1 – Le traitement différencié du Fonds Barnier fondé sur l’urgence du risque

19Les critères de mobilisation du Fonds Barnier sont notamment fondés, de façon pragmatique, sur l’urgence d’agir pour éviter la mise en danger de personnes. En ce sens, les articles L. 561-1 et L. 561-3 du Code de l’environnement prévoient respectivement que l’expropriation ou l’acquisition amiable d’un bien est assujettie à l’existence d’une menace grave sur les vies humaines. Là réside l’urgence à agir, laquelle dépend de l’appréciation de la situation de l’immeuble face à la survenance du risque.

20Dès lors, de nombreuses situations d’urgence absolue ou d’urgence à moyen terme échappent au champ du Fonds Barnier.

21Ainsi par exemple, concernant l’urgence absolue, l’érosion du littoral étant exclue du champ du Fonds Barnier, un propriétaire dont la vie est gravement menacée par la survenance de ce risque ne pourra pas bénéficier du Fonds Barnier.

22Dans le même ordre d’idées, un occupant sans titre de la zone des cinquante pas géométriques aux Antilles (domaine public maritime) dont la vie est gravement menacée par un des risques énumérés par les articles L. 561-1 et 3 du Code de l’environnement ne pourra pas bénéficier du Fonds Barnier dans la mesure où, sans titre, il ne peut pas, par essence, être exproprié d’un bien qui ne lui appartient pas, ni le vendre et ce quelle que soit la durée de son occupation et la tolérance de l’État à l’égard de son occupation [19]. L’article 6 de la loi dite « Letchimy » du 23 juin 2011 [20] a tenté de remédier à cette situation en prévoyant la possibilité de compenser la perte de domicile des occupants sans titre de la zone des cinquante pas géométriques dont la vie est gravement menacée par un risque naturel dans certaines conditions d’occupation (résidence principale, durée d’occupation paisible et continue depuis plus de dix ans et absence de procédure d’expulsion en cours). Mais, en raison de la faiblesse des indemnisations envisageables [21] – au demeurant imputées sur le Fonds Barnier –, ce dispositif n’a jamais été réellement mis en œuvre, en tout cas en Guadeloupe.

23À travers ces deux exemples, l’on constate que toutes les situations d’urgence absolue ne sont pas couvertes par le Fonds Barnier.

24Concernant l’urgence relative, la vie d’un habitant situé en retrait d’une falaise littorale et dont le bien court le risque, à moyen ou long terme, de s’effondrer avec la falaise n’est pas considérée comme gravement menacée ce qui ne permet donc pas de mobiliser le Fonds Barnier, ni pour l’expropriation [22], ni pour l’acquisition amiable [23]. En d’autres termes, le Fonds Barnier est un outil de l’urgence absolue, mais il ne permet pas d’anticiper des situations de danger à venir.

25De même, le Fonds Barnier n’agit pas sur l’incorporation de biens privés dans le domaine public maritime quand bien même elle résulterait de risques littoraux. En effet, les biens privés littoraux que l’avancée de la mer risque de submerger à moyen terme, pourront être incorporés dans le domaine public maritime par l’effet d’une procédure de simple délimitation [24], sans indemnisation des propriétaires. Parmi ces propriétaires, d’autres différences de traitement pourraient surgir à la suite de la décision du Conseil d’État relative à l’érosion de la côte sableuse de la commune de Vias (Hérault) [25]. À propos des propriétés littorales concernées, le Conseil d’État ouvre la voie à des indemnisations au cas par cas en considérant que l’incorporation de parcelles dans le domaine public maritime naturel n’exclut pas toute possibilité de réparation de la part de la puissance publique « dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour eux une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ».

2 – Le traitement différencié du Fonds Barnier fondé sur la valeur des biens

26Concernant le montant financier de l’expropriation par le Fonds Barnier, le dispositif prévu par l’article L. 561-1 du Code de l’environnement prévoit qu’il ne tient pas compte « de l’existence du risque », un tel calcul visant à alléger la douleur des personnes expropriées. Quant à l’acquisition amiable des biens soumis aux risques littoraux énumérés par l’article L. 561-1 du Code de l’environnement, la contribution du Fonds Barnier est fixée « à raison de 100 % des dépenses éligibles pour les acquisitions amiables » [26]. Dans ce cas de figure, il n’est pas fait abstraction de l’existence du risque.

27Il en ressort un dispositif plus favorable aux expropriés qu’aux cédants, puisque la valeur de remplacement du bien, qui permettra de calculer l’indemnisation due, sera surévaluée par rapport à la valeur marchande du bien voué à disparaître sous l’effet, par exemple, d’un effondrement de falaise ou d’une submersion marine. Ainsi, le propriétaire d’une résidence, qu’elle soit d’ailleurs principale, secondaire voire tertiaire, installé en bord de falaise littorale au pays Basque ou dans une zone basse de l’Ile de Ré, résidence menacée de submersions marines créant un danger grave pour la vie humaine, pourra être exproprié et indemnisé à la valeur la plus forte de son bien.

28En revanche, dans le cas d’une acquisition à l’amiable, ce calcul surévalué n’est pas envisagé et les indemnisations feront l’objet d’une négociation au prix du marché. Des personnes pourront ainsi être plus généreusement indemnisées si elles attendent l’aboutissement d’une procédure d’expropriation longue et coûteuse que si elles s’engagent dans un processus de négociation amiable. Cela peut conduire à des différences de traitement entre deux biens ayant la même valeur théorique. C’est d’ailleurs sur ce point qu’ont porté récemment les critiques de la Cour des comptes : « Le rôle initial du FPRNM était de financer une procédure, dite de "délocalisation", permettant aux personnes résidant dans des zones où leur vie est gravement menacée par certains risques naturels majeurs, de se réinstaller ailleurs, dans des conditions économiquement satisfaisantes. Depuis sa création, le fonds finance le rachat des biens à un niveau supérieur à leur valeur vénale. […] L’État acquiert à un prix supérieur au prix du marché des biens qui ont en réalité perdu toute valeur et qui ne peuvent faire l’objet d’aucune valorisation en raison de la dangerosité de la zone » [27].

29Par ailleurs, l’expropriation ou l’acquisition amiable ne sont pratiquées que si « les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation » ou l’acquisition [28]. Il en résulte que la décision d’expropriation ou d’acquisition amiable se fonde sur un calcul économique comparant ce montant au déploiement de moyens de sauvegarde ou à la construction d’un ouvrage de protection.

30Entre les deux options, l’État ou la collectivité devra choisir la solution la moins coûteuse, ce qui constitue sans aucun doute un principe sain de gestion des fonds publics. Toutefois, dans la pratique, l’application de ce principe génère des inégalités de traitement qui renforcent les inégalités de fait. En effet, le choix de protéger un bien ou de le supprimer dépendra de la valeur monétaire des biens menacés, ce qui donne un avantage aux propriétaires de biens de grande valeur situés, par exemple, en haut de falaise au pays Basque avec vue sur mer et pour lesquels l’expropriation ou le rachat serait plus coûteux que la mise en place d’ouvrages de renforcement de falaise, a fortiori dans le cas où le calcul de l’indemnité d’expropriation ne tient pas compte du risque. Dans ce cas de figure, les propriétaires pourront se maintenir dans les lieux, revendre leur bien et échapper – en tout cas temporairement – à une relocalisation. Inversement, dans le cas d’habitats informels ou précaires tels que certains de ceux situés en Guadeloupe, la faible valeur des habitations rendra leur relocalisation moins coûteuse que leur protection.

3 – Le traitement différencié fondé sur l’intérêt général des travaux de défense contre la mer

31Au titre de la compétence GEMAPI (Gestion de l’Eau des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations), les Établissements Publics de Coopération Intercommunale auxquels cette compétence est attribuée [29] peuvent décider d’exécuter des travaux de prévention des inondations et de défense contre la mer qui concernent notamment la construction de digues, épis, enrochements ou autres ouvrages destinés à stabiliser le trait de côte. Ces travaux doivent néanmoins présenter un « caractère d’intérêt général » pour pouvoir être engagés sur des fonds publics. L’intérêt général n’est par essence pas clairement défini, mais il est généralement admis qu’est d’intérêt général la protection d’une zone urbaine dense voire d’une zone économique.

32Or l’application de ce critère peut constituer une nouvelle source d’inégalité. Ainsi par exemple, l’intérêt général pourrait être reconnu à la protection d’un immeuble de grande valeur architecturale ou patrimoniale. S’il est vrai que la collectivité se doit de préserver, dans la mesure de ses moyens financiers, des biens patrimoniaux de grande qualité, l’application de ce principe à des biens privés situés sur le littoral tend une nouvelle fois à favoriser les propriétaires de biens exceptionnels dont le patrimoine sera préservé tandis que d’autres, habitant des immeubles plus banals, devront se résoudre à voir leur bien incorporé dans le domaine public, sans aucune indemnisation s’ils n’entrent pas dans les critères du Fonds Barnier.

33D’un côté, pourra donc être reconnu d’intérêt général le fait de renforcer, sur fonds publics, la falaise littorale où se situe une villa « art déco » de grande valeur financière et architecturale, dont l’expropriation coûterait plus cher que la protection et dont le propriétaire n’acceptera jamais une acquisition amiable.

34Mais d’un autre côté, la défense contre la mer des 78 logements de la résidence « Le Signal », ainsi que l’a reconnu le Tribunal administratif de Bordeaux, « ne présente un intérêt effectif que pour les copropriétaires mais en réalité aucun intérêt suffisamment qualifié pour la collectivité ». Pour en juger ainsi, et malgré le fait que cet immeuble regroupe 78 logements, le Tribunal s’est fondé sur des analyses comparatives de coûts fondées sur la valeur vénale de l’immeuble et son « absence d’intérêt architectural particulier » [30].

35Il peut donc en être déduit que le droit positif, qui organise des procédures de décision et d’indemnisation uniquement fondées sur la situation de l’immeuble (zone de risque, valeur financière, patrimoniale, etc.) renforce les inégalités de situation économique ou sociale.

1 – Sur les littoraux métropolitains

38Sur les littoraux métropolitains, les premiers rangs d’habitations ayant la vue sur mer appartiennent généralement à des classes aisées disposant de ressources financières conséquentes qui investissent dans des biens demeurant encore d’une très haute valeur spéculative (vue sur la mer, proximité immédiate du rivage) [32], et disposent d’un capital social leur permettant d’influer sur les décisions publiques [33].

39Pour des acteurs moins fortunés, comme sur les littoraux proches de La Rochelle, « le fait de vivre en zone littorale est un réel choix de vie une sorte d’aboutissement […]. Mais les prix élevés du foncier, notamment pour l’accession à la propriété en zone littorale, ne permettent pas à tous les ménages d’avoir réellement ce critère de choix. Les actifs interrogés venus s’installer ont pu s’affranchir des inégalités d’accessibilité économique au logement et des inégalités territoriales liées à la qualité des environnements naturels et des paysages. Par leur fort pouvoir d’achat, ils contribuent à influencer indirectement les prix du foncier et donc la localisation contrainte sur le territoire des personnes ayant des moyens moins élevés » [34].

40Il apparaît ainsi, de façon générale, que l’installation des classes aisées au plus près du littoral a pour conséquence économique et sociale de repousser les autres habitants en rétro-littoral. Cet accaparement du foncier littoral par les classes aisées est ensuite auto-entretenu : la valeur des biens est évaluée par rapport à la valeur des biens voisins ; les biens vulnérables de très haute valeur ne perdent pas leur valeur sur le marché, même s’ils sont situés en zone de risque (zones rouges des PPR par exemple). Il semble même que le classement en zone rouge des PPR, en rendant inconstructibles les terrains voisins, en vienne parfois à augmenter la valeur marchande de certains immeubles déjà existants, dans la mesure où la rareté du bien est ainsi renforcée [35].

2 – Sur les littoraux ultra-marins tropicaux

41L’occupation des littoraux ultra-marins, notamment aux Antilles ne présente pas les mêmes caractéristiques socio-économiques que celle de métropole. Se côtoient sur les zones de première frange littorale, des habitants de belles villas ou des exploitants de sites balnéaires et hôteliers ainsi que des populations marginalisées ayant un faible accès au droit et aux procédures [36] et qui cumulent des vulnérabilités sociales, économiques et environnementales [37].

42Parmi cette dernière catégorie d’habitants du littoral se trouvent des habitants – descendants parfois des esclaves libérés – qui se sont installés sur les espaces littoraux résiduels qui n’étaient occupés ni par les villages, ni par les plantations sur une bande littorale d’une largeur de 81,20 mètres dénommée « zone des cinquante pas du Roy », puis « zone des cinquante pas géométriques » appartenant aujourd’hui au domaine public maritime. Les installations se sont majoritairement implantées sans droit ni titre, et ont été plus ou moins tolérées par l’État et parfois régularisées au fil du temps au terme de longues et complexes procédures [38]. En l’absence de régularisation, ces personnes ne peuvent pas faire valoir de droit aux procédures de relocalisation du Fonds Barnier, n’étant ni propriétaires du fonds, ni le plus souvent titulaires d’un contrat d’assurance quoiqu’elles soient particulièrement exposées aux risques d’érosion rapide qui marquent les pentes de terre volcanique s’effondrant progressivement dans la mer. En vue de trouver des solutions de relocalisation socialement acceptables pour ces habitants, la loi dite « Letchimy » de 2011 [39] a mis en place, dans les collectivités d’outre-mer régies par le Code de l’environnement national [40], un dispositif d’indemnisation de la perte de domicile qui tient compte de plusieurs critères : le danger grave pour la vie humaine face à un risque naturel prévisible, l’état d’entretien et de salubrité du logement, le caractère de résidence principale ou secondaire, les revenus des occupants, la durée d’occupation du bien. Cette innovation juridique visait à prendre en compte à la fois le statut du bien exposé au risque, mais également la situation personnelle de l’occupant.

43Pour autant, si l’on compare le montant des sommes proposées pour l’indemnisation de la perte de domicile outre-mer d’un côté, et de l’expropriation ou de l’acquisition des biens d’un autre, un résultat inégalitaire est une nouvelle fois constaté. En effet, l’indemnisation de la perte de domicile outre-mer est plafonnée à 40 000 euros pour les locaux à usage d’habitation et à 20 000 euros pour des locaux à usage professionnel [41] et se situe bien en-deçà du plafond fixé pour l’acquisition amiable d’un bien sinistré, initialement prévu à 60 000 euros [42] et rehaussé après la tempête Xynthia de février 2010 jusqu’à 240 000 euros [43]. D’ailleurs, le faible montant de l’indemnisation prévue pour les occupants de la zone des cinquante pas géométriques a fortement compromis l’expérimentation en Guadeloupe sur la commune de Petit-Bourg. Dès les premiers échanges, les sommes proposées n’ont pas fait l’objet d’adhésion des populations concernées, si bien que sur ce point, la Loi « Letchimy » est restée lettre morte en Guadeloupe [44].

44Il pourra être argué que les occupants sans titre n’ont pas fait l’effort financier d’acheter le terrain d’assise de leur logement, mais ce serait méconnaître une réalité : de nombreux occupants irréguliers se croient de bonne foi propriétaires, compte-tenu de leur imposition à la taxe foncière. La Cour des comptes relève en effet que « la DGFiP considère que, contrairement aux dispositions de l’article 555 du code civil, l’absence de titre de propriété immobilière ou un titre de propriété non actualisé ne font pas obstacle à l’émission de taxes foncières et à leur recouvrement. Autrement dit, l’État, propriétaire de la zone des cinquante pas géométriques, impose à la taxe foncière le propriétaire apparent (occupant informel de bonne ou de mauvaise foi) en lieu et place du propriétaire réel de la construction » [45].

45Cette situation crée ainsi une ambiguïté sur la qualité de propriétaire des occupants de la zone des cinquante pas géométriques et accroît la disparité de traitement de ces occupants littoraux.

1 – Pour une solidarité réelle incluant la prise en compte de la vulnérabilité sociale

47Le Fonds Barnier n’est pas inépuisable.

48Les solutions « généreuses » qu’il offre jusqu’ici, et en particulier l’indemnisation de l’expropriation ne tenant pas compte de la dévaluation du bien par le risque, seront, dans le contexte du changement climatique, impossibles à généraliser à tous les risques naturels sur l’ensemble des littoraux français métropolitains et ultra-marins.

49En effet, l’expropriation ou l’acquisition de tous les biens à une valeur vénale élevée comme ceux situés sur la côte d’Azur ou la côte Basque épuiserait très rapidement le Fonds. D’ailleurs les rapports successifs de la Cour des comptes critiquent l’extension des missions du Fonds sans anticipation de sa gestion face aux risques littoraux qui s’aggravent sous l’effet du changement climatique et conduisent à des indemnisations toujours plus nombreuses et coûteuses [46].

50Surtout, le Fonds Barnier est alimenté par une surprime, initialement de 4 % et plafonnée aujourd’hui à 12 % des cotisations de tous les assurés de France. La question de la solidarité nationale et de l’égalité des citoyens devant les charges publiques se heurte donc rapidement à d’autres questions : qui paye ? pour protéger qui ?

51Si le principe de solidarité à l’origine de la mise en place de ce dispositif est important à maintenir, chacun pouvant faire face un jour ou l’autre à la survenance d’un risque naturel, en revanche, la question de l’indemnisation des biens littoraux se pose différemment, en raison notamment de la très haute valeur spéculative de certains biens immobiliers exposés.

52Quand bien même il n’est pas question de renoncer au principe de solidarité, il semble, comme en matière d’égalité devant la loi, qu’une distinction doive être faite entre une solidarité formelle uniquement fondée sur le calcul de la valeur de l’immeuble et une solidarité réelle qui tienne compte de la vulnérabilité personnelle de l’occupant. Si l’on s’en tient à l’actuel fonctionnement du Fonds Barnier, il serait fort probable que ce dernier soit rapidement amputé uniquement par l’expropriation de quelques villas de très grande valeur. Or ces villas ne sont parfois que des résidences secondaires, voire tertiaires, possédées par des propriétaires loin d’être socialement vulnérables. Dans cette situation, on arriverait à l’application d’une solidarité de façade entre les millions d’assurés français qui alimentent le Fonds Barnier et les happy few qui en retireraient une indemnisation généreuse. Ces dérives doivent être évitées.

53Pour prolonger cette réflexion, on pourrait interroger la qualification de « juste » indemnité qui accompagne toute privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 selon lequel « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Une indemnité « juste » doit-elle tenir compte exclusivement de la valeur financière du bien ou inclut-elle la prise en considération de la situation personnelle de celui qui perd sa propriété ? En d’autres termes, l’objectif de la solidarité doit-il être en priorité de protéger les vies humaines ou de défendre des biens particuliers ?

54Il paraît souhaitable que le fonctionnement du Fonds Barnier s’oriente à terme vers une solidarité réelle avec les habitants en s’éloignant de la simple logique d’assurance des biens.

2 – Vers une hiérarchisation des indemnisations

55Dans ce contexte, le moment est sans doute venu de proposer une réforme des outils juridiques et des pratiques en matière de gestion et d’anticipation des risques littoraux en dissociant les modes d’action orientés vers les personnes et vers les biens.

56En premier lieu, dans les situations d’urgence, sur les zones de danger grave pour la vie humaine, il conviendrait de mobiliser davantage l’outil que constitue l’arrêté de péril en le faisant évoluer pour qu’il puisse s’appliquer en cas de désordre lié au sol et non pas seulement à l’état ou à la conception d’un immeuble comme c’est le cas aujourd’hui [47]. En effet, à l’heure actuelle, si la cause prépondérante d’un désordre est d’origine naturelle, le Maire ne pourra exercer que ses pouvoirs de police générale – et non la procédure de péril – ce qui implique, d’une part, que seule la commune sera amenée à supporter les conséquences financières du désordre – les travaux sont à la charge des propriétaires dans le cas d’un arrêté de péril – et, d’autre part, que la procédure de relogement obligatoire prévue en cas d’arrêté de péril n’est pas applicable de droit.

57En second lieu, une fois les personnes évacuées et placées en lieu sûr, éventuellement au moyen d’une politique d’aide au relogement des personnes isolées ou vulnérables, il conviendra de traiter plus sereinement la question du financement de la suppression du bien dangereux.

58Si l’on considère que le Fonds Barnier ne pourra sans doute pas indemniser par anticipation tous les immeubles qui devront être progressivement supprimés sur l’ensemble des littoraux français, surtout en tenant compte de la valeur vénale des biens concernés, il faudra choisir entre deux options. La première consiste à augmenter les ressources du Fonds, mais les assureurs considèrent que 12 % des primes d’assurance constitue un maximum au-delà duquel se poserait un refus de consentement à payer des assurés [48]. La seconde option consiste à diminuer les dépenses du Fonds, qu’il s’agisse de plafonner le montant de l’indemnisation par immeuble, ou encore de limiter le nombre d’immeubles qui pourront bénéficier du dispositif. C’est cette seconde posture qu’adopte actuellement le Ministère chargé de l’environnement, qui décide des attributions des aides du Fonds Barnier, et refuse donc l’extension du Fonds aux immeubles soumis à l’érosion littorale, malgré les tentatives parlementaires successives dans ce sens [49].

59Mais s’il paraît nécessaire, aujourd’hui, d’économiser les ressources du Fonds Barnier, il nous semble qu’il serait plus équitable de choisir les exclusions, non pas en fonction du risque qui menace l’immeuble lui-même, mais en fonction de la capacité financière ou de la capacité de « résilience » des habitants de ce bien. Il s’agirait en quelque sorte de placer la reconstruction des victimes avant la reconstruction des immeubles. Aussi, si l’on admet le principe selon lequel la solidarité ne pourra pas jouer de la même façon pour tous, certains critères d’équité sociale pourraient permettre de moduler les indemnisations et de justifier un traitement différencié, en dirigeant le fonds en priorité vers les habitants les plus vulnérables.

60Dans cette optique, des critères d’intervention ont été proposés dès 2011 par les chercheurs [50] en accompagnement d’une méthode de recul des habitations sur le littoral (méthode MAReL - Méthode d’Anticipation du Recul sur les Littoraux) [51].

61Ces critères, cumulatifs ou alternatifs, pourraient être recherchés parmi les suivants :

• la qualification de résidence permanente ou secondaire et le taux d’occupation de l’immeuble ;
• la capacité fiscale du propriétaire (par exemple éviction de l’indemnisation des biens, éventuellement occupés en résidence principale, appartenant à des personnes physiques disposant de revenus ou d’un capital immobilier correspondant à deux fois la valeur du bien) ;
• l’utilisation de l’immeuble indispensable à la profession (résidence de pêcheurs ou d’ostréiculteurs) ;
• la durée d’occupation de l’immeuble, qui permet de supposer que la situation de risque n’était pas connue au moment de l’acquisition du bien, et qui peut également qualifier une forme d’attachement familial au lieu et éviter des effets d’aubaine ou des tentatives d’acquisition spéculative.

62Les critères de la qualité et de la durée de l’occupation sont d’ailleurs utilisés dans la loi dite « Letchimy » [52] qui subordonne le bénéfice de certains dispositifs de relogement ou d’indemnisation spécifiques à l’outre-mer à la condition que les biens constituent la résidence principale de l’occupant et que l’occupation de ces logements soit continue et paisible depuis plus de dix ans.

63Pour l’heure, les indemnisations issues du Fonds Barnier ne tiennent pour leur part aucun compte de ces critères, ce qu’a d’ailleurs critiqué la Cour des Comptes : « Depuis sa création, le fonds finance le rachat des biens à un niveau supérieur à leur valeur vénale. Ce dispositif s’avère particulièrement avantageux pour les bénéficiaires : aucun élément relatif à leur patrimoine, à leur situation personnelle ou au statut de l’habitation – principale ou secondaire – n’est pris en compte pour l’examen de l’éligibilité et la détermination du montant de l’indemnisation » [53].

64Il pourrait être objecté que ces solutions se heurtent au principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Mais ce principe peut être aujourd’hui relativisé par référence à de nouvelles notions qui apparaissent en droit international de l’environnement, notamment en droit du changement climatique. En effet, la Déclaration de Rio et la Convention cadre des Nations Unies du 3 juin 1992 sur les changements climatiques ont introduit dans l’ordonnancement juridique international le principe des « responsabilités communes mais différenciées » [54]. Cette notion permet de faire peser différemment les efforts sur les différents États signataires, en prenant certes en considération leurs parts d’émissions de gaz à effet de serre dans les émissions mondiales, mais également leur capacité financière et technologique à prendre les mesures d’atténuation et d’adaptation qui s’imposent. Elle permet donc de moduler les obligations des États en tenant compte (parmi d’autres critères) de leur richesse.

65Un peu éloignée de la stricte égalité juridique, mais plus conforme à la réalité économique, cette première émergence, dans le droit international, de la capacité financière à agir et à se protéger, pourrait être avantageusement reprise en droit national de l’adaptation au changement climatique. Ainsi pourrait-on proposer cette vision plus conforme aux réalités d’une solidarité qui soit différenciée selon la vulnérabilité du propriétaire ou de l’occupant.