A – La proposition du comité pour la fiscalité écologique

6Outre le vœu -exprimé par les députés- de voir une telle taxe s’inscrire dans une « fiscalité écologique au cœur d’un développement soutenable » [9], le Comité plaça au premier rang de ses propositions une « mise en œuvre sur la période 2014-2020 d’une assiette carbone et d’un rééquilibrage de la taxation essence-diesel » [10]. Si le second volet n’a pas été retenu, le premier a été globalement repris, après moult hésitations, dans le projet de loi de finances pour 2014.

7En effet, même avec l’entrée en vigueur du SCEQE [11] et un niveau moyen d’émission de CO₂ parmi les plus faibles des pays industrialisés, l’objectif européen de réduction des gaz à effet de serre risque fort de ne pas être atteint par la France à l’horizon 2020 : et notamment du fait des secteurs « diffus » non soumis au SCEQE (bâtiment, transports). C’est pourquoi le Comité préconisa « l’introduction d’une assiette carbone dans notre fiscalité » qui serait progressive, complémentaire du SCEQE et en phase avec les propositions de révision de la directive 2003/96/CE [12]. Il plaida aussi pour un dispositif de compensation pour les différents secteurs économiques et catégories de ménages. Enfin il insista sur l’idée d’« un instrument incitatif » et non d’un « impôt supplémentaire de rendement accroissant les prélèvements ».

8Une proposition plus précise a été préparée, sous la responsabilité du président du Comité lui-même : c’est elle qui a inspiré le dispositif retenu dans le projet de budget.

B – Une réforme plus ambitieuse qu’il n’y paraît

9Le gouvernement reprend donc l’idée d’un simple aménagement des tarifs des TIC portant sur les énergies fossiles, et calculés en fonction du contenu en carbone des produits. Il justifie le projet [13] non seulement par la lutte contre les gaz à effet de serre, mais également par un objectif budgétaire, et notamment le financement du CICE [14]. Cela donne un dispositif très technique qui consiste à modifier plusieurs articles du code des douanes [15] relatifs aux taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), le gaz naturel (TICGN) et le charbon (TICC).

10Plus précisément, une valeur étant attribuée à la tonne de carbone, elle est transposée pour chaque produit et traduite en € par unité de perception de la taxe, ce qui donne une « composante carbone » de la TIC. Par ailleurs, une rapide montée en puissance est programmée, puisque le prix de la tonne de carbone est fixé à 7 € en 2014 [16], 14,50 € pour 2015 et 22 € pour 2016. Si le prix de départ est identique à celui proposé par le Comité, ce dernier préconisait un prix de 20 € en 2020. Le texte voté est donc plus ambitieux sur ce point.

11L’application des nouveaux tarifs de TIC doit intervenir dès le 1^er avril 2014 pour le gaz naturel, le fioul domestique et le charbon ; début 2015 pour le gazole et l’essence. Mais pour ces deux derniers carburants, et contrairement à ce que proposait le Comité, seule une très timide esquisse de rééquilibrage est programmée [17].

12En outre, la plupart des mécanismes existants d’exonérations (partielles [18] ou totales [19]), de taux réduits [20] et de remboursements sont maintenus. Cet élément, joint à une entrée en vigueur progressive de la réforme, expliquent peut-être que le texte ait été assez facilement adopté (à l’Assemblée nationale du moins [21]) et n’ait pas été contesté devant le Conseil constitutionnel. Toutefois, il faut espérer que ne se produise pas une réaction d’hostilité « à retardement » : car en 2015, l’augmentation -TVA incluse- sera de 2,6 ct/l de supercarburant SP95 ; 2,9 ct/l de gazole ; 0,35 ct/kWh de gaz naturel ; 2,73 ct/l de fioul domestique. De ce point de vue, on peut regretter que les explications et débats relatifs à ces projets n’aient pas plus débordé l’enceinte parlementaire pour s’inviter dans la société civile.

13Cette augmentation devrait représenter 350 M€ en 2014, 2,4 Md€ en 2015 et plus de 4 Md€ en 2016 : les ménages supportant les 2/3 de l’effort. Conformément aux engagements, ces sommes seront redistribuées aux entreprises et aux ménages : en 2016, 3 Md serviront à financer le CICE (pour les premières) et 1 Md, des taux réduits de TVA en faveur de la transition énergétique (pour les seconds). Ceci accentue néanmoins le déséquilibre au profit des entreprises.

14Quoi qu’il en soit, le dispositif n’étant prévu que jusqu’en 2016, il faudra d’ici là le vote d’un nouveau texte, ne serait-ce que pour proroger le mécanisme.

15Cette réforme, qui rend les accises sur les produits énergétiques plus « intelligentes » [22] doit être globalement approuvée dans la mesure où elle transforme de l’intérieur des taxes -jusqu’ici de pur rendement budgétaire- en modulant leur taux en fonction des rejets de gaz à effet de serre. Par ailleurs, le support retenu est habile et opportun puisque notre paysage fiscal connaît depuis longtemps ces taxes intérieures de consommation.

16Cependant, plusieurs critiques peuvent être faites. Tout d’abord, la reprise de la plupart des abattements et exonérations antérieurs conduit à laisser en dehors de l’effort de larges champs d’activités : or, si l’on veut bien admettre qu’il faut une montée en puissance progressive et que les difficultés économiques actuelles nécessitent d’épargner certains secteurs, encore faudrait-il que ces régimes spéciaux soient- au moins pour certains d’entre eux- peu à peu passés au crible des nouveaux objectifs. Ensuite, il est dommage que l’occasion n’ait pas été saisie de procéder à un rapide rééquilibrage de l’écart de taxation entre le diesel et l’essence : car l’ampleur de cet écart -spécificité française- a conduit à une diésélisation très forte de notre parc automobile, avec des conséquences très néfastes pour la santé publique et l’environnement. Enfin, il est dommage que seuls les rejets de gaz à effet de serre soient pris en compte : car beaucoup d’autres pollutions découlent de l’utilisation de l’énergie et c’est bien -plus globalement- une limitation de la consommation de l’ensemble des énergies qui doit être recherchée.

A – La taxe sur les véhicules de société : une vraie écotaxe

18Il convient d’abord de rappeler le système antérieur avant de présenter la réforme, laquelle fit l’objet d’une contestation devant le Conseil constitutionnel.

B – Un nouveau durcissement du malus automobile

29Le système dit du « bonus-malus » est apparu dans le sillage du Grenelle de l’environnement : introduit à partir de 2008, il est destiné à favoriser, grâce à un signal-prix, le recours à des véhicules plus économes en énergie. Le financement de l’aide versée à l’acquisition d’un véhicule neuf peu émetteur de CO₂ (bonus) devant se faire grâce au versement d’une taxe additionnelle à la taxe sur les cartes grises pour les véhicules les plus émetteurs de CO₂ [34] (malus), le dispositif était censé s’équilibrer financièrement. Mais -peut-être victime de son succès- il n’a cessé d’être déficitaire, dans d’importantes proportions : le déficit cumulé de 2008 à 2012 est estimé à 1,5 Md € [35]. Du point de vue budgétaire, a été substitué en 2012, au compte de concours financier un compte d’affectation spéciale, lequel doit juridiquement être à l’équilibre [36].

30Pour revenir au malus, rappelons que -comme pour la taxe sur les véhicules de société- la modulation en fonction des émissions de CO₂ ne concerne que les véhicules faisant l’objet d’une réception communautaire [37]. Les seuils ont été progressivement baissés, tandis que les taux étaient de plus en plus différenciés et alourdis.

31La loi de finances pour 2014 renforce encore la tendance [38]. Le seuil de taxation passe de 135 à 130 g de CO₂ par km et le barème est beaucoup durci : le tarif maximal est désormais de 8 000 € (il était de 3 600 € en 2012, et de 6 000 € en 2013) tandis que tous les tarifs intermédiaires augmentent substantiellement [39]. Pour les véhicules fonctionnant au superéthanol E85 (et à condition que leurs émissions de CO₂ soient inférieures à 250 g/km) un abattement de 40 % sur les taux d’émission continue à s’appliquer [40].

32Comme le barème du bonus est simultanément durci et son montant diminué [41], le retour à l’équilibre budgétaire est prévu pour 2014. Ceci étant, les consommateurs s’adaptant très rapidement aux changements de barèmes, les prévisions sont souvent déjouées … Pourtant, là n’est pas l’essentiel (et prouve d’ailleurs l’efficacité de l’incitation). Car du point de vue des effets recherchés, les émissions moyennes de CO des véhicules neufs vendus en France sont passées de 149 g/km fin 2007 à 124 g/km fin 2012 : soit une baisse moyenne de 5 g par an. La France se situe au 3^e rang de l’Union européenne, derrière le Portugal et le Danemark, et respecte les règles européennes en la matière.

33En revanche, trois éléments peuvent être principalement critiqués. D’abord on peut estimer que ces effets auraient de toute façon été atteints grâce aux normes Euro 5 et Euro 6 destinées à s’appliquer au niveau européen. Ensuite, a été évoqué un potentiel effet d’accroissement du parc automobile dans son ensemble : n’oublions pas qu’un objectif moins avoué, mais bien réel du système est tout de même de doper les ventes d’automobiles en France… De ce point de vue, les impacts positifs en termes environnementaux sont à relativiser. Enfin, on peut -comme pour l’introduction de l’assiette carbone dans les TIC- regretter que seules les émissions de CO₂ soient ici prises en compte, alors que bien d’autres rejets polluants -sans oublier les déchets générés par les véhicules abandonnés- existent.

C – La taxe sur les véhicules d’occasion les plus polluants ajustée

34Il s’agit d’une autre taxe additionnelle sur les cartes grises, mais qui ne vise que les véhicules d’occasion. Cette taxe est fonction -toujours pour les véhicules faisant l’objet d’une réception communautaire- du rejet de CO₂ : mais les taux sont nettement moins différenciés et beaucoup plus bas que pour le malus. En effet, ils sont de 2 € par g de CO₂ entre 200 et 250 g de rejet par km ; et de 4 € au-dessus de 250 g par km. Quant aux autres véhicules, leur taxation est fonction de leur puissance fiscale et varie de 100 à 300 € (un abattement de 50 % étant prévu pour les véhicules fonctionnant au superéthanol E85).

35La loi de finances pour 2014, dans un souci d’harmonisation avec ce qui existe pour le malus, ramène cet abattement à 40 %, toujours à condition que les émissions soient inférieures à 250 g/km [42].

36Si une telle mesure (parce qu’elle réduit les avantages accordés à cet agrocarburant et harmonise les régimes applicables) doit être approuvée, on peut critiquer le maintien d’un tel avantage fiscal qui n’apparaît justifié, ni du strict point de vue de l’environnement ni de celui des rejets de gaz à effet de serre.

A – Le CIDD resserré et simplifié

38À l’origine destiné aux travaux de gros équipement réalisés sur le logement principal, et prévu à l’article 200 quater du CGI, il fut repris dans le cadre du Grenelle de l’environnement, dont il est devenu un élément emblématique : un important programme d’amélioration énergétique des bâtiments existants -destiné également à développer l’emploi- fut lancé.

39La mesure rencontra un large succès et engendra une forte hausse de la dépense fiscale pour l’État (qui passa de 400 M€ en 2005 à 2,7 Md€ en 2009 [44]), ce qui entraîna, en 2011 et 2012, une réduction des taux et de l’assiette, et donc une baisse du coût du dispositif.

40Le Comité d’évaluation des dépenses fiscales, de son côté, jugea le dispositif coûteux (de 80 à 98 €t. de CO₂ évitée) mais ayant tout de même permis de diminuer la consommation d’énergie primaire du parc résidentiel existant de 8 % entre 2008 et 2010, tout en encourageant des technologies performantes [45].

41Or, le système connut une relance avec le plan de rénovation énergétique annoncé par le chef de l’État en mars 2013. Avec un objectif de baisse de 38 % des émissions des bâtiments d’ici 2020, un programme ambitieux -touchant 500 000 logements par an d’ici 2017- est prévu avec de nouveaux moyens financiers (primes diverses) ainsi que des réaménagements des dépenses fiscales.

42Au sein de celles-ci, le CIDD fait plutôt l’objet de restrictions. En effet le crédit d’impôt est désormais réservé aux rénovations lourdes, c’est-à-dire à des bouquets de travaux d’au moins deux actions. Les actions éligibles ont été restreintes [46] tandis que les propriétaires bailleurs sont désormais exclus du mécanisme : restent les propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit sur leur logement principal, à condition que celui-ci soit achevé depuis plus de deux ans (art. 200 quater-1, 1^er al. CGI).

43Néanmoins, les ménages situés en dessous d’un certain plafond de ressources [47] demeurent éligibles au crédit d’impôt pour une action seule (dont la liste est d’ailleurs plus importante que dans le cas précédent) tandis que l’éventail de travaux éligibles est également plus large [48].

44Les taux, quant à eux, ont été fort heureusement limités à deux : 15 % pour les dépenses réalisées pour une seule catégorie de travaux et 25 % pour les bouquets de travaux. Par rapport aux taux antérieurs, ils sont parfois plus élevés (chaudières à condensation, matériaux d’isolation, certaines pompes à chaleur), parfois moins (pompes à chaleur géothermiques).

45Quant aux plafonds de dépenses, ils restent inchangés (8 000 € pour une personne seule, 16 000 € pour un couple, et 400 € en plus par personne à charge). Le dispositif doit s’appliquer jusque fin décembre 2015.

B – L’éco-PTZ prolongé

46Institué en 2009, ce crédit d’impôt bénéficie aux établissements bancaires qui consentent des prêts sans intérêts -pour les travaux d’amélioration de la performance énergétique globale- aux propriétaires de logements construits avant 1990. Son terme, initialement prévu fin 2013, est reporté à fin 2015 par la loi de finances pour 2014 [49]. Il coïncide désormais avec celui du CIDD. Les deux sont d’ailleurs cumulables à condition que les revenus du foyer fiscal n’excèdent pas un certain plafond [50]. En outre, un décret doit fixer les critères de qualification exigés des entreprises amenées à réaliser les travaux.

47Le coût pour l’État, après avoir atteint un pic en 2009, est ensuite redescendu à 90 M€ en 2012, mais -du fait de la prolongation consentie- devrait remonter à 125 M€ en 2014. Selon les travaux préparatoires, la réforme du CIDD et de l’éco-PTZ serait globalement neutre, le recentrage du premier compensant la prolongation du second.

C – Un taux de TVA à nouveau baissé

48Le taux de 5,5 % applicable aux travaux de rénovation et d’entretien portant sur des logements achevés depuis plus de 2 ans était déjà passé -en application du pacte pour la croissance, la compétitivité et l’emploi- à 7 % en 2012 ; et il devait passer à 10 % à compter de 2014. Mais un amendement des députés, reprenant une promesse du chef de l’État lors de la Conférence environnementale de septembre 2013, a prévu d’appliquer le taux de 5,5 % prévu à l’article 278-0-bis du CGI [51] : les dépenses éligibles sont les mêmes que pour le CIDD.

49Par conséquent, c’est ici un taux de TVA plus avantageux que pour les autres travaux d’entretien et d’amélioration du logement (taux intermédiaire passé à 10 % début 2014) qui s’applique. Signal fort en faveur de la transition énergétique, et contribuant tant au soutien de l’activité du bâtiment qu’au maintien du pouvoir d’achat des ménages, son coût -évalué à 450 m €- serait bien inférieur à ce qu’il a pu être [52].

A – L’adaptation des TGAP déchets

51Le pluriel est de mise puisqu’il existait une TGAP Déchets ménagers et une TGAP Déchets industriels spéciaux. La dualité est maintenue mais la loi de finances rectificative pour 2013 [53] vient modifier la dénomination des taxes -afin de l’adapter au droit européen- ainsi que leur assiette -pour mieux soutenir les activités de valorisation ne présentant pas de dangerosité particulière-.

B – L’élargissement de la TGAP pollution atmosphérique

56L’assiette de cette taxe (présente dès l’origine dans la TGAP) a fait l’objet d’extensions successives : par exemple aux poussières en suspension (en 2009) ; et dernièrement (en 2013) à des substances telles que le benzène, l’arsenic, ou encore le mercure. En 2014, le même mouvement se poursuit avec cette fois l’intégration du plomb, du zinc, du chrome, du cuivre, du nickel, du cadmium et du vanadium [56]. Il s’agit donc -comme en 2013- de substances extrêmement nocives pour la santé et l’environnement, dont on peut d’ailleurs s’étonner qu’elles ne fassent pas l’objet de réglementations plus contraignantes.

57Les taux sont fixés entre 5 et 500 € le kg [57] et tiennent compte du degré de toxicité de la substance. La taxe est due par les exploitants d’ICPE soumises à autorisation, à condition que certains seuils soient dépassés [58]. Cette extension de la taxe devrait générer 4 M€ de recettes supplémentaires, et représente entre 0,02 et 0,281 % du chiffre d’affaires des entreprises assujetties.

58Comme en 2013, on peut s’interroger sur la pertinence de l’usage de l’outil fiscal : car les nuisances de ces diverses substances sont telles que la fixation de seuils paraîtrait préférable. Et ce d’autant plus que, de l’aveu même du rapporteur à l’Assemblée nationale [59], le problème est que les tarifs proposés ne sont pas directement proportionnels aux valeurs limites ou valeurs cibles fixées par les directives concernées [60] et ce, afin de tenir compte de l’impact économique pour les entreprises assujetties. Du coup, ils restent nettement inférieurs aux coûts de dépollution, et ne sont donc pas assez dissuasifs.

59On peut ajouter à cela que pour d’autres polluants atmosphériques tels que les poussières en suspension et le dioxyde d’azote -et malgré des augmentations de tarifs intervenues depuis le début des années 2010- la France dépasse régulièrement les valeurs limites fixées par les directives ; elle est d’ailleurs visée par plusieurs contentieux devant la CJUE. La raison en est simple : pour prendre l’exemple de l’oxyde d’azote, l’estimation de son coût pour la santé et l’environnement oscille entre 4 400 € et 12 000 €/t. Or un pays comme la Suède, qui a imposé à partir de 1992 une taxe de 5 300 €/t., a vu une amélioration de plus des 2/3 de l’efficacité de production énergétique [61] ! La France, elle, fait laborieusement passer le taux de la TGAP à 164 €t. ! Par conséquent, il est clair que le niveau de la TGAP Pollution atmosphérique -mais pas seulement- reste à un niveau bien trop bas pour jouer un quelconque rôle dissuasif, et que d’importantes augmentations de taux devraient être programmées.

60Pour conclure sur la TGAP, il faut rappeler qu’une taxe sur les sacs de caisse en plastique non biodégradable aurait dû entrer en vigueur début 2014 [62] : mais faute de décret d’application, ceci est reporté, le tout sans aucune explication.

A – Les dépenses fiscales dommageables à l’environnement globalement épargnées

63On dispose aujourd’hui de plusieurs rapports substantiels qui montrent l’importance, tant des sommes en jeu que des dégâts environnementaux engendrés par ces dépenses [66] : nul doute que l’on est en présence d’un vaste gisement -notamment dans le secteur des carburants [67]- à la fois d’économies budgétaires et de mesures favorables à l’environnement [68]. Pourtant le législateur brille plutôt ici par son silence. Seule une exception -mais d’une portée très limitée- peut être citée.

64Sur proposition des parlementaires, les engrais et amendements chimiques sont désormais soumis au taux normal de TVA (soit 20 %), seuls les produits utilisables en agriculture biologique et ceux d’origine agricole restant soumis au taux réduit, désormais fixé à 10 % [69]. Si une telle mesure est bien sûr très positive dans son principe, son impact doit être néanmoins relativisé. En effet, les exploitants soumis au régime simplifié agricole peuvent imputer la moitié de la TVA concernée sur l’acompte de TVA à verser ; tandis que pour ceux qui sont soumis au remboursement forfaitaire, ce dernier voit son taux augmenté à due concurrence [70]. Par conséquent, l’effet incitatif sera atténué d’autant, et risque surtout de concerner les jardiniers amateurs.

65En revanche une autre mesure, toujours dans la loi de finances pour 2014, consiste à reconduire une dépense fiscale plutôt dommageable à l’environnement. Le taux réduit de TICPE bénéficiant aux agro-carburants devait en effet s’éteindre en 2014 : or, malgré les critiques émises à l’encontre du mécanisme, une reconduction du dispositif a été votée pour 2014 et 2015 (art. 265 bis A du C. douanes).

B – Des dépenses écologiques élaguées

66Si l’on considère les dépenses fiscales ayant pour objectif principal la protection de l’environnement naturel [71], seule une mesure contribue à les renforcer : il s’agit de l’exonération facultative et temporaire de taxe foncière en faveur des installations de méthanisation agricole. La loi de finances rectificative pour 2013 (art. 51) autorise en effet les collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre à instituer une telle exonération -pour une durée de cinq ans- pour « les installations et bâtiments (…) affectés à la production de biogaz, d’électricité et de chaleur par la méthanisation » (art. 1387 A nouveau du CGI). Ceci s’inscrit dans le cadre d’un plan de développement de la méthanisation [72], laquelle permet à la fois de réduire les volumes de déchets organiques et les émissions de méthane, et de produire de l’énergie renouvelable. Une telle exonération doit être approuvée, même s’il est dommage qu’elle ne soit que facultative.

67Pour le reste, les innovations en matière de dépenses fiscales écologiques concernent en fait la suppression de certaines d’entre elles, jugées inefficaces par le Comité d’évaluation [73]. Ainsi, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties au profit des zones humides (art. 1395 D du CGI) et des terrains situés dans le cœur d’un parc national outre-mer (art. 1395 F du CGI) sont-elles supprimées, au motif qu’elles étaient peu ou pas utilisées. Cependant, seule la première n’a jamais été appliquée ; quant à la seconde, ce n’est pas parce qu’elle est rarement utilisée qu’elle n’a pas d’intérêt [74]. Enfin, le mécanisme de déductibilité du revenu global imposable, pour les dépenses d’entretien et de protection d’espaces naturels remarquables -imité de ce qui existe pour monuments historiques- (art. 156-I-3°, 2^e al. du CGI) a été également supprimé, toujours au motif d’une très faible utilisation. Pourtant, si tel est le cas le coût de la mesure est infime et n’a pas d’incidence sur les déficits budgétaires.