A – Le développement de l’environnement institutionnel de la troisième chambre parlementaire : l’apport de Pour une 6^e République écologique

9« S’il faut enrichir l’arsenal des droits humains relatifs à l’environnement, il faut aussi s’intéresser aux institutions qui en sont les garantes » [34]. Les auteurs du premier ouvrage insistent sur la prise en compte de ces deux champs dans le but de renforcer les droits humains et protéger l’environnement. Or, la continuité entre les deux opus se constate davantage sur le premier volet. Le second est délaissé dans leur publication plus récente qui se focalise essentiellement sur le dispositif de l’Assemblée citoyenne du futur.

10En matière de droits humains environnementaux, si les auteurs de 2017 réclament d’« aller encore plus loin » [35] que la Charte de l’environnement de 2004, leur proposition de reconnaître de nouveaux principes est bien moins riche que celle formulée en 2011. Dans le dernier ouvrage, sont suggérés seulement trois principes à hisser au rang constitutionnel [36], plus exactement à l’article 1^er : le principe de non-régression de nature uniquement législative depuis la Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 ; le principe inédit du respect des limites de la Terre afin d’intégrer les idées d’empreinte écologique et de limite planétaire ; la pleine reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement dont le statut réclamerait d’être consolidé. Ce trio serait complété par l’introduction dans le Préambule de la Constitution de 1958 d’une déclaration des droits de l’humanité. En 2011, les droits et principes à consacrer dans la Constitution sont plus nombreux : aux deux principes de prise en compte de la finitude des ressources et de non-régression du droit de l’environnement, s’ajoutent le principe du financement à long terme ainsi que les droits à l’expertise pluraliste et à l’accès à la justice en matière d’environnement [37]. Le volet droits humains environnementaux se révèle donc plus riche et complet en 2011 qu’en 2017.

11Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace ne s’inspire ni de l’un ni de l’autre. Aucun des principes et droits environnementaux évoqués n’y figurent, alors qu’ils sont pensés comme le support de l’action institutionnelle. D’ailleurs, de manière générale, aucun nouveau droit ou liberté n’y est consacré. Seul l’article 2 prévoit de confier au Parlement la compétence de déterminer les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques. Les députés, en séance publique, ont été plus loin que le texte du Gouvernement : d’une part, à l’action contre les changements climatiques désormais inscrite à l’article 34 de la Constitution, ils ont étendu la compétence du législateur à la préservation « de la biodiversité » [38] ainsi que « des mers et des océans » [39] ; d’autre part, ils ont introduit à l’article 1^er de la Constitution un alinéa pour reconnaître que la République « agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques » [40]. Néanmoins, aucun de ces amendements constitutionnels n’est à la hauteur de ce que requièrent les collectifs de la FNH. Pire, les députés ont expressément renoncé à se référer aux « limites planétaires » [41] et à constitutionnaliser le principe de non-régression aux fins qu’il s’impose à l’œuvre du législateur [42].

12En matière d’institutions garantes des droits humains environnementaux, le premier ouvrage préconise la transformation de deux institutions, là où la seconde œuvre ne leur consacre aucun développement : le Conseil constitutionnel et le Président de la République.

13En premier lieu, les auteurs de 2011 envisagent d’aller au-delà du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité « pour donner tous leurs effets aux droits environnementaux garantis par la Constitution » [43]. Ils recommandent la transformation du Conseil constitutionnel en « véritable Cour constitutionnelle » [44]. Le premier chantier porte sur la réforme de sa composition peu propice à la protection de l’environnement en raison du procédé de leur nomination et de l’absence de compétences juridiques requises. Le second chantier concerne l’élargissement de son contrôle au respect du droit international et à « la sanction du manquement législatif, particulièrement cruciaux en matière d’environnement » [45]. Or, aucun des aspects liés à la juridiction constitutionnelle n’est traité dans le second ouvrage, hormis le droit de saisine accordé à une proportion de membres de la troisième assemblée constitutionnelle prévu également dans le premier [46]. Cette absence est d’autant plus surprenante à l’aune du constat partagé d’une jurisprudence constitutionnelle qui peine à se développer en matière environnementale [47]. On se serait davantage attendu à ce que la transformation en Cour constitutionnelle soit proposée en 2017 plutôt qu’en 2011 où l’on caressait encore l’espoir que la Charte soit une mine à QPC [48].

14En second lieu, les auteurs de Pour une 6^e République écologique recommandent l’institution d’une présidence du long terme [49] qui serait dépourvue de tous les leviers actuels dont elle dispose sur l’action gouvernementale. Au Président-Gouvernant se substitue une autorité au mandat allongé d’une année réduite à solliciter les autres pouvoirs constitués : il peut saisir soit le Gouvernement d’une question inscrite à l’ordre du jour du Conseil des ministres ; soit le Collège du futur de toute demande d’étude ; soit les chambres parlementaires pour s’adresser à elles par voie de message, pour demander à être auditionnée, pour demander une nouvelle délibération de la loi votée mais non promulguée, ou pour demander l’élaboration d’une proposition de loi rentrant dans ses attributions ; soit la juridiction constitutionnelle dans le cadre d’un contrôle a priori ou a posteriori ; soit le Conseil supérieur de la magistrature ; soit le peuple via la décision de dissoudre l’Assemblée nationale. Le second ouvrage n’envisage pas une quelconque restriction de la Présidence de la République et, par voie de conséquence, le droit de la troisième assemblée de le saisir pour demander une nouvelle délibération de la loi en cas de non-respect des droits humains environnementaux [50].

15Le projet de loi constitutionnelle se concentre principalement sur les institutions périphériques, telles la Cour de Justice de la République, le Conseil supérieur de la magistrature ou le Conseil économique, social et environnemental, sur les collectivités territoriales, et sur le couple Parlement-Gouvernement via notamment la réforme de la procédure législative. Le Président de la République et le Conseil constitutionnel apparaissent alors comme des oubliés de cette réforme. Pourtant, efficacité et responsabilité, deux des trois lignes directrices du texte gouvernemental, appelaient à ce que ces institutions soient prises en compte. Les seules mesures qui concernent le Conseil constitutionnel sont la suppression de la catégorie des membres de droit et la diminution de 60 à 40 députés ou sénateurs pour le saisir. Au moins, elles vont dans le sens préconisé par les auteurs de Pour une 6^e République écologique, quand bien même elles restent très insuffisantes pour sa mue en Cour constitutionnelle. C’est loin d’être le cas de la Présidence de la République. L’objectif de célérité de la procédure législative [51] poursuivi par le Gouvernement sert indirectement les intérêts du chef de l’État. Il s’agit de lui donner les moyens d’appliquer son programme durant son mandat désormais raccourci à cinq ans. Pire, les députés ont voté, en séance publique, malgré un premier refus des commissaires, la faculté offerte au Président de la République après qu’il en ait formulé le vœu [52] d’assister au débat qui suit sa prise de parole devant le Parlement réuni en Congrès [53]. Autrement dit, loin de restreindre, voire de contenir les prérogatives présidentielles, le projet de loi constitutionnelle les favorise. En définitive, la révision constitutionnelle suscitée par Emmanuel Macron ne crée pas l’environnement dans lequel s’inscrit une troisième assemblée dédiée aux enjeux environnementaux, tel qu’il a été conçu par les auteurs de Pour une 6^e République écologique.

B – L’approfondissement du dispositif institutionnel de la troisième chambre parlementaire : l’apport d’Inventer la Démocratie du XXI^e siècle

16« L’une des principales nouveautés institutionnelles de la République écologique réside dans le principe tricaméral, à savoir dans le principe d’une troisième chambre dédiée aux enjeux environnementaux, qui plus est d’une assemblée qui ne soit pas à proprement parler représentative » [54]. Les deux ouvrages partagent les points communs de concevoir une assemblée à la proportion fortement réduite par rapport à l’actuel CESE composé de 233 membres, à la légitimité non élective et aux fonctions consistant « à injecter dans le débat parlementaire la préoccupation du long terme » [55]. Mais, au-delà de ces points de convergence, le second ouvrage procède, d’une part, à une correction des modalités de composition de la troisième assemblée constitutionnelle et, d’autre part, à compléter et approfondir ses fonctions.

17Les auteurs de 2011 [56] proposaient une chambre composée de 120 personnes. Leur mandat de trois ans renouvelable une fois est incompatible avec toute forme d’affiliation. Elles sont réparties en deux collèges égaux et respectant la parité femme/homme. Dans le premier, figurent des personnalités reconnues pour leur compétence en matière d’environnement. Elles sont tirées au sort à partir d’une liste de trois noms présentés par chaque organisation non gouvernementale environnementale (ONGE) préalablement accréditée, avec un vote de confirmation des parlementaires. Le second présente des citoyens « ordinaires » tirés au sort selon des modalités qui préviendront toute forme de dysreprésentation. Or, les auteurs de 2017 [57] corrigent le dispositif de 2011. Tout d’abord, l’effectif de cette troisième assemblée est rehaussé à 150, ce qui avoisine l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle de réduire d’un tiers de ses membres la composition actuelle du CESE. Ensuite, les deux collèges regroupant, d’un côté, citoyens « ordinaires » et, de l’autre, spécialistes de l’environnement, sont conservés comme leurs modalités de désignation. Néanmoins, l’effectif de chacun des collèges est restreint à 50. Enfin, est créé un troisième collège où figurent les personnes représentant la société civile organisée. Cette nouveauté ne semble viser que les pôles économique et social et non celui environnemental sachant qu’il bénéficie déjà de représentants tirés au sort sur la liste établie par les ONGE et que la pluralité des sources de légitimité est recherchée. L’autre innovation réside dans la désignation des membres de ce dernier collège. Elle ne procède pas du tirage au sort mais, sur le modèle de la procédure actuelle, du choix des organisations socio-professionnelles les plus représentatives de chaque catégorie. En définitive, il s’agit, en 2017, de rééquilibrer l’influence du collège des spécialistes environnementaux par l’émergence d’un troisième dans le but « de combiner des points de vue distincts sur le long terme » [58].

18Quant aux fonctions de la troisième assemblée, les auteurs de 2017 les ont considérablement développées et approfondies [59]. Ils lui confient deux missions : une contribution citoyenne et une contribution législative.

19Or, en 2011, l’accent a été mis particulièrement, sinon exclusivement, sur la seconde. À ce titre, quatre pouvoirs lui sont reconnus. Le seul en amont de la procédure législative est un pouvoir d’initiative spécialisé qui lui permet de concevoir de grands projets législatifs liés au long terme à l’environnement, sans pour autant s’apparenter à de véritables textes de loi. Les trois autres se situent en aval de la procédure. L’un est un veto législatif constructif qui lui offre l’unique faculté de demander une nouvelle délibération du projet de loi voté mais non promulgué s’il va à l’encontre des principes constitutionnels, plus particulièrement ceux environnementaux. Les deux derniers consistent à solliciter, soit la Présidence de la République du long terme pour demander une seconde relecture d’un projet de loi voté dans l’hypothèse où la première à son initiative ne serait pas parvenue à son but, soit le Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori.

20Hormis la saisine disparue du chef de l’État, les trois autres pouvoirs conservés sont enrichis et précisés en 2017.

21Tout d’abord, son pouvoir d’initiative législative spécialisé s’est enrichi d’une nouvelle forme. La conception de grands projets législatifs liés au long terme ou à l’environnement lui est toujours confiée mais l’initiative emprunte désormais la voie d’une proposition de loi destinée à s’inscrire dans la procédure législative ordinaire. À celle-ci s’ajoute dorénavant la faculté de saisir le Gouvernement ou les assemblées parlementaires pour porter à leur connaissance les lignes directrices d’une législation future, sans compter l’élaboration classique de rapports ou d’études sur des questions qui relèvent de sa compétence. Une telle prérogative n’est pas si inédite dans l’histoire française. Les Constitutions de 1852 permettaient également au Sénat, en leur article 30, de poser dans un rapport adressé au chef de l’État les bases d’un projet de loi d’un grand intérêt national.

22Ensuite, lui est toujours accordé le droit de veto constructif au motif que les enjeux du long terme sont méconnus. Cette nouvelle et unique demande de délibération est étendue à tout texte de loi, y compris les propositions, et elle ne peut être mue – précision bienvenue – qu’après un vote réunissant en formation plénière la majorité des deux tiers des membres composant l’Assemblée du futur, à savoir 100 sur le total de 150. Une autre assemblée s’est vu aussi confier une prérogative semblable par le passé. Le sénatus-consulte du 14 mars 1867 l’accordait au Sénat du Second Empire. Il pouvait délibérer, dans un premier temps, sur l’opportunité du texte législatif voté par le Corps législatif et, si besoin, en demander une nouvelle délibération pour, dans un second temps, se prononcer sur sa constitutionnalité si l’acte législatif est resté inchangé.

23Enfin, le droit de saisine du Conseil constitutionnel de toute loi qui irait à l’encontre des principes constitutionnels environnementaux enrichis des principes de non-régression et du respect des limites planétaires est ouvert dans le délai mobile de promulgation à 60 membres de la troisième chambre. La cohérence avec la saisine parlementaire a sûrement contribué à retenir ce chiffre. Il reste toutefois élevé. Il représente tout de même deux cinquièmes de son effectif. Même après réduction d’un tiers de leurs membres comme l’envisage le projet de loi organique de 2018, la saisine du Conseil constitutionnel requerrait la signature seulement d’un peu moins d’un septième des députés et d’un quart des sénateurs.

24Mais à ces interventions en amont ou en aval de l’élaboration de la loi, les auteurs de 2017 lui en ont reconnu un nouveau dans son arsenal : le pouvoir d’alerte législative susceptible de s’exercer à deux moments au cours de la procédure législative. Il consiste soit à demander la non-inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour d’une des deux assemblées législatives au motif d’une évaluation insuffisante de ses conséquences sur le long terme, soit à avertir publiquement les pouvoirs constitués qu’un texte en cours de procédure législative méconnaît gravement les enjeux du long terme ou les principes constitutionnels. Si, dans le premier cas, une décision du Conseil constitutionnel pourra sceller le désaccord survenu entre le Gouvernement et la troisième assemblée, dans le second il est compté seulement sur la bonne volonté de l’Exécutif ou du Législatif pour abandonner la discussion des dispositions législatives litigieuses.

25Quant à la « première mission de mieux impliquer les citoyens dans la fabrication de la loi pour y faire prendre en compte les conséquences à long terme de nos décisions d’aujourd’hui » [60], une seule allusion figure dans l’ouvrage Pour une 6^e République écologique. Elle visait la saisine de la troisième assemblée de toute question relevant de sa compétence par voie de pétition citoyenne, ce qui est extrêmement réducteur et guère révolutionnaire au regard du dispositif actuel. En 2017, l’Assemblée du futur est conçue comme « une interface entre l’intelligence citoyenne et la décision » [61]. Son rôle s’en trouve considérablement développé. Elle est chargée d’organiser la participation citoyenne pour enrichir le processus législatif et d’« être un point d’ancrage institutionnel des initiatives citoyennes pour la transition écologique » [62]. Dans le premier cas, l’exercice de son pouvoir d’initiative législative spécialisé ainsi que les textes de loi en préparation ou déposés sur le bureau de l’une des assemblées parlementaires pourront donner lieu à l’organisation de débat public dans le but, soit de formuler des avis consultatifs à destination des chambres parlementaires, soit de rédiger des propositions de loi. Dans le second cas, sa plateforme numérique lui offrira la faculté de traduire les initiatives citoyennes en proposition de loi, de relayer les suggestions d’amélioration de tout dispositif juridique en vigueur ou de favoriser l’expérimentation par l’accompagnement des initiatives citoyennes.

26Les deux missions confiées à la troisième assemblée constitutionnelle, à savoir associer les citoyens à la fabrication de la loi et éclairer par ses travaux le processus législatif, sont les axes sur lesquels le Président de la République fonde la transformation du CESE. Pourtant, de son discours versaillais tenu à l’orée de son quinquennat, il ne reste aujourd’hui ni la dénomination de « Chambre du futur », malgré des amendements déposés en ce sens [63], ni l’ambition d’ériger le CESE en chambre parlementaire ou en une assemblée dédiée spécifiquement aux enjeux environnementaux du long terme.

A – Une composition communément dénaturée

28Les projets gouvernementaux disposent, de manière liminaire, que la « Chambre de la participation citoyenne » ou « la Chambre de la société civile » « est composée de représentants de la société civile », là où le texte de la Commission des lois ne mentionne que des « membres issus de la société civile ». Les contours exacts de cette nouvelle assemblée seront l’objet d’une loi organique comme cela fut le cas de la révision de 2008 avec la loi du 28 juin 2010 qui en a fixé les règles de fonctionnement. Les règles de représentativité seront nécessairement rebattues en raison de la diminution drastique de son effectif. Mais, à la lecture des versions de l’article 14 du projet de loi constitutionnelle, rien ne suggère d’ores et déjà une augmentation sensible des membres du pôle de la protection de la nature et de l’environnement au détriment des deux autres pôles, d’un côté, celui de la vie économique et du dialogue social, et de l’autre, celui de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative. De même, rien ne suppose une augmentation de sections consacrées exclusivement à l’environnement, aujourd’hui réduites à une sur les neuf que compte le CESE. Les dénominations successives de « Chambre de la participation citoyenne » dans le projet soumis au Conseil d’État, de « Chambre de la société civile » dans le projet déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, ou de « Forum de la République » dans le texte voté par la Commission des lois, ne sont pas non plus enclines à la consécration d’une assemblée dédiée aux enjeux environnementaux du long terme, et encore moins, d’une chambre parlementaire supplémentaire.

29Au-delà des silences et des apparences, les dispositifs du Gouvernement et des commissaires n’ont pas repris le modèle imaginé par les auteurs affiliés à la FNH. Certes, aucun des deux n’a été jusqu’à instaurer le procédé électif pour désigner les membres du CESE transformé, seul point de convergence avec les propositions de Chambre du futur.

30En ce qui concerne, en premier lieu, la répartition des membres au sein de cette troisième assemblée, aucun n’a repris, tout d’abord, l’idée de deux ou trois collèges où figureraient notamment des citoyens « ordinaires ». Pourtant, elle s’inscrirait dans l’initiative récente du Président du CESE de faire participer aux travaux de son assemblée des citoyens tirés au sort. Si elle n’a pas vocation à augmenter ses capacités d’expertise, cette innovation est une solution envisagée pour assurer une meilleure représentativité de l’institution [65]. Certes, le groupe citoyen de 28 personnes n’a exprimé que l’avis de ses propres membres et n’a point engagé l’institution. Pour autant, la commission temporaire a intégré leurs propositions pour élaborer l’avis finalement voté en séance plénière [66]. Ensuite, aucune version de l’article 14 du projet n’a non plus emprunté l’idée d’isoler les spécialistes de l’environnement des autres membres. Pour rappel, dans l’ouvrage de 2011, ils étaient distingués des seuls citoyens ordinaires alors que dans celui de 2017, ils étaient différenciés également des représentants de la société civile organisée. D’ailleurs, des dispositions en vigueur du Code de l’environnement, tel l’article L. 219-6-1, font déjà la distinction entre les représentants, d’un côté, de la société civile et, de l’autre, des associations de protection de l’environnement. Or, les commissaires se sont opposés à toute référence aux « représentants » et ont retenu une définition large de la « société civile » guère adaptée à la philosophie d’une troisième assemblée dédiée aux enjeux environnementaux du long terme.

31L’emploi du vocable « représentant » est pourtant une avancée par rapport au dispositif constitutionnel existant. Le Titre XI ne fait mention de manière neutre qu’au « membre du Conseil économique, social, et environnemental ». Ce terme générique est utilisé actuellement pour englober les deux types de membres qui composent ce conseil « représentant les principales activités du pays » en tant qu’entité collective. Dans l’ordonnance organique révisée la dernière fois le 28 juin 2010, il y est énuméré, d’un côté, les représentants des catégories socio-professionnelles et groupements d’intérêts désignés par les organismes auxquels ils appartiennent ; de l’autre, les personnalités nommées par le Gouvernement où il n’est jamais question d’une quelconque représentation. Ces dernières sont elles-mêmes réparties en deux classes : les unes dites qualifiées sont des membres à part entière choisis « en raison de leur expérience » dans un domaine ; les autres dites associées, souvent considérées comme des « conseillers de second rang » [67], sont désignées « à raison de leur qualité, de leur compétence ou de leur expérience » et appelées à apporter leur expérience, non en assemblée plénière, mais uniquement en section sans que leur nombre n’excède huit pour chacune. Dès lors, substituer le terme « membre » par « représentant » dans le dispositif constitutionnel emporte comme conséquence, au rang organique, d’exclure de la composition du CESE transformé les personnalités désignées par le Gouvernement.

32Quant à la référence à la « société civile », le Conseil d’État « ne voit pas d’objection à sa mention dans la Constitution » [68], malgré l’absence de définition en droit positif dans un acte de valeur au moins législative. Sa seule mention dans les deux traités de l’Union européenne et ses contours dessinés dans un livre blanc sur la gouvernance européenne élaboré par la Commission européenne suffisent à satisfaire les exigences de limpidité, de concision et de précision que la Haute juridiction administrative entend faire observer [69]. Pourtant, elle s’est montrée plus ferme sur ces aspects à propos, par exemple, de la rédaction de l’incrimination pénale visant les membres du Gouvernement. En outre, il est à regretter qu’elle se focalise à ce point sur les actes de l’Union européenne quand bien même elle doit veiller à ce que la France ne se place pas en contradiction avec ses engagements internationaux. Elle en oublie ainsi que l’expression n’est pas étrangère au corpus législatif français [70] et aux rapports de la troisième assemblée constitutionnelle qui en propose une définition au moins aussi précise [71], mais dont l’oubli n’est pas sans démontrer le peu d’intérêt consacré à ses travaux. Surtout, la définition sur laquelle elle s’appuie présente de nombreux défauts : elle est datée [72] ; la liste des acteurs censés la constituer n’est pas exhaustive comme l’indique l’adverbe « notamment » [73] ; elle ne fait pas l’unanimité en raison de « son caractère ambigu et fluctuant » [74], même auprès de la Commission européenne qui « ne reprend pas la notion de société civile, mais celle de "parties intéressées", ce qui n’exclut aucun type d’acteur, y compris les individus et les organismes publics » [75]. La définition de la Commission européenne apparaît donc comme un prétexte offert au Conseil d’État pour livrer la sienne, à savoir « l’expression "société civile" (…) comprise comme incluant notamment les organisations syndicales et patronales ainsi que les associations qui défendent les intérêts et les valeurs de leurs membres dans tous les domaines de la vie civile, y compris religieux » [76]. La juridiction administrative retient donc une définition excessivement extensive. Elle ne correspond pas à la notion de « société civile organisée » entendue par les auteurs d’Inventer la démocratie du XXI^e siècle. Elle inclut, d’une part, les spécialistes de l’environnement et, d’autre part, les représentants des « forces spirituelles » [77]. Or, outre les difficultés soulevées à l’égard du principe de laïcité et dans l’identification des confessions à représenter, qui plus est dans le contexte d’un CESE resserré, cette dernière catégorie entretient des visions du monde incompatibles avec le catalyseur qu’est appelée à devenir cette troisième assemblée dans la diffusion et l’appropriation des savoirs et connaissances scientifiques [78].

33Les commissaires ont substitué la formulation « représentants de la société civile » par « membres issus de la société civile ». Cette modification ne converge pas davantage avec la conception des auteurs affiliés à la FNH. Les députés ont veillé à ce que la nouvelle composition du CESE ne puisse concurrencer la légitimité des parlementaires issus du suffrage universel. Cette crainte est clairement exprimée dans certains amendements de suppression de l’actuel CESE. Allant jusqu’à raviver maladroitement les souvenirs du tricamérisme sous le Consulat, il est contesté les dénominations gouvernementales de « Chambre de la participation citoyenne » et de « Chambre de la société civile », au nom du « rôle des députés de représenter toute la population dans sa diversité » [79]. Il est critiqué aussi le prétendu « objectif (…) de remplacer les représentants du peuple, élus au suffrage universel direct, par des représentants de la "société civile" désignés par diverses organisations syndicales et professionnelles » [80] alors que l’ambition affichée consiste justement à atteindre « une démocratie plus représentative ». Cette crainte est également présente dans les amendements proposant le maintien en l’état actuel du CESE. Sous prétexte de défendre la seconde assemblée, des députés allèguent que « la dénomination de Chambre renvoie directement à la notion d’assemblée parlementaire » [81] et qu’elle « porterait atteinte à l’autorité des deux assemblées et singulièrement à celle du Sénat qui apparaîtrait bien vite comme une chambre (…) de rang à peine supérieur à la nouvelle » [82]. Cette inquiétude figure même dans les motifs de l’un des amendements adoptés. Outre l’imprécision de cette nouvelle appellation, il y est redouté l’assimilation du « lieu du débat civil à une chambre parlementaire, alors que cette qualité doit être exclusivement réservée à l’Assemblée nationale et au Sénat » [83]. Composée d’au moins 75 % de nouveaux députés, dont 54 % issus de la société civile [84], la chambre basse élue en 2017 est sûrement plus attentive que d’autres par le passé à ce risque de confusion avec le CESE. En ne mentionnant ainsi que les « membres issus de la société civile », les commissaires ménagent une liberté au législateur organique. Il sera libre de ne pas inclure les représentants des forces spirituelles dans la composition de la troisième assemblée. En revanche, cette formulation n’octroie aucun statut particulier aux spécialistes de l’environnement par rapport aux membres issus des pôles économique et social. Cette inadéquation au modèle dessiné par les auteurs affiliés à la FNH n’est pas la seule.

34En ce qui concerne, en second lieu, la désignation des membres au sein de cette troisième assemblée, aucune des versions de l’article 14 du projet de loi constitutionnelle n’a retenu ni l’élection ni le tirage au sort. Pourtant, les auteurs de 2011 l’envisageaient comme leur unique procédé, tandis que ceux de 2017 l’employaient pour désigner les collèges comprenant citoyens et spécialistes de l’environnement. Le troisième constituait l’exception. Les représentants de la société civile étaient choisis par leur organisation sur le modèle de la procédure actuelle au sein du CESE. Or, si les textes constitutionnels ni du gouvernement ni des commissaires ne reprennent de telles procédures, celui de la Commission des lois de l’Assemblée nationale s’en écarte davantage encore. En effet, le choix de la formulation gouvernementale selon laquelle la troisième assemblée est composée de « représentants de la société civile » emportait la conséquence suivante : la composition du CESE transformé « ne peut comprendre de personnalités désignées en fonction de leurs seules compétences ou expériences individuelles » [85]. Le projet gouvernemental ôte ainsi au Gouvernement son pouvoir actuel de nommer des personnalités qualifiées et associées. Pour autant, l’Exécutif a maintenu paradoxalement son dispositif, malgré les mises en garde adressées par le Conseil d’État dans son avis. Il a même consacré la référence à la « société civile », en baptisant la troisième assemblée ainsi en lieu et place de la « Chambre de la participation citoyenne ». Mais les commissaires ont remis en cause le projet gouvernemental. Deux modifications substantielles sont opérées. La première retient dorénavant l’appellation de « Forum de la République ». L’expression n’est absente ni de l’ouvrage Inventer la démocratie du XXI^e siècle [86] ni du discours versaillais. Surtout, elle présente l’avantage d’être vide de sens à l’inverse de la notion de « société civile », ce qui laissera aux parlementaires une entière liberté pour définir les modalités de fonctionnement de cette institution qui n’est pas sans évoquer le souvenir lointain de la Rome antique. La seconde évoque désormais « les membres issus de la société civile » plutôt que ses « représentants », ce qui a pour conséquence d’écarter l’obstacle que le Conseil d’État avait dressé. Le pouvoir de nomination gouvernementale des personnalités qualifiées et associées s’en trouve alors ressuscité, ce qui est loin de correspondre aux exigences d’impartialité et de mise à distance des positions partisanes recherchées par les auteurs d’Inventer la démocratie du XXI^e siècle et de Pour une 6^e République écologique [87].

B – Des fonctions profondément dénaturées

35Les fonctions de contributions citoyenne et législative ne sont pas absentes de toutes les versions de l’article 14 du projet de loi constitutionnelle. Toutefois, la première est réduite à son minimum, ce qui contraste avec l’effort entrepris de le développer dans le plus récent des deux ouvrages. Quant à la seconde, le dispositif gouvernemental revalorisait l’action de la troisième assemblée dans le processus législatif, bien qu’il restait très en-deçà des exigences des auteurs affiliés à la FNH. Les commissaires n’ont pas poursuivi l’œuvre du Gouvernement. Au contraire, ils ont anéanti les quelques innovations introduites à un point tel, que le CESE transformé apparaît plus démuni encore que l’actuel.

36En ce qui concerne, en premier lieu, la contribution citoyenne, les différentes versions de l’article 14 du projet de loi constitutionnelle sont liminaires et divergentes. Hormis la question de sa saisine par voie de pétition citoyenne, l’organisation de la participation citoyenne ne fait l’objet que d’une incise dans les trois articles qui composent à chaque fois le Titre XI. Dans les projets du Gouvernement, il est précisé que la troisième assemblée « éclaire le Gouvernement et le Parlement sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux, et sur les conséquences à long terme des décisions prises par les pouvoirs publics », « après avoir organisé la consultation du public ». Dans le texte voté par la Commission des lois, il est question, d’une part, des décisions « envisagées » et non « prises », et d’autre part, de l’organisation du « débat public » et non de la « consultation du public ». La première modification peut s’analyser comme une volonté de corriger une logique de chronologie [88] ou d’étendre la marge d’action de l’institution [89]. Elle peut aussi s’apprécier comme l’oubli de sa compétence en matière d’évaluation des politiques publiques à caractère économique, social ou environnemental reconnue dans la loi organique et vouée à y demeurer. Quant à la seconde, la formulation apparaît plus large que la précédente dans la mesure où l’organisation du débat public pourra induire la nécessité d’une consultation préalable du public. Rien n’empêchera d’inscrire ultérieurement son rôle d’organisateur du débat public dans la future loi organique. D’ailleurs la plateforme citoyenne ouverte du 15 décembre 2018 au 4 janvier 2019 pour recueillir les propositions des citoyens [90] démontre que le CESE actuel exerce déjà des compétences en matière de consultation du public, parfois même au-delà de son champ naturel de compétences. Ainsi la justice fiscale et la participation des citoyens constituaient deux des six thèmes sur lesquels les internautes étaient appelés à se prononcer pour nourrir les travaux de la commission temporaire « Fractures et transitions : réconcilier la France ». Ne pas inscrire ce rôle de consultation dans la Constitution demeure regrettable. La légitimité de l’institution n’est pas consacrée, ce qui favorise les initiatives concurrentes. En atteste le choix du Gouvernement de recourir à la Commission nationale du débat public à vocation principalement environnementale pour l’organisation du Grand débat national. De même, les assemblées parlementaires ont investi ce champ comme en témoigne la consultation citoyenne sur la fin des changements d’heure semestriels fin mars 2019. Organisée à l’initiative de la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale et dans le cadre d’une réflexion engagée par la Commission européenne, elle a été couronnée de succès au vu des plus de deux millions de participations enregistrées.

37Enfin, ses compétences en matière de recueil des pétitions ne sont pas plus développées que dans le dispositif constitutionnel en vigueur. Quelles que soient les versions de l’article 14 du projet de loi constitutionnelle, ne sont pas encore connues les nouvelles modalités de saisine ouvertes depuis 2008 aux nationaux français et aux résidents régulièrement sur le territoire français. Attendre un renouveau du CESE par cette voie est toutefois un leurre si les conditions en restent inchangées. D’une part, rares ont été les initiatives pétitionnaires [91] et aucune n’est en cours d’après les renseignements accessibles sur le site institutionnel. D’autre part, aucune pétition n’a encore été déclarée recevable en raison de son objet [92], ou faute d’atteindre le seuil excessif de cinq cent mille signatures [93]. Enfin, tant que les assemblées parlementaires seront compétentes pour connaître des pétitions déposées devant elles [94], la troisième assemblée constitutionnelle pâtira toujours de cette concurrence, les unes ayant une compétence décisionnaire là où l’autre n’est que consultative. Cette concurrence n’est pas vouée à s’éteindre. Les députés ont manifesté leur intention de revivifier « le droit des citoyens à s’adresser aux assemblées par voie de pétition » [95].

38En ce qui concerne, en second lieu, la contribution législative, la déception ne peut que l’emporter à la lecture des dispositifs du Gouvernement et surtout des commissaires. Aucun des deux ne prévoit des pouvoirs en aval de la procédure législative : ni veto constructif, ni saisine du Conseil constitutionnel. Le seul pouvoir reconnu en cours de procédure législative est la faculté offerte à un des membres de la troisième assemblée d’exposer devant les deux autres son avis sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis. Or, cette possibilité modeste est loin d’être une innovation, vu qu’elle est déjà consacrée dans la loi organique. Des nouveaux pouvoirs acquis en amont de la procédure législative est donc attendue la transformation du CESE. Bien qu’insuffisant par rapport à ce que préconisent les auteurs affiliés à la FNH, l’effort du Gouvernement mérite tout de même d’être salué au vu du risque pris d’être en contradiction avec l’ambition générale de la réforme institutionnelle, et plus particulièrement avec l’objectif poursuivi de célérité de la procédure législative.

39Trois voies sont retenues par le Gouvernement pour augmenter les saisines de la troisième assemblée constitutionnelle dans le cadre de la procédure législative. Nécessairement est craint un allongement du délai de la production intellectuelle d’un CESE resserré à 155 membres au maximum.

40La première consiste à ouvrir la saisine aux assemblées parlementaires sur les propositions de loi. Ce n’est pas une réelle innovation. Sa consultation leur était déjà ouverte mais elle était réduite aux problèmes à caractère économique, social ou environnemental. Sa compétence pour se prononcer sur les propositions de loi lui était déjà reconnue mais à l’initiative seule du Gouvernement. Néanmoins, cette révision apparaît bienvenue. L’Exécutif n’a sollicité qu’une fois la troisième assemblée, qui plus est, en 1962 [96]. Lui ôter cette faculté pour la confier aux assemblées parlementaires, comme c’était le cas sous la IV^e République pour le Conseil économique, ne peut qu’accroître le recours au CESE transformé sur les propositions de loi. Toutefois, devant le peu de consultations des parlementaires sur les problèmes à caractère économiques, sociaux et environnementaux, soit quatre depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 28 juin 2010 [97], le nombre de saisines devrait rester mesuré. L’engorgement n’est donc pas attendu.

41En revanche, la deuxième voie pourrait y conduire. Elle consiste à augmenter les cas de saisine obligatoire portant sur les projets de loi. Dans le dispositif en vigueur, il est consulté sur les seuls projets de loi de plan et de programmation à caractère économique, social ou environnemental. Or, ces actes ne représentent qu’une part faible de son activité. Tout d’abord, les premiers n’existent plus. Le dernier projet de loi approuvant un plan à lui avoir été soumis date de 1989 [98]. La Commission spéciale du Plan a rendu son dernier avis en 2000 [99] et a été supprimée depuis, mais la révision de 2008 n’a pas jugé bon de supprimer cette catégorie d’actes législatifs. Ensuite, les seconds sont assez rares. À partir de leur introduction dans la Constitution en 2008 et leur substitution aux projets de loi de programme pour lesquels le CES était obligatoirement saisi, le CESE n’a été consulté que six fois de projets ou d’avant-projets relevant de cette catégorie [100]. À l’ancienne catégorie de textes de loi à la saisine systématique, le Gouvernement lui substitue une nouvelle catégorie qui l’englobe et la dépasse : les projets de loi à caractère économique, social ou environnemental [101]. Les motifs du projet de loi constitutionnelle se veulent rassurants. Seuls seront soumis à cette saisine obligatoire les projets de loi qui portent sur l’un de ces trois domaines et non ceux qui présentent des articles ayant ce caractère mais dont l’objet principal est étranger à l’économie, le social ou l’environnemental. Malgré cette restriction, leur proportion reste importante, vu qu’ils représentent 30 à 40 % de l’ensemble des projets de lois adoptés sur les dernières années [102]. L’engorgement n’est pourtant pas à redouter. À titre de comparaison, le CESE aurait été consulté sous la XIV^e législature entre 123 et 164 fois, sachant que 409 projets de lois y ont été déposés ou transmis [103], ce qui correspond à une fourchette de 20 à 28 saisines systématiques annuelles. Or, de 2012 à 2017, sa production intellectuelle atteint 135 avis et 18 études ou communications [104]. Sur une année, il a été jusqu’à rendre 32 avis [105]. Le CESE est donc en mesure actuellement de répondre à cette demande suscitée par les cas de saisine automatique. Il est à craindre toutefois qu’un CESE resserré doublé de l’accroissement des voies de saisine nuise à la qualité de ses avis. La troisième assemblée le confirme déjà lorsqu’il doit rendre un avis sur un projet ou un avant-projet dans un délai court, à savoir un mois si le Premier ministre déclare l’urgence ou trois semaines si le Bureau décide la mise en œuvre de la procédure accélérée de l’article 6 de la loi organique. Il a alors reconnu que sa consultation aurait une plus-value amoindrie [106] ou qu’elle serait circonscrite à certains articles sur lesquels il se concentrerait [107].

42La troisième voie consiste à étendre formellement les actes soumis à sa consultation sur l’initiative du Gouvernement. Actuellement l’article 70 de la Constitution ne mentionne qu’une seule catégorie de textes soumise à ce régime : les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Aucune n’a encore été transmise en CESE depuis leur introduction en 2008 par le Constituant. Le projet de loi constitutionnelle dont a été saisi le Conseil d’État étend cette catégorie expressément aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, tandis que celui du 9 mai 2018 y inclut « les projets de loi pris en application des articles 38, 53, 73 ou 74-1 ». Toutefois l’intérêt d’une telle liste n’est pas évident. Dans les deux projets de loi constitutionnelle, il est reconnu que le Gouvernement peut consulter la troisième assemblée de tout autre projet de loi, d’ordonnance ou de décret. Autant, l’article 2 de la loi organique entretient une ambiguïté en précisant que le CESE « peut être saisi pour avis (…) des projets de loi, d’ordonnance ou de décret (…) entrant dans le domaine de sa compétence », ce qui circonscrit son action à la matière économique, sociale ou environnementale. En revanche, ce n’est plus le cas sous l’empire des projets de loi constitutionnelle : d’une part, la dénomination de la troisième assemblée, quelle qu’elle soit, ne renvoie plus à un champ défini ; d’autre part, le CESE transformé est nécessairement saisi à la demande du Gouvernement d’autres projets de loi que ceux pour lesquels il est consulté systématiquement. Mentionner des projets de loi spécifiques n’était donc pas utile, le renvoi de manière générale à une saisine facultative des projets de loi aurait été suffisant.

43Mais les innovations introduites par le projet de loi constitutionnelle ont été annihilées par les députés de la Commission des lois. Pire, les compétences du CESE transformé sont désormais moins développées encore que celles de l’actuel, ce qui ne peut correspondre au modèle conçu par les auteurs affiliés à la FNH.

44Tout d’abord, la consultation obligatoire des projets de loi à caractère économique, social ou environnemental a été supprimée devant le risque que la Chambre de la société civile devienne « une troisième chambre avec un passage obligé » [108]. L’avis du Conseil d’État adressé au Gouvernement offre un prétexte commode aux députés pour renoncer au point d’orgue de la réforme gouvernementale du CESE. Sous couvert de ne pas l’affaiblir [109], ils ne peuvent tolérer un rallongement de la procédure législative qui ne profiterait pas aux parlementaires, voire qui s’opérerait à leurs dépens via les nouvelles règles relatives au raccourcissement de la navette parlementaire et à l’inscription prioritaire à l’ordre du jour des assemblées des textes de lois portant sur la politique économique, sociale ou environnementale [110]. L’objectif de célérité de la procédure législative constitue donc le fondement de leur refus à tout accroissement des compétences et des modalités de saisine du CESE. Pourtant, dans leur rapport rendu fin décembre 2017, les députés étaient favorables à élargir les modalités de saisine du CESE. Ils ont formulé le vœu de consacrer son autosaisine et ont envisagé « de supprimer le filtre que constitue la saisine par le Gouvernement en permettant au CESE de se saisir de tous les projets de loi sur lesquels il souhaite donner son avis » [111]. Cette volonté d’élargissement s’est évanouie quelques mois plus tard. Pire, la suppression de la consultation obligatoire des projets de loi ayant principalement un objet économique, social ou environnemental est un motif pour supprimer toute saisine systématique. Dans le texte voté par les commissaires, les projets de loi de programmation présentant l’un des trois caractères n’y sont plus soumis. Seule une consultation facultative à l’initiative du Gouvernement est prévue, ce qui est une régression par rapport à l’actuel Titre XI. Aussi, la formulation retenue de l’article 71 modifié de la Constitution circonscrit à nouveau les projets de loi et les propositions de loi dans le champ économique, social ou environnemental, contrairement à ce que prévoient les projets de révision du Gouvernement et la désignation de « Forum de la République ».

45Ensuite, la consultation facultative des propositions de loi a été maintenue. Néanmoins, deux garde-fous ont été ajoutés par rapport au projet de loi constitutionnelle. Le premier figurait déjà dans le dispositif organique. Il a été hissé au rang constitutionnel. À l’instar de la saisine du Conseil d’État sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, seul le Président de l’assemblée concernée peut soumettre une proposition de loi pour avis du CESE transformé. Deux conséquences en résultent. D’une part, les présidents de l’Assemblée nationale ou du Sénat assureront toujours un filtrage des demandes de transmission qui limitera les occasions de saisir la troisième assemblée. Il suffit de comparer avec la pratique suivie devant le Conseil d’État [112] même s’il semble que le peu de saisines parlementaires s’explique davantage par le manque d’intérêt suscité par les avis rendus par le CESE de la part des députés et sénateurs que par un veto de leur président. D’autre part, constitutionnaliser la saisine sur initiative présidentielle écarte définitivement toutes les autres voies, notamment l’ouverture à une minorité ou un groupe parlementaire [113] dans le but que cette prérogative échappe à la majorité. Le second garde-fou est le veto formé par l’auteur de la proposition de la loi à la consultation du CESE transformé. Si ce verrou a le mérite de renforcer le parallélisme avec le mécanisme du dernier alinéa de l’article 39, il apparaît, sinon inutile, excessif. Sa transposition dans le cadre du Titre XI est mise en doute au regard de son efficacité dans le dispositif du Titre IV. Aucun député ou sénateur n’a encore manifesté publiquement son opposition à la saisine du Conseil d’État demandée par son président, même si les intentions connues de son auteur ont sûrement découragé sa sollicitation. En outre, ce veto risque d’attiser les réticences à le saisir, déjà que l’ouverture du CESE au Parlement depuis 2008 est proche de l’échec.

46Enfin, la consécration de la saisine facultative s’est accompagnée de la réduction des actes ouverts à la consultation du Forum de la République. Le Gouvernement et le Parlement ne peuvent le saisir que des textes de loi dont ils sont les auteurs ou de questions tant qu’ils ont un caractère économique, social ou environnemental. L’Exécutif s’est vu ôter la faculté qu’il détenait depuis 1958 de lui transmettre ordonnances et décrets pour avis. Certes, cette suppression s’avère symbolique, la dernière saisine d’un projet de décret remontant à 1993 [114]. Elle a le mérite de mettre sur un pied d’égalité Parlement et Gouvernement quant aux actes ouverts à la consultation du CESE. Est alors remise en cause la représentation d’une troisième assemblée conseillère exclusivement ou principalement du Gouvernement, comme ce fut le cas à l’égard du Conseil d’État en 2008. Surtout, loin de revaloriser l’institution, elle participe à renforcer le constat d’une régression des compétences du CESE au regard de celles définies tant dans les projets de loi constitutionnelle du Gouvernement que dans l’actuel Titre XI de la Constitution.

47En définitive, le vœu présidentiel d’un CESE transformé en Chambre du futur n’a été exaucé ni dans la forme ni dans le fond tant par le Gouvernement que par les députés de la Commission des lois. Ouvrir le chantier constitutionnel du Titre XI avait pour ambition de revivifier sa mission consistant à « créer entre la société civile et les instances politiques un trait d’union, fait de dialogue constructif et des propositions suivies d’effet » [115]. Il n’est parvenu pour l’instant qu’à ruiner toute tentative de revalorisation de la troisième assemblée constitutionnelle. Une remise en cause du projet de loi constitutionnelle par la consultation citoyenne lancée par le Président de la République le 13 janvier 2019 n’est donc pas tant à craindre. Au contraire, le Grand débat national semble être la seule voie par laquelle l’idée d’une Chambre du futur dédiée aux enjeux environnementaux du long terme puisse renaître et se concrétiser sous le mandat du huitième président de la V^e République.