux autres personnes.

22La plupart des articles de cette première partie s’intitule « droit à… » pour bien marquer leur justiciabilité, afin de se distinguer de simples principes et empêcher les tribunaux de prétendre que le texte n’a d’effet direct qu’entre les États. C’est ainsi que, pour concrétiser le droit à un environnement sain, sont présentés comme des droits de la personne une série de droits tirés des principes généraux reconnus en droit de l’environnement : le droit à un niveau élevé de protection et à la non-régression qui en résulte, le droit à la précaution, le droit à la prévention, le droit à l’évaluation environnementale, le droit à la réparation des dommages causés à l’environnement, le droit à l’éducation, le droit à la liberté d’opinion et d’expression, le droit à l’information, le droit à la participation, le droit aux recours, le droit à l’eau, le droit à l’alimentation, le droit des communautés autochtones et locales, le droit des personnes en cas de catastrophes, le droit des déplacés environnementaux.

23Tous ces droits et obligations sont exercés avec équité, solidarité entre les générations, sans discriminations et dans le cadre d’un développement garantissant la protection pérenne de l’environnement, autrement dit un développement écologiquement durable.

24La deuxième partie du troisième Pacte concerne la coopération internationale qui doit accompagner le Pacte. Elle exige le respect du principe de coopération et engage les États à assurer « progressivement » le plein exercice des droits figurant dans la partie 1 en assurant, si besoin, une assistance, un transfert de technologies et une coopération y compris d’ordre juridique. L’obligation de notifier les catastrophes et de prêter une assistance mutuelle reprend le principe 18 de la Déclaration de Rio 1992 et s’appuie sur le projet d’articles de 2016 de la Commission du droit international sur la protection des personnes en cas de catastrophe. En ce qui concerne les règles d’interprétation du Pacte, outre les principes classiques de la Convention de Vienne sur les traités, il est prévu que l’exercice des droits reconnus dans le Pacte ne peut porter atteinte aux droits de la nature ou de certains de ses éléments qui sont parfois reconnus dans des États. On n’a pas voulu que le Pacte consacre formellement un droit de la nature, car cette question ne fait pas encore l’objet d’un consensus international [12]. Mais il ne fallait pas pénaliser les États d’avant-garde qui ont déjà donné des droits à la nature et/ou aux animaux.

25La troisième partie du Pacte est relative à la mise en œuvre effective du Pacte grâce à des mesures précises de contrôle de son application. Il s’agit de mesures classiques en droit international : obligation de faire des rapports tous les quatre ans et possibilité de présenter des communications soit interétatiques, soit individuelles. Cette possibilité de réclamer devant un compliance committee le bon respect du Pacte est un instrument essentiel qui donne aux individus et aux ONG un vrai pouvoir juridique de protestation et de réclamation, obligeant les États à réagir et à progresser dans la protection effective des droits consacrés par le Pacte.

26Pour ne pas alourdir la machine bureaucratique de l’ONU, on a choisi la procédure la plus simple : l’organe chargé à l’ONU du contrôle du respect du troisième Pacte est l’organe déjà existant au titre du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels : le comité créé en 1985. De même, pour ne pas ajouter une procédure nouvelle, on renvoie à celle qui existe déjà avec le protocole facultatif relatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 10 décembre 2008.

27Avec ce projet de troisième Pacte, on renforce les droits liés à l’environnement en les rattachant étroitement aux droits de l’Homme tout en évitant un alourdissement des structures existantes.

28Ce faisant, le CIDCE contribue à la mise en œuvre de la résolution 53/144 de l’Assemblée générale des Nations unies invitant la société civile et les experts à promouvoir de nouvelles idées et principes dans le domaine des droits de l’Homme.

29Le contexte international paraît particulièrement favorable dans la mesure où, depuis fin 2017, le droit à l’environnement a été de nouveau reconnu par plusieurs instruments ou organes internationaux : l’avis consultatif de la Cour inter américaine des droits de l’Homme OC 23/17 du 15 novembre 2017 [13], l’arrêt de la Cour internationale de justice du 2 février 2018 consacrant la réparation du préjudice écologique comme principe général du droit international et l’adoption de la Convention d’Escazu (Costa Rica) du 4 mars 2018 relative à l’information, la participation et l’accès à la justice en matière d’environnement en Amérique latine et dans les Caraïbes qui consacre conventionnellement, pour la première fois, le principe de non-régression.