A – Une approche phénoménologique : entre le « non droit » et les normes visant uniquement les causes de l’érosion

8Une approche globale et générale permet tout d’abord d’identifier plusieurs techniques d’action contre l’érosion qui ne sont pas fondées sur des normes spécifiques.

9Il s’agit par exemple du « droit programmatoire » ou « non droit », des textes non obligatoires qui prolifèrent dans la société internationale, adoptés souvent dans le cadre des organisations internationales, par leurs organes dépourvus de pouvoir normatif. Il ne s’agit pas de normes, mais ils orientent parfois l’action des États en tant qu’objectifs à suivre.

10Dans un premier temps, ces textes de soft law montrent l’objectif à poursuivre, malgré leur caractère non contraignant. Par exemple, les Objectifs du développement, adoptés en 2015 par l’Assemblée générale de l’ONU, mentionnent dans leur numéro 14 le besoin de « conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins de développement durable » [6]. Cette exploitation durable concerne indirectement l’érosion côtière. En effet, les activités des Nations Unies en lien avec l’application de ce principe laissent comprendre que l’on interprète l’érosion comme un risque le mettant en péril.

11La limite qualitative de l’utilité de cette première technique de soft law, quelle que soit son importance quantitative, est cependant évidente : la nature du texte ne permet pas de le qualifier de norme. Il s’agit de droit mou, de non droit. Une source d’inspiration prospective peut-être [7], mais pas toujours, ce qui semble dans tous les cas clairement insuffisant, au vu de l’importance du risque.

12Ensuite, dans un degré supérieur d’intensité, il convient de mentionner les textes obligatoires mais qui n’agissent pas directement contre l’érosion, pouvant même ne pas la mentionner, mais encadrant ou limitant les causes de ce phénomène. La détermination de cette deuxième catégorie exige une réflexion préalable sur ces causes, qui ont fait l’objet de nombreux travaux et analyses : l’urbanisation du littoral, la construction d’équipements de sport, la surfréquentation des plages, sont ainsi particulièrement citées comme étant à l’origine du recul de la côte [8]. Des nombreuses stratégies nationales ont pu être adoptées dans l’ordre juridique interne de chaque État [9] à propos de ces causes. Toutefois, les questions relatives à l’urbanisme ou au tourisme, qui peuvent expliquer l’action humaine provoquant de l’érosion, relèvent encore essentiellement d’une compétence principalement étatique.

13Parmi ces causes, une place à part est celle du réchauffement climatique, qui provoquerait l’élévation du niveau de la mer, faisant l’objet d’un certain nombre de normes internationales. Pour l’instant, il existe à ce sujet une certaine controverse scientifique à propos du lien de causalité entre l’érosion actuelle et le réchauffement climatique [10]. Dans tous les cas, et indépendamment des effets actuels de ce réchauffement sur le recul de la côte, il semble y avoir un consensus sur le fait que ce réchauffement aura un rôle majeur à l’avenir sur l’érosion, étant l’une de ses possibles causes futures si les moyens nécessaires ne sont pas mis en place. La norme principale en la matière est la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) [11], adoptée à Rio en 1992, qui ne vise pas l’érosion dans ses articles.

14Une soft law non contraignante et des normes visant les causes, mais essentiellement dans l’ordre interne, ne sont pas des moyens d’action internationaux particulièrement effectifs, mais il reste aussi l’application à l’érosion des règles coutumières classiques.

B – Une approche généraliste : des principes coutumiers applicables

15Il s’agit des principes internationaux de nature plus générale et notamment coutumière, qui ne sont pas spécifiques à l’érosion, mais pouvant lui être applicables. Ils sont très nombreux.

16C’est tout d’abord le cas, par exemple, de l’éventuelle application des principes de prévention et de précaution. Le principe de prévention serait applicable dès lors qu’on connaîtrait l’effet d’une activité humaine qui provoque l’érosion, c’est-à-dire, dès qu’il serait possible d’établir un lien de cause à effet entre cette activité et l’érosion côtière. L’application de ce principe oblige l’État à s’abstenir d’effectuer cette activité, car il y a une certitude scientifique sur ses conséquences négatives. Applicable à l’érosion, toute activité qui provoque de manière certaine un recul de la côte pourrait être concernée par ce principe.

17Ce principe est reconnu en droit international : de nature coutumière, il a été consacré par la Cour internationale de Justice dans l’arrêt Gabcikovo-Nagymaros en 1997 : « dans le domaine de la protection de l’environnement, la vigilance et la prévention s’imposent en raison du caractère souvent irréversible des dommages causés à l’environnement et des limites inhérentes au mécanisme même de réparation de ce type de dommages » [12].

18En revanche, le principe de précaution n’a pas eu la même consécration. Il comprend une exigence supplémentaire. À la différence de la prévention, une incertitude scientifique quant au risque d’érosion pourrait suffire pour fonder l’interdiction de l’activité. Pour l’appliquer à un cas concret, par exemple à des activités humaines pouvant avoir un effet sur le recul du trait de côte, il faudrait que les études scientifiques soulèvent la possible existence de ce risque, sans être concluantes sur la possibilité d’une érosion, voire même en étant contradictoires. Dans ce cas, le principe de précaution obligerait à interdire l’activité, s’il est applicable. Mais ce principe est de nature essentiellement conventionnelle : il n’est applicable que lorsqu’il a été accepté par des États parties aux traités qui le prévoient. Sa nature coutumière n’a pas encore été reconnue. Ainsi, la Cour internationale de Justice a refusé de lui reconnaître cette portée dans l’affaire des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) [13], malgré plusieurs opinions dissidentes [14].

19Par conséquent, le principe de précaution n’est pas applicable à l’érosion, sauf s’il est spécifiquement prévu dans un traité international en vigueur entre les parties. Tel peut être le cas dans un cadre régional. Ainsi par exemple, la Convention de Barcelone prévoit, dans son article 4, que : « Aux fins de protéger l’environnement et de contribuer au développement durable de la zone de la mer Méditerranée, les Parties contractantes : a) appliquent, en fonction de leurs capacités, le principe de précaution en vertu duquel, lorsqu’il existe des menaces de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne devrait pas servir d’argument pour remettre à plus tard l’adoption de mesures efficaces par rapport aux coûts visant à prévenir la dégradation de l’environnement » [15]. Le droit international régional protège donc mieux du risque d’érosion en cas de certitude sur le lien de causalité de l’activité humaine et du recul du trait de côte.

20Il y a d’autres principes coutumiers qui peuvent être applicables, comme la responsabilité internationale des États en cas de fait internationalement illicite [16]. Un exemple récent d’application est l’arrêt de la Cour internationale de Justice du 2 février 2018, Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa Rica c. Nicaragua). Bien que classique quant aux modalités de réparation, cet arrêt est novateur car c’est la première fois que la Cour internationale de Justice statue sur une demande d’indemnisation pour dommages environnementaux : « La Cour est […] d’avis que les dommages causés à l’environnement, ainsi que la dégradation ou la perte consécutive de la capacité de celui-ci de fournir des biens et services, sont susceptibles d’indemnisation en droit international » [17]. Le Nicaragua avait enlevé 9 500 m³ de sédiments du sol [18] et la Cour internationale de Justice releva explicitement le risque d’érosion. Mais, comme le Nicaragua avait remis des sédiments postérieurement, après les faits et avant l’arrêt, la Cour a estimé que la violation était réparée.

21C’est un cas particulièrement intéressant d’application des règles coutumières de droit international général relatives à la responsabilité internationale et à la réparation, dans une situation spécifique relevant du droit de l’environnement. « Le principe essentiel, qui découle de la notion même d’acte illicite et qui semble se dégager de la pratique internationale, notamment de la jurisprudence des tribunaux arbitraux, est que la réparation doit, autant que possible, effacer toutes les conséquences de l’acte illicite et rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis » [19].

22La Cour ne prend cependant pas alors en considération le possible déséquilibre écologique causé par le remplacement d’un sédiment par un autre, en écartant qu’il ait été prouvé : « la Cour est d’avis que le Costa Rica n’a pas démontré que la zone touchée ait, du fait d’un changement de ses caractéristiques écologiques, perdu sa capacité d’atténuer les risques naturels ou que pareils services aient été dégradés. Au sujet de la formation du sol et de la lutte contre l’érosion, le Nicaragua ne nie pas avoir enlevé environ 9500 mètres cubes de sol des sites où il a creusé le caño de 2010 et le caño oriental de 2013. Cela étant, il ressort des éléments dont dispose la Cour que les deux caños se sont ensuite comblés à nouveau et que la végétation a largement repoussé. En conséquence, les prétentions du Costa Rica pour le coût du remplacement de la totalité du sol enlevé par le Nicaragua ne peuvent être accueillies. Si certains éléments tendent à démontrer que le sol enlevé par le Nicaragua était de meilleure qualité que celui qui comble désormais les deux caños, le Costa Rica n’a cependant pas apporté la preuve que cette différence ait une incidence sur la lutte contre l’érosion, et la Cour ne dispose pas d’éléments suffisants quant à la qualité des deux types de sol pour lui permettre d’apprécier la perte éventuellement subie par le Costa Rica » [20].

23L’intérêt de cette jurisprudence est cependant mis en valeur dans ces passages : selon la Cour internationale de Justice, le fait de provoquer l’érosion côtière peut être un fait internationalement illicite donnant lieu à la réparation.

24À la lumière de ces considérations, et à titre de résumé partiel, il apparaît alors que l’approche internationale universelle se compose de trois moyens d’action contre l’érosion : les textes de soft law, les normes luttant contre ses causes mais pas contre le phénomène lui-même, et les principes coutumiers déjà existants qui peuvent lui être appliqués. Il s’agit de moyens d’action utiles, mais indirects et implicites ; remarquables, pour un droit universel qui ne mentionne même pas la notion dans ses normes ; mais insuffisants, si on la compare avec les moyens d’action mis en place dans le droit international régional.

A – Une régionalisation récente et exceptionnelle de la lutte contre l’érosion

26Le premier exemple est la Convention d’Antigua de 2002 pour la coopération dans la protection et le développement durable de la côte et de l’environnement du pacifique Nord-Est. Elle contient deux références concrètes. Dans l’article 3, on considère l’érosion comme une « autre forme de détérioration environnementale » : « "Other forms of environmental deterioration" means activities of man-made origin that may alter the quality of the marine environment and its resources and affect them in such a way as to reduce their natural recovery and regeneration capacity, such as erosion, the introduction of exotic species, protection capacity against natural phenomena, etc » [21]. L’article 7 prévoit pour sa part que les Parties contractantes devraient adopter toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire, contrôler et réparer l’érosion de la côte produite par les activités humaines, et réduire sa vulnérabilité : « The Contracting Parties shall adopt all appropriate measures to prevent, reduce, control and remedy erosion in coastal areas resulting from man-made activities and reduce the vulnerability of coasts to a rise in sea level and to sea-air and climatic interaction phenomena » [22].

27L’approche explicite de cette Convention quant à l’érosion est cependant relativisée par le faible champ d’application dont elle jouit, que ce soit en termes d’États parties ou d’un point de vue matériel. Elle a été signée par moins d’une dizaine d’États et elle n’a presque pas été ratifiée pour l’instant.

28Sans doute, ce texte très riche est précurseur dans le domaine, mais d’autres normes, plus proches de notre espace géographique et très abouties juridiquement doivent être analysées, notamment en Méditerranée. Il s’agit de la Convention de Barcelone de 1976 sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée, modifiée en 1995. Ce système est complété par des protocoles, notamment le Protocole de Madrid de 2008 relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée [23].

B – Le protocole de Madrid de 2008, un modèle régional susceptible d’inspirer le cadre universel ?

29Ce Protocole, de nature donc conventionnelle, ratifié actuellement par dix États [24] et par l’Union européenne, est unique dans son genre, en matière notamment de lutte contre l’érosion en tant que risque pour les écosystèmes. En effet, il s’agit d’une véritable intégration de ce risque dans les politiques littorales des États méditerranéens [25].

30Les buts de la Convention sont rendus explicites par son article 5. La liste des objectifs est très détaillée, par exemple : « de prévenir et/ou de réduire les effets des aléas naturels et en particulier des changements climatiques, qui peuvent être imputables à des activités naturelles ou humaines » [26]. Elle part donc d’une conception de l’érosion en tant que risque ou aléa, et elle est axée sur une approche de précaution, comme le prévoit son article 6 : « Dans la mise en œuvre des dispositions du présent Protocole, les parties sont guidées par les principes suivants de gestion intégrée des zones côtières : […] procéder à l’évaluation préalable des risques associés aux diverses activités humaines et infrastructures afin de prévenir et de réduire leur impact négatif sur les zones côtières » [27].

31L’érosion côtière est spécifiquement visée par l’article 23, dans la partie IV consacrée aux « risques affectant la zone côtière », dans quatre de ses points, qui constituent l’une de ses originalités. En premier lieu, « les parties, afin de mieux prévenir et atténuer l’impact négatif de l’érosion côtière, s’engagent à adopter les mesures nécessaires pour maintenir ou restaurer la capacité naturelle de la côte à s’adapter aux changements, y compris ceux provoqués par l’élévation du niveau de la mer » [28]. Ensuite, apparaît l’obligation de tenir compte des « effets négatifs » des activités humaines sur l’érosion, comme les ouvrages marins, les travaux de défense côtière. En troisième lieu, il est question de l’obligation d’anticiper les effets de l’érosion, soit un élément de plus démontrant l’approche de précaution. Et finalement, l’article consacre l’obligation de coopération scientifique pour « mieux connaître l’état, l’évolution et les impacts de l’érosion côtière » [29]. Ce mécanisme se double de la création d’organes de contrôle, avec des systèmes de rapports sur sa mise en application auprès de la Conférence des Parties.

32« Le Protocole consacre, en son article 23, la GIZC comme l’outil pertinent pour travailler sur la géomorphologie côtière et prévenir et atténuer l’impact négatif de l’érosion côtière. Cette gestion devra notamment mieux tenir compte des capacités adaptatives naturelles des côtes et même les favoriser, ce qui signifie qu’il ne s’agira plus d’intervenir systématiquement de manière artificielle » [30]. Cet article du Protocole de Madrid est donc un véritable modèle en matière d’action contre l’érosion, rare et exceptionnel du fait de son caractère peu fréquent. Il est vrai qu’il ne s’agit pas du droit international universel et général, et ne concerne pas un cadre véritablement global, mais c’est une norme spécialisée, régionale, prenant en compte les besoins supra-étatiques de la lutte contre l’érosion côtière dans la coopération internationale. Sa limite principale est donc son champ d’application géographique, sa nature régionale : elle concerne très peu d’États, c’est un système de coopération approfondie réservé à un petit groupe, et non pas une règle générale de la société internationale.

33Le recul de la côte dû à l’érosion n’est pas inexorable, parce qu’il n’est pas naturel, et il y a des moyens d’action pour l’éviter. Mais, pour agir de manière efficace contre l’érosion, il faut non seulement une coordination étroite entre les stratégies nationales et internationales mais aussi et surtout un plus grand développement des normes internationales universelles pour une action commune des États, en s’inspirant de modèles régionaux comme le Protocole de Madrid.