A – La construction de l’ouvrage

18Autorisation environnementale. La réalisation d’ouvrages de stockage d’eau doit être autorisée par les représentants de l’État qui contrôlent sa légitimité autant que son innocuité pour l’environnement. En raison de leurs divers impacts potentiels, les projets relèvent d’une pluralité de régimes de police administrative : nomenclature « Eau », zones Natura 2000, espèces protégées, défrichement, permis d’urbanisme, archéologie préventive… Un Guide juridique des constructions de retenues avait été édité par le ministère de l’Écologie en 2013 pour faciliter l’instruction des dossiers [31]. Un régime d’autorisation environnementale unique a depuis été créé par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 (art. L. 181-1 et s. C. env.) qui simplifie, en partie seulement, les démarches.

19Instructions gouvernementales. La complexité du droit provient, en l’occurrence, de l’empilement irréfléchi des couches normatives. Aux règles habituelles de police environnementale, le gouvernement a ajouté des prescriptions propres, d’abord destinées aux réserves de substitution, ensuite aux « projets de territoire pour la gestion de l’eau » (PTGE). Le document de référence était jusqu’à récemment l’instruction du 4 juin 2015 [32]. Sa portée était cependant limitée au financement des ouvrages de stockage par les agences de l’eau. Les conditions formulées par l’instruction n’avaient donc pas d’effet en droit de l’environnement. Dit autrement, leur non-respect n’était pas de nature à entacher d’illégalité la décision préfectorale d’autoriser l’ouvrage. C’est dorénavant une instruction gouvernementale du 7 mai 2019 qui pose le cadre méthodologique de l’élaboration de futurs PTGE [33]. Le nouveau texte ne dissipe malheureusement pas la confusion qui s’est installée entre tous les critères énoncés ici ou là. Déjà la force normative de l’instruction n’est pas évidente [34]. Ensuite, son articulation avec le « droit dur », celui de la police de l’eau notamment, n’est absolument pas explicitée. De tels flottements juridiques sont regrettables car paralysants. Ils témoignent d’une impuissance politique à créer du droit par les voies institutionnelles classiques. Or, si les PTGE doivent devenir la norme, le minimum serait de leur donner un réel statut – ce qu’ils n’ont pas – en les écrivant dans la loi, aux côtés ou en remplacement des instruments existants.

20Étude d’impact des projets. Les dispositifs de stockage, en fonction de leur dimension, sont soumis à un régime de déclaration ou d’autorisation administrative au titre de la police de l’eau. Dans les deux cas, le pétitionnaire doit fournir aux services de l’État un document d’incidences (art. R. 181-14 C. env.). Pour les ouvrages relevant du régime d’autorisation, cela prend la forme d’une étude d’impact, soit systématique [35], soit après un examen au cas par cas [36]. L’évaluation des conséquences notables du projet est un point essentiel de sa légalité [37] et souvent de sa fragilité. L’analyse doit porter sur les incidences, positives comme négatives, directes et indirectes, temporaires et permanentes de la construction sur la ressource en eau et le milieu aquatique.

21En premier lieu, il importe d’envisager l’impact cumulé de tous les ouvrages programmés sur un même territoire [38]. L’exigence résulte de l’article R. 122-5, II, 5°, du Code de l’environnement [39], ainsi que de plusieurs SDAGE 2016-2021 (Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée, Adour Garonne). Dans les faits, la prise en compte des effets de l’ensemble des projets s’avère éminemment complexe. Une expertise scientifique collective a pu mettre en évidence la grande diversité des types d’ouvrages au regard de leurs caractéristiques (usages, modes d’alimentation, position dans le bassin versant…), avec des conséquences très variables quant à leurs impacts cumulés [40]. Une maîtrise d’ouvrage collective [41] est clairement à privilégier pour permettre une appréhension globale des projets envisagés.

22Compatibilité avec le SDAGE. En second lieu, le document d’incidences doit justifier de la compatibilité de l’ouvrage avec le SDAGE, mais aussi avec les objectifs de qualité des eaux fixés au plan européen (art. R. 181-14, II, C. env.). Il n’est ici question que d’une simple obligation de compatibilité – et non pas de conformité. Selon un récent arrêt du Conseil d’État, « pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard de chaque disposition ou objectif particulier » [42]. Autant dire qu’il existe une certaine souplesse dans l’appréciation du rapport de compatibilité. Par exemple, lorsque le SDAGE édicte des critères de volumes de prélèvement pour autoriser les créations de réserves, le dépassement du seuil « ne doit conduire l’autorité compétente à rejeter la demande d’autorisation que si ce dépassement revêt une importance telle que le projet devient incompatible avec les objectifs poursuivis par le SDAGE » [43].

23Par principe, « permettant de stocker l’eau par des prélèvements anticipés dans le but de préserver les équilibres biologiques et hydrologiques existants, les réserves de substitution doivent être regardées comme contribuant elles aussi à l’atteinte de l’objectif de gestion équilibrée de l’eau » [44]. Nonobstant, plusieurs chefs d’annulation ont pu barrer la voie à des programmes de retenues, soit qu’ils affectaient une zone humide [45], soit qu’ils étaient situés dans le périmètre de protection rapprochée d’un captage d’eau potable ne pouvant accueillir de plans d’eau [46].

24La situation est légèrement différente en présence d’un SAGE approuvé et publié ; son règlement et ses documents cartographiques sont alors opposables aux projets de retenues relevant de la nomenclature « eau » (art. L. 212-5-2 C. env.). L’opposabilité signifie, pour le coup, une obligation de conformité des projets aux dispositions du règlement [47].

25Éviter, réduire, compenser. Enfin, les études d’incidences ou d’impacts doivent faire apparaître les mesures que le maître de l’ouvrage prévoit pour éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine, réduire ceux jugés imparables, et compenser, lorsque cela est possible, les dommages résiduels (art. R. 122-5, II, 8° et R. 181-14 C. env.). L’expérience témoigne, pour l’instant, d’une approche très restrictive de la séquence, cantonnée aux répercussions directes de l’ouvrage, notamment par rapport à son emprise au sol (défrichement, destruction de l’habitat d’une espèce, proximité d’une zone humide…). Ce qui explique des mesures de réduction et d’évitement souvent marginales, se limitant à la modification de l’emplacement, de la taille ou du mode d’alimentation de la réserve. Même constat avec la quasi-inexistence de la compensation effective des atteintes.

26La mal-adaptation au changement climatique [48] : là est le risque d’un mauvais calibrage des projets. Une conception bien plus globale de la séquence ERC permettrait de le conjurer. Ainsi, c’est l’évitement de la construction même des réserves qui devrait tenir le haut du pavé, par des propositions crédibles visant à baisser au maximum la demande d’eau : changement des pratiques culturales [49], diversification des cultures, rotation des assolements… Cette démarche méthodologique imprègne les instructions du 4 juin 2015 et du 7 mai 2019, qui prescrivent d’étudier toutes les alternatives à la création de nouveaux ouvrages, lesquels ne sont envisagés qu’en dernier ressort pour soutenir un projet agricole et territorial novateur. Y compris dans ce cas, de véritables mesures compensatoires devraient être opérées sous la forme de contreparties écologiques fournies par les exploitations utilisatrices de la ressource stockée. C’est à cet endroit que devraient prendre place les engagements ad hoc parfois négociés par les parties prenantes [50].

27On soulignera, pour clore ce chapitre, l’absence de prise en compte de l’intérêt économique des projets au stade de leur autorisation. Pour cause, il ne s’agit pas là d’un critère de leur légalité sur lequel l’autorité administrative, puis le juge, peuvent s’appuyer pour les annihiler. Or, la pertinence économique d’un certain nombre d’initiatives reste à démontrer, tant pour les structures qui ont décidé d’y participer, que pour les territoires où elles doivent naître. Peu d’éléments chiffrés garantissent la rentabilité d’investissements aussi lourds, risqués et coûteux, ce qui nous amène à la controverse sur le financement des ouvrages.

B – Le financement de l’ouvrage

28« Un pognon de dingue ». Les équipements de stockage nécessitent un budget colossal dont la source, là aussi, alimente la polémique. Force est de constater que l’autofinancement des ouvrages par les porteurs de projets est exclu par le montant des sommes en jeu et le niveau dérisoire des cours agricoles. Le discours politique national a donc été d’ouvrir au financement public les projets de nature collective [51]. En 2011, le « Plan de soutien à la création de retenues d’eau et à l’adaptation des cultures » prévoyait un soutien par les Agences de l’eau à hauteur de 70 %. Un an plus tard cependant, la nouvelle ministre de l’Écologie instaure un moratoire sur le financement public des « bassines », le temps d’organiser une large concertation pour définir une nouvelle stratégie de la gestion quantitative de l’eau en agriculture.

29Conditionnalité des aides publiques. À l’issue de la conférence environnementale de 2013, la Commission nationale de l’eau lève le moratoire, mais à des conditions strictes, reproduites dans l’instruction gouvernementale du 4 juin 2015. C’est maintenant l’instruction du 7 mai 2019 qui fait de l’élaboration d’un projet de territoire la condition essentielle de la participation des deniers publics [52]. « Plus spécifiquement, pour pouvoir bénéficier d’aides financières des Agences de l’eau, les infrastructures de stockage ou de transfert d’eau doivent avoir été incluses dans une analyse économique du programme d’actions permettant d’en apprécier l’opportunité économique » [53]. Telles sont dorénavant les bases textuelles permettant aux Agences d’inscrire dans leurs programmes le soutien à la création des retenues [54].

30Théorie du ruissellement. En dépit du cadre « réglementaire » dessiné, l’ampleur des subventions allouées fait toujours débat. Comment les justifier dans un contexte où la plupart des aides (bio, MAEC) en faveur de la transition agroécologique tarde à être versée ?

31Une première explication est purement formelle : l’eau paye l’eau. Autrement dit, les financements n’ont pas la même source. Les vases agricoles et aquatiques ne communiquent pas…

32Un deuxième argument, de fond celui-ci, est que les équipements procureraient des services écologiques, par l’amélioration significative des niveaux estivaux du fait de la baisse corrélative des prélèvements [55]. Le soutien public se justifierait par la nature collective et non-économique de ces bénéfices. Pareil discours appelle deux remarques. D’abord, il ne vaut que si la substitution apporte une réelle plus-value écologique pour le milieu ; donc si les prélèvements, dans leur globalité, baissent effectivement en période d’étiage. Ensuite, il n’est audible, par l’ensemble de la communauté des agriculteurs, que s’il s’accompagne d’un changement des pratiques culturales. En effet, un paiement public ne saurait rémunérer que des prestations positives [56] – allant au-delà de la simple substitution – et non le simple respect des volumes prélevables [57].

33En dernier lieu, l’on trouve l’idée que les retenues de substitution contribueraient à l’amélioration de l’économie locale. Elles permettraient de stabiliser la filière agricole par le maintien de son tissu d’entreprises et de ses emplois. L’agriculture, de par sa multifonctionnalité [58], joue à l’évidence un rôle majeur dans l’aménagement de l’espace rural. Les systèmes irrigués participent de cette valorisation, comme dans le sud-ouest où ils garantissent la viabilité économique des « petites » structures agricoles en maïsiculture, ou dans les Pays de Loire où ils aident au maintien de la polyculture élevage. Le plaidoyer mérite d’être entendu, même s’il doit être corroboré par une analyse économique beaucoup plus fine du rôle de la ressource hydraulique dans le développement des entreprises et des territoires. Du reste, il convaincrait davantage s’il admettait, en même temps, que l’engouement pour l’irrigation, à grands renforts de subventions, a appauvri certaines régions par des cultures intensives spécialisées à faible valeur ajoutée.

A – Captage de l’eau

36Volumes prélevables. Avant de servir à l’irrigation, les réserves doivent préalablement être remplies en période de hautes eaux (de novembre à mars). Contrairement aux retenues collinaires, l’alimentation ne se fait pas ici par ruissellement ou gravité, mais par pompage dans le milieu. L’infrastructure est normalement déconnectée du réseau aquatique afin d’être considérée comme autonome. L’intérêt est d’éviter la moindre ponction l’été et de pouvoir précisément quantifier les volumes prélevés l’hiver [61].

37Solution de substitution. À la base, les prélèvements hors étiage sont censés venir en remplacement des puisages estivaux. C’est la notion de substitution qui était au cœur de l’instruction de 2015. L’instruction du 7 mai 2019 se montre plus souple [62]. Déjà, le volume de substitution peut maintenant inclure des « transferts » (pendant l’étiage) depuis une ressource qui n’est pas en déficit. Ensuite le texte admet, lorsque le milieu le permet, que les projets puissent aller au-delà de la simple substitution, autrement dit que les prélèvements globaux puissent augmenter.

38Le débat – houleux – sur les volumes prélevables porte en fait sur les références choisies pour les déterminer. En préambule, on observera que les prélèvements hivernaux au profit des réserves ne sont pas comptabilisés dans les « volumes cibles », qui ne concernent que les ponctions du printemps/été. Ainsi le potentiel d’irrigation global (dit « volume projet ») doit additionner les volumes cibles de l’été avec ceux stockés en hiver. Certains détracteurs font, à ce titre, valoir qu’il existerait une augmentation du volume total prélevé par rapport aux références autorisées par le passé [63]. L’explication serait qu’ont été pris comme base de calcul les anciens volumes (théoriques) autorisés et non ceux réellement prélevés (bien inférieurs du fait des restrictions liées à la sécheresse) [64]. La conséquence serait, après le stockage, un accroissement du volume net des prélèvements dans le milieu [65].

39De leur côté, les représentants des irrigants, en phase avec la politique des agences de l’eau, affirment qu’absolument tous les volumes stockés sont substitués. Mais leurs estimations ne s’appuient pas sur le même raisonnement. À leur sens, les réserves sont un palliatif indispensable de la réduction drastique des prélèvements autorisés l’été. De sorte que le stockage devrait permettre de maintenir les pompages sensiblement au même niveau qu’avant la baisse des volumes, en les décalant simplement dans la saison.

40Par-delà les divergences, il appartient au préfet d’approuver, dans le cadre de la législation sur l’eau, le volume de prélèvement estival à partir duquel le volume de substitution est déterminé. Selon la nouvelle instruction du 7 mai 2019, le calcul doit prendre en compte une analyse rétrospective s’appuyant sur les cinq à dix dernières années, ainsi qu’une démarche prospective visant à intégrer les conséquences des dérèglements climatiques sur la disponibilité de la ressource en eau [66].

41La voix du milieu. La disponibilité de l’eau est bien la pierre d’achoppement du dispositif. En effet, les prélèvements hivernaux demeurent dictés par les besoins, en creux, du milieu naturel. L’abondance de l’eau en saison hivernale doit permettre, en priorité, la recharge des aquifères, sans oublier l’alimentation en aval du littoral [67]. Façon de dire que les autorisations de remplissage ne pourront porter que sur la part non nécessaire à l’écosystème : le fameux trop plein ! À l’administration, il incombe de déterminer, chaque année, les seuils de remplissage et sa période, laquelle ne peut logiquement être que postérieure à la recharge, afin de ne pas parier sur une hypothétique pluviométrie élevée. L’alimentation des ouvrages sera donc fatalement marquée par l’imprévisibilité [68].

42Anticipation du changement. Déjà observables, les aléas seront forcément accentués par le changement climatique. C’est un point que l’économie de la plupart des projets engagés hélas néglige ; rares sont ceux qui osent intégrer les évolutions probables des conditions météorologiques, leurs conséquences sur la ressource [69] et donc sur les volumes prélevables. Dit brutalement, il n’existe aucune garantie que le remplissage des « bassines » dans le futur puisse avoir lieu dans les conditions espérées aujourd’hui. Si l’urgence d’anticiper la pénurie d’eau commande d’agir dans un temps court, elle n’exclut pas de mesurer la pertinence à moyen et long terme de projets de si grande ampleur.

B – Partage de l’eau

43Qui dit « réserves » dit réserver une part de l’eau à certains acteurs et non à d’autres. Or la ressource aquatique est, en tant qu’élément du patrimoine commun, placée sous le signe du partage. Le partage doit s’envisager à l’échelle de deux communautés : celle du monde agricole d’abord ; celle de tous les usagers du territoire ensuite.

44Au sein du monde agricole. C’est la loi sur l’eau n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 qui a formellement organisé les agriculteurs irrigants en communauté. Cette structuration positive a eu pour effet de considérablement modifier leurs prérogatives. Aux traditionnelles autorisations individuelles de prélèvement, le nouveau système entend substituer une gestion globale des besoins d’irrigation confiée à des organismes uniques de gestion collective (OUGC). Ainsi, dans les périmètres où ils sont reconnus, les OUGC reçoivent désormais, de la part du préfet, une autorisation unique pluriannuelle pour un volume total prélevable.

45Dans ce contexte de restriction généralisée de l’offre, le stockage de l’eau divise profondément la communauté agricole. Le plus étonnant est que cette ligne de fracture ne passe pas par les clivages traditionnels (productivistes/écologistes). La raison semble tenir à l’inégal accès à la ressource des différents cultivateurs. Il faut bien mesurer que, même sur les territoires en tension, les irrigants représentent une minorité des exploitations. Aussi, contrairement à un discours syndical homogène, la majorité de la profession est, sinon hostile, du moins perplexe sur l’intérêt des projets de retenues. Parmi les irrigants, tous n’ont pas non plus fait le choix d’adhérer à une structure (coopérative de l’eau) chargée de porter un projet de stockage [70]. Position qui peut générer, en pratique, des différences de traitement mal vécues. Ainsi les irrigants utilisant la « bassine » ont-ils vu leurs quotas maintenus (au motif qu’ils puiseront l’hiver), quand les autres ont été amputés d’une part très substantielle de leurs volumes ! S’ajoutent encore d’autres dissensions possibles entre les anciens allocataires et les nouveaux demandeurs de droits d’irriguer.

46Au-delà du monde agricole. Tandis que les projets de territoire pour la gestion de l’eau sont censés impliquer l’ensemble des usagers de la ressource, les retenues de substitution ont une vocation exclusive d’irrigation. Cet évident hiatus amène à se demander si les ouvrages ne pourraient pas rendre des services qui débordent le petit cercle des agriculteurs. Le grief d’accaparement de l’eau tomberait si le stockage était aussi animé d’autres desseins : le soutien à l’étiage des rivières, la recharge des nappes, la prévention des inondations, ou encore les besoins en eau potable des populations locales. Cet esprit d’ouverture a, semble-t-il, touché l’instruction du 7 mai 2019 qui évoque directement le financement d’ouvrages multi-usages ; et de préciser que « le PTGE privilégie autant que possible les solutions qui bénéficient à plusieurs usages de l’eau, ou conciliant plusieurs fonctions ou intérêts énumérés à l’article L. 211-1 du Code de l’environnement » [71].

C – Mutation des pratiques

47Transition agroécologique. Les avis convergent pour dire que les PTGE ne peuvent se déployer à pratiques culturales constantes. En regard d’un contexte environnemental alarmant, l’irrigation et ses infrastructures ne seront socialement acceptables que si elles sont le vecteur d’une véritable transition agroécologique [72]. C’est le sens de la doctrine gouvernementale qui subordonne les actions de stockage à la recherche de la sobriété des usages. Outre l’amélioration de l’efficience de l’irrigation (modernisation du matériel, pilotage), l’instruction du 7 mai 2019 souhaite inscrire l’agriculture dans la logique de développement durable. Le texte insiste notamment sur la transformation des systèmes de cultures, la modification des espèces et des variétés cultivées, les pratiques bénéfiques pour le cycle de l’eau (agroforesterie, haies, bonne gestion des sols). Le flou persiste cependant sur la forme, la précision et la portée des engagements pris par ceux qui auront le privilège de jouir de cette nouvelle assurance climatique. Afin d’éviter les énièmes déclarations d’intentions, une véritable contractualisation collective doit être mise en place avec des obligations de résultats significatives dotées d’une force juridique contraignante [73]. En substance, les agriculteurs peuvent s’engager dans deux types de changements.

48Changer de cultures. La modification des assolements est un premier levier facile à actionner [74]. Force est de constater que le procès de l’irrigation est surtout celui du maïs (grain, semence). Il est en effet une des plantes les plus cultivées en France [75], mobilisant près de la moitié de l’eau d’irrigation ! Sur un plan global, le maïs consomme moins d’eau que le blé ou le soja, avec de meilleures performances énergétiques. Sauf qu’il sollicite la ressource à l’époque où elle est la plus faible. Céréale d’origine tropicale, le maïs aime chaleur et humidité ; il doit être arrosé pendant sa période de floraison, soit en plein été. Dès lors, son adaptation à nos climats pose question.

49Depuis plusieurs années, les programmes se multiplient pour substituer au maïs d’autres cultures, plus résistantes et économes, notamment les légumineuses. Reste que la diversification des assolements ne dépend pas que de l’exploitant agricole, mais aussi des filières présentes sur son territoire [76]. La réorientation culturale suppose en effet la synergie – et l’engagement – de tous les maillons de la chaîne agroalimentaire : semenciers, conseillers, organismes de collecte, transformateurs…

50Changer d’agriculture. L’évolution du modèle agricole est l’autre horizon à explorer. À l’heure de l’effondrement de la biodiversité et de l’adaptation au changement climatique, la politique de stockage ne peut être dissociée de pratiques agroécologiques innovantes. L’effort consiste à développer la production de biens et services environnementaux, la réduction de l’usage des pesticides, la complémentarité entre production animale et végétale, l’autonomie énergétique des exploitations… L’on sait, du reste, que la manière de travailler les sols, et de les couvrir, influence grandement leurs capacités d’absorption et de rétention de l’eau [77]. Ainsi une agriculture intelligente et résiliente passe-t-elle par une approche systémique qui prenne en compte aussi bien la dimension quantitative que qualitative de l’eau [78].

51À l’issue de cette réflexion, l’on comprend que le stockage n’est pas, contrairement à une idée reçue, la solution miracle permettant l’adaptation de l’agriculture au réchauffement climatique. Il ne s’agit pas, pour autant, de l’exclure catégoriquement. S’il a sa place, c’est en tant que composante possible d’une stratégie de gestion de l’eau plus vaste, à construire collectivement à l’échelle des territoires. La difficulté de la tâche ne peut être niée, mais elle est la seule voie d’un changement local qui soit à la mesure du changement global.