A – La performance : nouveau moteur de l’action publique

9Les évolutions des pratiques des politiques publiques de ces cinquante dernières années ont favorisé l’institutionnalisation d’indicateurs de performance et d’efficacité au sein de l’action publique. Cela se traduit par une « montée en puissance, perceptible depuis l’après-guerre, d’un nouvel ethos, fondé sur l’expertise économique et comptable au détriment du droit » (Pierru, Henry, 2012 : 13). Ainsi, l’action publique s’inspire de techniques gestionnaires issues du secteur privé selon les préconisations du New Public Management. L’objectif précis est la recherche de la performance via des instruments amenant « la mesure et la transparence, améliorant ainsi l’efficacité et le pilotage des politiques » (Bertrand, 2013 : 218). Cette quête de la « performance totale » (Jany-Catrice, 2012) est devenue un principe général au sein de tous les secteurs des politiques publiques : recherche (Bruno, 2008), santé (Pierru, 2008 ; Belorgey, 2010) et biodiversité (Granjou, 2013). Cette volonté se traduit par une mobilisation des instruments de pilotage économique, de l’évaluation (Lacouette-Fougère, Lascoumes, 2013) et la diffusion des principes de la concurrence au sein de l’action publique à des fins de rationalisation, d’efficacité et d’efficience (Dardot, Laval, 2009).

10Dans le cadre du New Public Management, l’action publique voit également sa demande en prestations de « conseils extérieurs » s’accroître (Cour des comptes, 2015). La concurrence du marché du conseil privé est en effet présumée sélectionner les plus aptes à développer les réponses performantes et ainsi assurer le « résultat » de la collaboration public/privé dans tous les secteurs de l’action publique (Dreyfus, 2010).

11La compensation telle qu’inscrite dans le nouveau contexte législatif est alors définie instrumentalement par les cabinets de conseils répondant à la commande publique et reprenant les impératifs du New Public Management.

B – La compensation : un instrument en résonance avec la performance

12L’instrument « compensation », tel qu’il s’est imposé au sein de l’action publique, n’est pas une donnée. Il s’est construit à partir d’une définition établie par des acteurs ayant intérêt à sa diffusion sous cette forme (Gilbert, Henry, 2009). Ces acteurs, consultants « professionnels » de la compensation, forment un réseau de politique publique (Marin, Mayntz, 1991) composé d’acteurs multiples confrontant leurs cadres cognitifs et instrumentaux respectifs pour définir la norme de la compensation auprès de l’action publique. « Chaque définition entraine en effet avec elle une certaine distribution des rôles entre acteurs, une hiérarchisation de ceux-ci ainsi qu’un certain type de distribution des responsabilités » (Gilbert et al., 2009 : 16-17). Dès lors, ces acteurs doivent tenir compte des cadres en place au sein de l’action publique pour s’imposer.

13La définition de l’instrument « compensation » est alors une question déterminante pour ces cabinets qui vont s’employer à promouvoir leur solution technique comme modalité la plus à même de répondre aux objectifs fixés par l’action publique. Comme le raconte ce consultant : « On peut faire le plus bel outil du monde, si on n’arrive pas à le vendre au client, il n’existe pas et nous non plus » [6]. Ces objectifs s’incarnent au sein de la « Charte d’engagement des bureaux d’études dans le domaine de l’évaluation environnementale [7] » portée par le Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie en mai 2015 et signée par 120 bureaux d’études [8]. Cette Charte composée de huit engagements [9] formalise non seulement les attentes de l’action publique vis-à-vis des savoir-être des cabinets de conseils mais également de leurs savoir-faire et des modalités d’action pratique qu’ils vont définir pour répondre à la commande publique. Via cette Charte, la puissance publique fixe « ce qui est » et « ce qui doit être » en matière d’évaluation environnementale et formalise donc ce que les consultants privés doivent intégrer dans leurs traductions pour « coller » aux attentes publiques. En sélectionnant les instruments consonants avec le cadre de référence managérial en place, l’action publique procède à une homogénéisation des pratiques.

14La compensation comme instrument est tournée vers des approches en termes d’ingénierie écologique dans laquelle « une attention toute particulière est apportée à l’efficacité du travail réalisé, en termes économiques » (Levrel et al, 2015 : 285). Cela se traduit au sein de modalités de conduite de projets et des méthodologies de création d’indicateurs exprimés majoritairement en termes monétaires. Cette monétarisation est également privilégiée car, comme l’explique une haute fonctionnaire, le vivant ne dispose pas d’une unité de mesure homogène :

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« Il me semble qu’on ne peut pas tout d’un coup trouver la pierre philosophale, on n’a pas comme pour le carbone quelque chose d’uni qui est la tonne équivalent CO₂, on n’a pas [pour la biodiversité] une unité physique homogène, donc la question est beaucoup moins simple » [10].

16Dès lors, les acteurs participant à l’instrumentation de la compensation vont se tourner vers la quantification du vivant à travers la monétarisation et le calcul de l’utilité coûts/bénéfices de projets tant ex ante qu’ex post [11]. Elle devient une modalité de management cherchant à (ré)concilier développement économique et biodiversité en « articul[ant] une fonction d’organisation (diviser et coordonner l’activité) et une fonction d’instrumentation (piloter et évaluer) » (Garel, 2011 : 76) à travers des mesures « pérennes, faisables (d’un point de vue technique et économique), efficaces et facilement mesurables » (Ministère de l’Environnement de l’Énergie et de la Mer, 2017 : 1). Elle participe à la conduite et à l’orientation de l’action publique, son usage détermine ce qui doit se faire et ce qui peut se faire, notamment à partir de projections économiques. Toutefois, l’instrument « compensation » tel qu’il est construit par les acteurs, a circonscrit le débat aux modalités de management du vivant à partir de son appréhension économique. Le processus définitionnel de la compensation évince alors la question politique de l’expression de la pluralité des valeurs.

A – La compensation : instrument de management du vivant

18Comme le rappelle Éric Katz, accepter le principe de la compensation c’est oublier le fait qu’ « une nature "restaurée" est un artefact créé pour répondre aux intérêts des hommes et leur apporter une satisfaction » (Katz, 1992, 2007 : 351). La compensation est ainsi une question technique de valorisation du vivant par les sociétés humaines et donc une question de valeur que la société lui accorde. Il s’agit en effet de savoir si le remplacement de certains milieux, de certains écosystèmes, de leur dynamique, des espèces qui y vivent, c’est-à-dire de la biodiversité, est possible. Cela questionne la valeur du vivant « substitué » comparativement à la valeur du vivant initial. Enfin, cela interroge la valeur de l’activité humaine générée suite à la destruction de cette biodiversité au regard de la valeur du vivant tel qu’il se trouve dans le milieu non détruit ; la satisfaction humaine attendue du fait de la destruction du vivant est en effet supposée être plus forte après la destruction à des fins de développement.

19Dans son ouvrage Faking nature : The Ethics of Environmental Restoration (1997), Robert Eliott propose une analogie entre la valeur du vivant et celle d’une œuvre d’art. Pour l’éthicien, la valeur d’une œuvre est issue du processus artistique qui a amené à sa réalisation. Elle provient ainsi de l’époque à laquelle elle a pu être réalisée [12] et du temps nécessaire à sa création. La valeur de l’œuvre émane en outre de son originalité créative : il doit s’agir d’une œuvre « originale ». Il en va de même pour le vivant. Sa valeur émerge des processus millénaires qui ont contribué à le faire exister tel qu’il est dans sa naturalité ontologique et qui le lie au passé. Ainsi, en substituant le vivant par du capital technique, l’homme agit en faussaire, il confère la valeur d’une œuvre par essence non reproductible, le vivant « naturel », à une contrefaçon : « Conférer à un paysage qui a été restauré la même valeur que celle de son original, c’est par conséquent […] se laisser duper par les ressemblances superficielles avec la zone naturelle, de même que l’ « esthète » ignare s’est laissé duper par l’aspect extérieur de la contrefaçon » (Katz, 2007 : 354). Au-delà de la critique instrumentale de la compensation telle qu’elle se fait, s’ajoute donc une critique des valeurs qui la définissent.

20En tant qu’instrument d’action publique, la compensation institutionnalise sur la scène politique la capacité des sociétés humaines à contrefaire le vivant. Elle permet aux acteurs qui la mobilisent de hiérarchiser, du fait de son utilité pour les sociétés humaines, le vivant et contribue à justifier ainsi la disparition de la biodiversité la moins utile aux sociétés humaines. Elle valorise et circonscrit techniquement la valeur du vivant autour de ce qui est quantifiable par des indicateurs monétaires et consacre la valeur économique comme finalité. Or les valeurs du vivant sont plurielles (Randall, 1991). En conséquence, mettre en débat la pluralité des valeurs du vivant et interroger la portée politique de l’instrument tel qu’il est défini au sein de l’action publique environnementale semble nécessaire.

B – Interroger les valeurs du vivant pour dépasser les limites de la compensation

21En cherchant à établir l’instrument de compensation, les acteurs focalisent les débats sur les procédures de traductions hétérogènes de la compensation, au détriment du questionnement du management du vivant à des fins d’aménagement. Les débats se concentrent ainsi sur les modalités instrumentales de traduction de la compensation en instrument d’action publique. Qu’il s’agisse d’analyser la presse généraliste [13] ou de vulgarisation scientifique [14], les démonstrations lors de colloques pluridisciplinaires [15] ou encore les auditions auprès de la Commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité [16], les propos se polarisent essentiellement sur les points instrumentaux de perception et de valorisation du vivant.

22Les réflexions s’orientent ainsi sur « la bonne » modalité de compensation, « la bonne » unité de mesure ou d’expression de la destruction et de la perte de biodiversité ou encore les instruments d’évaluation de la compensation et des actions compensatoires. Ce faisant, elles occultent par-là la question de la pluralité des valeurs du vivant. Or, il s’agit là d’une question éminemment politique puisque le sens de la politique « tient à la pluralité des manières dont un même monde s’y trouve regardé, pluralité qui rend possible l’exercice du jugement » (Widmaier, 2014 : 22).

23Or, en cherchant à établir la compensation en instrument d’action publique et en agençant sa définition normative en résonance avec les cadres de la performance, le réseau de politique publique a concentré l’établissement de la compensation autour de la valeur économique, disqualifiant la perception des valeurs plurielles du vivant. Pourtant, l’économiste Alan Randall (1991) relève six valeurs du vivant : économique, écologique, sociale/culturelle, esthétique, patrimoniale et intrinsèque [17]. Il ne s’agit donc pas ici de nier la valeur économique provenant du bien-être apporté aux êtres humains mais de penser cette valeur parmi les pluralités des valeurs du vivant, en proposant de considérer cette valeur au sein d’un système complexe comprenant les liens entre le vivant et les sociétés humaines à la manière du réencastrement pensé par Karl Polanyi (1944).

24Il s’agit en conséquence de pointer les limites politiques de l’évaluation économique et monétaire de la valeur du vivant et d’interroger la capacité d’une espèce à attribuer une valeur aux représentations qu’elle se fait des autres espèces. D’où provient la valeur du vivant ? De son fonctionnement même ou de l’évaluateur qui l’observe ? De sa capacité à se développer et à disposer de ses propres fins ou de sa capacité à satisfaire les besoins et envie des sociétés humaines ? De la valeur intrinsèque attribuée au vivant « indépendamment des bénéfices que l’on pourrait en tirer personnellement ou que d’autres pourraient en tirer » (Maris, 2014 : 50) ou de sa valeur instrumentale et de son utilité ? La compensation se heurte ainsi à une limite ontologique et épistémologique car « Il est des valeurs […] qui existent objectivement, et qui sont découvertes et non pas engendrées par le sujet qui valorise » (Rolston, 2007 : 165). La valorisation du vivant ainsi questionnée inverse la logique. Il ne s’agit plus de déterminer un nouveau sens de la valeur du vivant fondé sur le management du vivant via la compensation, mais de constater la valeur du vivant à travers la manière dont il maintient ses conditions d’existence à travers les cycles naturels. Il s’agit de caractériser un sens de la valeur non plus basé sur la quantification de son utilité et de son fonctionnement mais sur la capacité du vivant à assurer la pérennité de son devenir.