1 – Le maire désigné

9Il n’est sans doute pas utile de rappeler que les plages du littoral et la mer relèvent du domaine public de l’État et que la limite d’une commune littorale sur sa façade maritime se situe donc à l’endroit où débute la plage, sur le rivage que découvre et recouvre la mer. L’article L. 2212-3 du Code général des collectivités territoriales précise que le pouvoir de police du maire s’exerce sur le rivage, jusqu’à la limite des eaux [9]. L’article L. 2213-23 du même Code indique ensuite que cette compétence de police du maire s’étend à 300 mètres en mer, à compter de la limite des eaux. Mais il s’agit dans ce cas d’une police spéciale se cantonnant aux activités nautiques ou de baignade pratiquées avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Dans le cas de l’immeuble du Signal, par exemple, c’est donc au maire de Soulac qu’il revenait d’exercer – ou non – son pouvoir de police pour protéger les résidents. En matière d’érosion côtière, il n’y a pas de police spéciale susceptible d’intervenir. L’autorité administrative dotée des pouvoirs de police administrative générale ne serait pas l’autorité chargée au niveau national, régional, départemental de la sécurité publique : l’État. La compétence du maire est transférée au préfet lorsque le champ d’application de l’atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique, excède le territoire d’une commune (art. L. 2215-1,3° CGCT), lorsque le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes. L’obligation d’agir peut conduire le préfet à exercer son pouvoir de substitution après mise en demeure restée sans résultat de l’autorité exécutive municipale. Dans un arrêt du 9 février 2016, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait rappelé que le président de l’établissement public de coopération intercommunale n’était pas susceptible de disposer de pouvoirs de police administrative [10].

2 – Le danger avéré

10L’autorité de police doit édicter toutes mesures nécessaires et appropriées pour assurer sur son territoire d’action le respect de la sécurité publique. En la matière, c’est l’inaction, la carence ou l’insuffisance d’action qui est dommageable [11], le fait pour l’autorité de police de s’abstenir d’agir ou, le cas échéant, de ne pas adopter les mesures suffisantes pour empêcher la mise en danger des biens et des personnes. La mise en danger de la sécurité publique, la préservation de l’ordre public ou le péril imminent sont envisagés par le Code général de collectivités territoriales aux articles L. 2212-2-5° et L. 2212-4 [12].

11La menace est réelle, suffisamment grave, incontestée. Il n’est même pas question de brandir le principe de précaution car il n’y a pas d’incertitude scientifique sur la réalité de l’érosion. Les dangers sont graves et caractérisés ; il y a seulement discussion sur l’importance quantitative de l’atteinte (combien de mètres seront « mangés par la mer » ?). Dans cette perspective, le raisonnement de la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans l’affaire du Signal n’est pas surprenant : « Il ressort des pièces du dossier que depuis les années 1965-1970, le trait de côte au droit du Signal recule, sans aucun signe de stabilisation à venir. La bonne connaissance scientifique, attestée par les divers rapports joints au dossier, de ce phénomène naturel, dont l’évolution régulière a pu être observée depuis près d’un demi-siècle et de manière accentuée depuis la tempête Xynthia, a permis l’édiction de mesures, déjà citées au point 21, telles que la mise en place d’un dispositif de surveillance, d’alerte, d’évacuation des résidents de l’immeuble et d’un périmètre de sécurité, propres à assurer, bien en amont de la réalisation du risque en cause, la sécurité des personnes ».

12Le fait de savoir si la mesure est bien la moins contraignante possible pour prévenir le danger n’a pas lieu d’être ici. C’est l’inverse qui est en cause ici. Les dangers sont graves et caractérisés. Le phénomène naturel est la cause de l’atteinte à la sécurité des biens et des personnes. Déjà, le Conseil d’État avait fixé le sens de la jurisprudence administrative alors que le thème de l’érosion côtière ne mobilisait pas périodiquement l’actualité médiatique : « en se bornant à interdire l’habitation, la circulation et le stationnement dans une zone dominée par une falaise menaçant de s’ébouler dans laquelle se trouve l’hôtel appartenant à la société requérante, sans entreprendre, avec les moyens limités dont disposait la commune les travaux considérables nécessaires pour parer ce danger, le maire ne commet pas dans l’exercice de la police municipale une faute (alors lourde) susceptible d’engager la responsabilité publique. Par ailleurs, le préjudice qui est résulté pour l’exploitant d’un hôtel situé au pied d’une falaise de l’interdiction légale d’habiter prise par le maire () justifiée par la menace d’éboulement, est en réalité la conséquence, non de l’arrêté municipal, mais de la situation naturelle des lieux laquelle aurait amené en tout état de cause la société à cesser son exploitation de telle sorte que cette dernière ne saurait prétendre voir engager à son égard, même sur le terrain de l’égalité devant les charges publiques, la responsabilité de la commune » [13].

13Si s’impose alors l’idée que l’action du maire est nécessaire, il faut reconnaître que les modalités de son intervention sont limitées.

1 – La protection par la personne publique

15Les mesures de sécurité ne sont pas définies. L’autorité de police dispose d’une marge de manœuvre importante. Elle peut définir la mesure la plus adaptée au danger « par des précautions convenables » [14]. Les textes ne précisent pas ce qu’est la mesure de sécurité. Le but doit être d’« assurer une conciliation qui ne serait pas manifestement déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l’ordre public et les droits et libertés constitutionnellement garantis » [15].

16L’autorité de police peut user de ses pouvoirs de police pour faire respecter les prescriptions d’une autorisation d’urbanisme [16]. Il faut reconnaître que cela est opportun lorsque l’on mesure les liens étroits qu’il y a entre les excès d’un urbanisme débridé en zone littorale dans les trois dernières décennies du XX^ème siècle et les défauts de vigilance des équipes municipales ou des services de l’État face aux demandes gourmandes des promoteurs et des administrés.

17Les mesures concernant la sécurité des personnes ou des biens pourront consister en la réalisation de travaux de consolidation de la zone dunaire, l’entretien des ouvrages [17], la prévention des dangers [18]. Les mesures adaptées pour assurer la sécurité des personnes, compte tenu des risques présentés, seront intégrées dans un dispositif de surveillance et de contrôle de l’évolution du trait de côte avec mise en place de piquets de repérage en crête de dune, observations visuelles par les agents municipaux chaque semaine, ainsi qu’à chaque coefficient de marée supérieur à 80 et lors d’événements météorologiques exceptionnels, mesures de pré-alerte et d’alerte, évacuation et interdiction d’occupation d’un bien, immeuble… avec logement temporaire d’urgence, interdiction d’accès à un bien [19]. L’installation d’un périmètre de sécurité est envisagée lorsqu’il existe un risque d’éboulement d’une paroi rocheuse surplombant des habitations. L’obstruction par une barrière cadenassée de l’accès à ces habitations, ordonnée par arrêté municipal, est la seule mesure immédiate et possible de nature à prévenir le risque élevé d’atteinte aux personnes. Si cette interdiction met en cause le droit d’accès à la voie publique des riverains, la propriété privée et la liberté d’aller et de venir, elle constitue au regard des risques avérés, une mesure proportionnée ne portant pas une atteinte grave et manifestement illégale aux droits et libertés fondamentales [20].

18Le dispositif de vigilance est « sur-mesure ». Ces mesures de prévention de sauvegarde sont temporaires ou limitées [21].

2 – La prescription à des propriétaires privés

19Le maire peut, de lui-même, prescrire ou refuser de prescrire des travaux à des propriétaires privés. Certains ont pu considérer que « Pareille méthode, qui privatise d’une certaine manière l’action de police, n’est pas sans avantage pour l’Administration qui se borne à contrôler le respect des normes de sécurité… parfois postérieurement à la réalisation du danger » [22]. C’est un point qui est ordinairement admis pour l’exercice des pouvoirs de police administrative générale [23].

20La protection des immeubles contre l’érosion du littoral incombe légalement aux propriétaires. La Cour administrative d’appel de Bordeaux dans son arrêt du 9 février 2016 précise d’ailleurs : « Il ressort clairement des termes de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807 que la protection des propriétés riveraines de la mer et des cours d’eau navigables ou non navigables contre l’action naturelle des eaux incombe aux propriétaires intéressés. […] » [24]. Il s’agit seulement de permettre aux pouvoirs publics, sous le contrôle du juge, d’apporter, s’ils l’estiment utile et juste, des aides financières aux propriétaires riverains qui seraient dans la nécessité d’entreprendre des travaux de protection contre la mer, les fleuves, les rivières ou les torrents. Dans l’affaire du Signal, les copropriétaires ont déposé une QPC aux fins de contester la constitutionnalité de ces dispositions. Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de juger « qu’en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires les y contraignant, l’État et les communes n’ont pas l’obligation d’assurer la protection des propriétés voisines des cours d’eau navigables ou non navigables contre l’action naturelle des eaux. Il ressort au contraire des articles 33 et 34 de la loi du 16 septembre 1807 que cette protection incombe aux propriétaires intéressés » [25]. Cette interprétation est donc confirmée en 2018.

21Les pouvoirs de police administrative se trouvent limités face au droit de propriété privée. En effet, cette responsabilité du propriétaire privé fait échec, pour plusieurs raisons, à l’exercice absolu et illimité des pouvoirs de police administrative. Par exemple, les copropriétaires reprochent au maire de Soulac d’avoir méconnu son pouvoir de police générale en refusant de réaliser les travaux de consolidation réclamés et nécessaires pour faire face au risque d’effondrement suscité par le recul du trait de la côte. Le maire ne peut jamais prendre de mesure permanente et définitive privant un propriétaire de l’usage de son bien en interdisant toute occupation d’un immeuble [26], même si cette propriété se situe sur une zone de risque naturel majeur. Une telle mesure serait trop attentatoire au droit de propriété consacré par l’article 544 du Code civil. L’autorité de police peut aussi être au milieu d’un affrontement entre personnes privées lorsqu’elle refuse la demande de personnes privées de prescrire à d’autres personnes privées de procéder à des travaux, des équipements de sécurité [27].

22Si l’exercice de la police administrative est réclamé, il n’est donc pas contesté dans son principe. Il l’est cependant dans ses modalités car toujours accusé d’être insuffisant. C’est alors en ce sens que l’autorité chargée du maintien de l’ordre public, de la sécurité publique, sera accusée de défaillance, de carence, d’insuffisance. L’exercice est réclamé, attendu par les personnes privées car l’autorité administrative semble avare, pingre…

1 – L’appréciation subjective de l’intérêt général

26Quel intérêt faut-il prendre en référence pour justifier l’action de police administrative ? L’intérêt d’une zone littorale vulnérable ? L’intérêt d’une espèce ou d’un espace devant être protégé ? Pas exactement. Dans ce cas, il est nécessaire d’élargir la focale, de générer une autre appréhension territoriale. Si l’on se réfère uniquement à l’intérêt de la commune, il faudra envisager de manière successive l’intérêt de la zone érodée, du quartier, de la plage et admettre que cet intérêt devra être appréhendé de manière différente s’il y a deux zones à protéger sur le territoire de la commune. C’était d’ailleurs le cas de la commune de Soulac sur le territoire de laquelle l’immeuble « Le Signal » est situé [28]. Devant le tribunal administratif de Bordeaux, le syndicat des propriétaires avait invoqué une méconnaissance du principe d’égalité car deux zones étant victimes de l’érosion sur le territoire municipal, la commune serait intervenue pour l’une et pas pour l’autre (ou pour l’une plus que pour l’autre). Le Tribunal administratif a relevé que le secteur de l’Amélie, qui a fait l’objet d’importants travaux de lutte contre l’avancée de l’océan, « présente un intérêt économique significatif compte tenu du fait qu’il constitue un pôle touristique et balnéaire important pour la commune de Soulac-sur-Mer, caractérisé par la fréquentation estivale de la plage et l’existence de plusieurs campings ». Cette appréciation n’appelait pas de motivation supplémentaire selon la Cour administrative d’appel. Dans son considérant n° 22 : « Si le syndicat secondaire Le Signal fait état de ce que la plage située dans la zone de la commune de Soulac-sur-Mer dite de "l’Amélie" a, de 1994 à 2006, fait l’objet d’importants travaux de consolidation, […], cofinancés par la commune et la communauté de communes de la Pointe-du-Médoc, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que soient réglées de façon différente des situations différentes. Il ressort des pièces du dossier qu’alors que le secteur de la résidence "Le Signal", sans accès aménagé direct à la plage, est isolé de toute autre construction, et ne présente pas d’intérêt balnéaire ou touristique particulier, le secteur de l’Amélie accueille une plage publique surveillée particulièrement fréquentée par les estivants, et se situe à proximité de plusieurs campings, centres de vacances et hôtels. Par suite, le secteur de l’Amélie se trouvant dans une situation différente de celle du secteur de la résidence "Le Signal", le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir qu’en refusant de faire droit à sa demande de réalisation de travaux de consolidation de la zone dunaire aux abords de cette résidence, le maire de Soulac-sur-Mer aurait méconnu le principe d’égalité. »

27L’intérêt communautaire, intercommunal, peut être invoqué quand l’intérêt de plusieurs communes est en cause. Les experts démontrent en effet que, par un effet de dominos, les aménagements ont parfois aggravé l’érosion en amont et en aval en « sauvant » une plage ou une falaise. Ainsi, il faut envisager de manière coordonnée l’intérêt d’autres territoires distants géographiquement mais ayant des relations particulières. L’intérêt régional et l’intérêt national correspondraient alors à une échelle territoriale plus opérationnelle alors même que le champ d’intervention de la police administrative reste municipal. Si l’on doit se référer à l’existence de financements communautaires, le cadre communal devient largement dépassé.

28Il est indispensable d’élargir la dimension sectorielle : l’action en matière de police administrative ne peut être isolée et le droit de la police administrative est inadapté en matière d’aménagement du territoire, comme de développement touristique. Il en va de même en matière d’urbanisme ou de protection de l’environnement : le cadre communal est rarement le cadre de l’action publique.

2 – L’évaluation inadaptée de la proportionnalité

29Le principe de proportionnalité est présenté comme permettant d’assurer un rapport raisonnable entre les moyens et le but visé par une mesure [29]. Si le but est la lutte contre l’érosion côtière, de quels moyens pourrait être dotée la mesure de police administrative générale ? Le problème ne se pose pas ainsi. Quel moyen serait de nature à ne pas être jugé insuffisant, de nature à permettre à l’autorité administrative de ne pas voir sa responsabilité engagée pour carence ou défaillance ?

30Une analyse des faits tend à démontrer que la définition même de l’érosion côtière comme les études des historiens portant sur la mémoire des risques et des territoires parviennent à assurer que les stratégies de lutte contre le recul du trait de côte se heurtent à un phénomène scientifique global qui relève de la dégradation générale du littoral face au réchauffement climatique. C’est le déplacement des zones urbanisées ou des activités économiques qui reste trop souvent la réponse effective. L’absence de culture du risque se ressent encore aujourd’hui lorsque l’on observe les ravages de l’érosion côtière. Après l’avoir nié, négligé, durant la deuxième moitié du XX^ème siècle, nous le reconnaissons depuis une, deux décennies et nous luttons contre la survenance de ce risque. En matière d’érosion, l’autorité de police doit accompagner la survenance du risque, celui-ci étant pris en compte, accepté.

31Pour statuer sur l’engagement de la responsabilité de la personne publique pour carence dans l’exercice des pouvoirs de police administrative générale, le juge administratif contrôle le lien de proportionnalité en vérifiant si la mesure reste proportionnellement adaptée aux enjeux en cause. Bien évidemment, le droit de propriété est considéré alors comme une liberté publique. La mesure prise (ou non prise) ne porte pas une atteinte supposée, redoutée à une liberté publique : liberté de réunion, d’expression, pluralisme des idées… Pour la Cour européenne des droits de l’Homme, il doit y avoir un rapport de proportionnalité entre un droit protégé et le motif d’ordre public. La Cour « dévoile une conception pragmatique et réaliste de l’ordre public qui conforte finalement la place du juge administratif puisqu’elle renvoie à un arbitrage au cas par cas des appréciations portées sur le danger public. […] Cette marge d’appréciation est elle-même reconnue par le droit français […] Il lui est simplement imposé de tout mettre en œuvre, compte tenu des moyens de la collectivité, pour rétablir l’ordre sous peine d’engager sa responsabilité » [30].

1 – Le coût de l’action publique

33Il incombe à l’autorité de police d’apprécier les moyens à mettre en œuvre, notamment au regard des capacités financières de la collectivité concernée [31]. Ainsi, bien que les travaux entrepris par la commune n’aient pas été suffisamment efficaces pour parer entièrement un danger d’avalanche qui menaçait un lotissement, la commune qui n’a pas entrepris des travaux plus importants qui, à l’époque, auraient été hors de proportion avec ses ressources, n’a pas commis une faute de nature engager sa responsabilité, dans la prescription des mesures de police destinées à prévenir de tels accidents naturels [32]. Seul le refus d’effectuer des travaux de sécurité dont la réalisation n’est pas hors de proportion avec les ressources locales est donc sanctionné [33].

34Cette approche réaliste permet de dessiner une obligation de moyen qui impose à l’autorité de tout mettre en œuvre pour garantir ou rétablir l’ordre public compte tenu des ressources de la collectivité et des intérêts en cause [34]. Dès lors que tous les moyens ont été mis en œuvre, la responsabilité de la collectivité ne peut pas être engagée [35]. Dans l’affaire dite du Signal, l’arrêt du 9 février 2016 de la Cour administrative d’appel est symbolique : « Les opérations requises pour protéger l’immeuble d’un tel phénomène, évaluées entre 9 500 000 et 17 000 000 d’euros hors taxes et dont l’efficacité ne peut pas être totalement garantie, auraient, en tout état de cause, excédé, par leur coût et leur ampleur, les "précautions convenables" au sens de l’article L. 2212-2 précité du Code général des collectivités territoriales que le maire est habilité à prendre pour prévenir les accidents naturels. Dans ces conditions, et alors qu’il incombe, ainsi que la commune le soutient, en vertu de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807, aux propriétaires riverains de la mer d’assurer la protection de leurs propriétés contre celle-ci, le maire de Soulac-sur-Mer, en refusant de faire réaliser les travaux sollicités, n’a pas méconnu l’étendue des pouvoirs de police qu’il tient des dispositions précitées des articles L. 2212-1 et suivant du Code général des collectivités territoriales, quand bien même la collectivité a par le passé entrepris des travaux d’entretien de la dune et de réengraissement de la plage en sable pour tenter de ralentir le phénomène naturel en cause au droit de la résidence du Signal ».

35La police administrative se heurte à des conséquences financières trop coûteuses. Le caractère exceptionnel de la situation, l’ampleur et le coût des travaux à envisager justifient pour la Cour le refus du maire de faire réaliser ces travaux sans méconnaître l’étendue de ses pouvoirs de police. Même le fait que des mesures aient antérieurement été adoptées telles que des travaux d’entretien de la dune et de réengraissement de la plage en sable pour tenter de ralentir le phénomène ne justifie pas d’injecter de nouveau des sommes d’argent public si importantes pour sauvegarder l’immeuble.

2 – La facturation de l’action publique

36La gratuité des prestations de police est un principe discuté [36]. « L’analyse des fondements juridiques du principe de gratuité des activités de police administrative révèle donc sa relativité, ainsi que l’importance de la marge de manœuvre laissée en fin de compte au législateur pour en aménager la portée » [37]. Ce principe de gratuité a parfois trouvé exception en droit administratif lorsque le législateur a décidé de mettre à la charge des administrés une participation aux frais engagés à raison de leurs comportements : conduite en cellule de dégrisement pour ivresse manifeste sur la voie publique (article L. 3341-1 du Code de la santé publique [38]), opérations de secours consécutives à la pratique d’un sport ou d’un loisir à risque (article L. 2331-4 CGCT).

37Il est intéressant de se souvenir que le juge administratif a parfois admis qu’il y a lieu de faire supporter par les particuliers les charges liées aux opérations matérielles de police qui excèdent les besoins normaux des personnes et des biens auxquels la collectivité est tenu de pourvoir dans l’intérêt général [39].

38Le but n’est bien sûr pas de tenter de trouver un moyen de faire payer aux populations résidant dans les zones littorales le prix de leur sécurité. En aucun cas, il ne serait possible d’invoquer des modalités de tarification mieux adaptées à la réalité des coûts lorsque la sécurité des personnes est en cause. Mais il faut admettre que le coût des interventions de police administrative est rédhibitoire lorsqu’une commune doit agir pour la sauvegarde de terres appartenant à des propriétaires privés et relevant ou ayant relevé de programmes de promotion immobilière. Le caractère potentiellement extensif de l’obligation de remboursement des prestations de police administrative s’impose à l’analyse.