1C’est un bon millier de personnes qui ont assisté le 26 janvier à la présentation d’idées pour la réforme de la protection de l’enfance par les représentants des cinq départements et leurs directeurs des pôles enfance-famille (Paris, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Seine-et-Marne). Dans le contexte des discussions suscitées par Philippe Bas, ministre délégué à la famille, ils tiennent à affirmer quelques principes qui devraient être à la base d’une loi-cadre précisant quelles sont les responsabilités nationales et locales en ce domaine sur tout le territoire. Les propositions tiennent en dix points ci-dessous résumés :
Les fondamentaux
21. La réaffirmation du rôle parental : les parents, titulaires de l’autorité parentale sont les premiers protecteurs et éducateurs de leurs enfants. Le dispositif de protection de l’enfance a vocation à les soutenir dans l’exercice de leurs responsabilités mais aussi à les suppléer lorsqu’il y a des défaillances. Ce n’est que dans les situations de troubles graves et/ou durables du comportement parental ou de difficultés majeures qu’une suppléance totale est mise en œuvre sur le long terme.
32. La réaffirmation du primat de l’éducation : lorsque des parents et/ou des enfants et des jeunes présentent des difficultés, il convient d’élaborer en tout premier temps des réponses éducatives destinées à les soutenir et à les accompagner, tout d’abord par les démarches de prévention, puis des actions de protection et d’accueil. La sanction des comportements parentaux et/ou des jeunes, qui ne peut et ne doit intervenir qu’en fonction de la gravité des actes commis et de l’impossibilité de répondre aux difficultés par des actions éducatives, doit toujours s’accompagner d’une action éducative.
43. La primauté de l’intérêt de l’enfant : Conformément à la Convention internationale des droits de l’enfant, son intérêt supérieur doit primer dans toutes les décisions le concernant. Ce critère doit ainsi permettre de trouver un équilibre entre celui-ci et l’exercice de l’autorité parentale dès lors qu’apparaît une difficulté à conjuguer sa sécurité sur le plan physique, psychique, affectif. La décision, aussi bien administrative que judiciaire, devra respecter cet intérêt qui doit cependant faire l’objet d’une définition nationale, commune à tous les acteurs, à partir des connaissances actuelles sur le développement de l’enfant (connaissances médicales, psychologiques, pédagogiques, sociologiques, etc…). Chaque décision devra donc être motivée selon ces critères, au regard des conclusions des conférences de consensus devant réunir tous les intervenants dans le domaine de la protection de l’enfance.
54. Maintien de la solidarité nationale : La décentralisation du dispositif de protection de l’enfance ne doit pas signifier un désengagement de l’État de ses missions de solidarité et de mise en cohérence sur le territoire national notamment dans les domaines suivants : le soins psychiques à destination des mineurs vulnérables, l’accueil des familles sans domicile, l’évaluation des situations de mineurs étrangers isolés. La protection judiciaire de la jeunesse doit continuer à être partie prenante du dispositif de protection de l’enfance en maintenant ses actions dans le champ de l’assistance éducative. De même, l’État doit garantir l’existence en nombre suffisant de structures d’accueil et de soins à destination des mineurs handicapés et /ou présentant des troubles psychiques qui doivent être créés et se doter d’un outil de pilotage et d’évaluation du dispositif de protection de l’enfance.
La clarification des missions
65. Une définition légale du danger : fondement de l’intervention administrative aussi bien que judiciaire, la loi devrait en établir clairement la définition en établissant des référentiels servant aux évaluations et aux décisions, sur base d’un diagnostic partagé des situations individuelles afin de les rendre cohérentes pour les professionnels autant que pour les parents et les enfants.
76. Garantir la vigilance et l’évaluation des situations des enfants : la loi doit organiser le repérage et l’évaluation des situations d’enfants à protéger. Cette permanence sur tout le territoire national devrait assurer la mise en commun des informations connues des différents acteurs privés et publics, ainsi qu’un diagnostic partagé d’une même situation. Une cellule départementale de signalements, pilotée par le conseil général devrait recenser et organiser l’évaluation de toutes les situations d’enfants en danger.
8Aussi, l’ensemble des acteurs privés et publics devraient obligatoirement adresser les informations sur les mineurs en danger à la cellule départementale ; un protocole département/parquet devrait définir les conditions de saisine en urgence pour assurer une protection immédiate du mineur dans les situations de danger, selon la définition reprise dans les référentiels nationaux.
9L’État devrait mettre à la disposition de la cellule des relais au sein de l’éducation nationale, des hôpitaux et autres services de soins, de la protection judiciaire de la jeunesse… La cellule départementale devrait diligenter une évaluation pluridisciplinaire des situations d’enfants en danger. Une décision d’orientation de la situation serait prise pour initier une mesure de protection administrative ou judiciaire.
10L’ensemble des professionnels participant aux missions de la cellule départementale seraient tenus au secret professionnel. Dans ce cadre précis, ils pourraient échanger les informations relatives à l’enfant, ses parents et des tiers concernés, indispensables à la compréhension de la situation et à la proposition de mesures adaptées. Ce partage d’informations demeurerait limité à l’objectif de la protection de l’enfance dans le respect de la vie privé du citoyen.
117. Répartition des rôles entre l’autorité administrative et judiciaire : les décisions à prendre en cette matière, ayant pour objectif de mettre fin aux risques et/ou au danger que court l’enfant au sein de sa famille ou auprès de tiers, sont susceptibles de remettre en cause une partie des prérogatives des parents. Les garanties juridictionnelles, notamment le débat contradictoire, la représentation des parties, la décision prise par une autorité indépendante, sont nécessaires dans les situations nécessitant un aménagement de l’autorité parentale et le recours, parfois, à une certaine contrainte vis à vis des parents. Aussi, la loi doit-elle maintenir l’intervention judiciaire notamment dans les cas les plus graves et dans les situations où les parents s’opposent aux mesures de protection proposées par les services départementaux.
12Le rôle des services de protection de l’enfance des conseils généraux s’inscrit dans les actions de prévention et de protection lorsque le risque encouru par l’enfant ne présente pas un caractère de gravité et/ou ne nécessite pas sa protection immédiate. L’autorité administrative intervient si les parents sont en capacité de consentir aux mesures de prévention et de protection proposées et s’ils maintiennent ce consentement durant la durée de la mesure.
138. Les Conseils généraux « chefs de file » de la protection de l’enfance : au niveau local, la mise en cohérence du dispositif de protection de l’enfance et l’animation des acteurs institutionnels, devraient clairement être dévolues au département. L’exercice de ses missions de PMI, d’action sociale, de protection de l’enfance en font l’acteur institutionnel le plus légitime à garantir la cohérence du dispositif au niveau local.
14La notion de « chef de file » ne signifierait pas que le Conseil général soit le seul acteur du dispositif et qu’il en assure seul la responsabilité. Les départements ont vocation à organiser sur leur territoire le rassemblement des informations, leurs évaluations, les réponses en terme de prévention et de protection. La loi-cadre devrait préciser ce rôle et procurer une force juridique aux outils de concertation : schémas, protocoles locaux souvent remis en cause au gré des changements des responsables de l’administration déconcentrée de l’État ou des circulaires nationales. Les départements doivent avoir les moyens d’organiser la concertation avec les autres partenaires du dispositif, voire des acteurs institutionnels qui en sont plus éloignés (comme par exemple les communes, les bailleurs sociaux, les associations de quartiers, etc…).
159. La simplification et la cohérence des dispositifs éducatifs et préventifs : la multiplication d’instances depuis de nombreuses années, à la périphérie du dispositif de protection de l’enfance (conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance, veille éducative, réussite scolaire, politique de la ville…), prévoyant le plus souvent la participation des mêmes acteurs, a rendu de plus en plus opaque le dispositif de prévention au niveau local. Ils se sont construits en fonction des symptômes présentés par les jeunes (risque de délinquance, absentéisme…) et non dans une démarche globale d’accompagnement à la personne.
16La loi cadre devrait revisiter la pertinence de ces multiples protocoles et parvenir à la simplification du dispositif global qui doit s’inscrire résolument dans le champ de la protection de l’enfance, sous l’égide des Conseils généraux.
1710. Promouvoir les pratiques innovantes
18La loi devrait prévoir un cadre législatif souple d’organisation pour permettre la mise en œuvre de pratiques innovantes, comme par exemple l’accueil à la journée, ou l’accueil séquentiel de nuit ou de week-end, des prises en charge multiples alliant le soin, le soutien éducatif, l’accompagnement social, etc.
Qu’en penser ?
19Voilà une initiative qui fait avancer le débat, même si elle ne réunit que les responsables de la protection de l’enfance de cinq conseils généraux – ceux de gauche – sur les huit que compte l’Ile-de-France. En 2005, les cinq départements ont pris en charge 28.949 enfants et jeunes majeurs, pour un budget de 733.121.134 euros, suscitant 10.069 emplois directs et indirects… un emploi pour trois enfants aidés ! Rien que les « prestations d’hôtel » l’hébergement permettant à 1.499 familles démunies (8.002 enfants) de « se loger » épongent au passage 20.348.180 euros du budget.
20Les collectivités locales n’en peuvent plus d’être les vaches à lait de la déglingue sociale et de pallier à l’abandon par l’État de ses fonctions régaliennes dans le domaine de la solidarité nationale. Les exemples cités au cours de cette journée montrent à quel point la limite du supportable est dépassée lorsque, en Seine-et-Marne, les états généraux de la pédopsychiatrie ont constaté que 5.000 enfants n’ont pas fait l’objet de soins malgré les diagnostics. On compte dix lits de pédopsychiatrie pour 130 enfants en attente d’hospitalisation en Seine-Saint-Denis, cela relève de « non-assistance à personne en danger » !
21Aussi, pour n’avoir pas l’air d’être de simples faire-valoir d’un pseudo-débat préalable à la grande réforme de la protection de l’enfance, annoncée pour mars prochain par le ministre délégué à la famille, les responsables franciliens entendent-ils replacer leur église au milieu du village et insister sur le partage des responsabilités… et des prérogatives avec l’État.
22Le Conseil général, « pilote de la protection de l’enfance », peu de gens le contestent encore. Depuis 1984, et malgré la décentralisation bredouillante de Raffarin, plus personne ne conteste ce rôle… et pourtant moult initiatives gouvernementales, en matière de lutte contre la violence ou l’échec scolaire, de santé publique.. et maintenant de prévention de la délinquance – passent au-dessus de la tête des responsables locaux. Nombre de départements ne possèdent toujours pas de schéma de la protection de l’enfance et il n’est pas rare que des autorités de l’État – notamment les rectorats ou les inspections d’académie – ne trouvent pas utiles de se lier au Conseil général alors que leurs initiatives s’adressent aux mêmes enfants, aux mêmes familles. Les élections de 2004, qui ont vu nombre de départements basculer dans le camp de l’opposition n’y sont pas pour rien.
23Tentant de braver les querelles idéologiques, les initiateurs des dix propositions demandent à la loi-cadre annoncée de bien distinguer quelles sont les matières qui relèvent de la protection de l’enfance et de la responsabilité parentale de celles qui demeurent liées à l’intervention sociale. C’est une exigence qui transparaît des suggestions, même si elles ne paraît pas figurer dans les « fondamentaux » considérés comme les pilier de l’intervention de l’aide à l’enfance.
24La réaffirmation du rôle parental, premier pilier de l’éducatif, devrait être rappelée, pour insister sur le caractère négocié de l’aide aux enfants et aux familles qui tranche avec la brutalité du contrat léonin que le premier ministre veut imposer aux parents dans son projet sur la « responsabilité parentale ». La sanction des comportements des parents et la suppléance de leur autorité ne peut être envisagée qu’au terme d’un processus aboutissant à l’échec de l’action éducative et en fonction de la gravité des actes qui ont été commis contre l’intérêt de l’enfant.
25La notion d’intérêt de l’enfant, plat quotidien qu’on nous ressasse désormais à toutes les sauces, devrait être précisée dans une loi applicable sur tout le territoire, à partir des connaissances actuelles sur le développement de l’enfant (connaissances médicales, psychologiques, pédagogiques, sociologiques, etc.).
26On reconnaît ici la patte du docteur Maurice Berger, présent sur le plateau, selon lequel un certain nombre de critères de « mal-être » de l’enfant peuvent être cliniquement décelés pour apprécier la situation de danger. Il y a dans cette démarche un parallélisme entretenu entre « intérêt » et « danger » qui peut interroger. L’intérêt de l’enfant, inscrit à l’article 3 de la convention internationale, se décline et se précise dans les 38 autres article qui lui succèdent et ne se limite pas à la sécurité sur le plan physique, psychique ou affectif. Ne risque-t-on pas d’empêcher l’évolution des esprits et de la jurisprudence en cadenassant la notion d’intérêt par une définition trop limitée ?
27Le partage du terrain entre le « social » et le « judiciaire » est conforme aux principes selon lesquels la contrainte doit toujours faire l’objet d’un débat contradictoire devant un magistrat indépendant. Le rôle du juge des enfants, se dirigeant un peu plus vers une fonction d’arbitre, limiterait l’attribution de « super-travailleur social » que certains magistrats s’arrogent.
28Rien n’est cependant suggéré pour le règlement du contentieux qui peut s’élever entre le Conseil général et « l’usager » (parent/enfant) lorsqu’il s’agit de contester le refus ou les modalités de l’aide négociée. La compétence du tribunal administratif a montré maintes fois ses limites par le petit nombre de recours et le manque de qualification des magistrats siégeant dans cette juridiction. Ne serait-ce pas plus judicieux de placer le juge des enfants comme arbitre du litige avec le département ?
29Le partage du secret professionnel semble faire l’unanimité : de « l’appel des 100 » au ministre, tout le monde le réclame ; et pour cause, nombre de situations ont démontré l’absurdité de l’étanchéité entre les intervenants auprès des familles : les médecins s’interdisent souvent de faire part des confidences reçues et de leurs constatations aux travailleurs sociaux. S’il est de bon ton qu’il soit précisé que ce partage demeurerait limité à l’objectif à la protection de l’enfance dans le respect de la vie privé du citoyen, on peut demeurer circonspect à la lecture de la proposition qui est faite.
30Tant qu’à présent, le secret professionnel s’impose à toute personne participant aux missions de l’aide sociale à l’enfance qui, sauf dans les situations de maltraitance, n’est tenue de transmettre au président du Conseil général que « toute information nécessaire pour déterminer les mesures dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier, et notamment toute information sur les situations de mineurs » (art. L221-6 CASF). La loi réserve toutefois la faculté aux travailleurs sociaux de communiquer, sans risque de poursuite, « à l’autorité judiciaire ou aux services administratifs chargés de la protection de l’enfance, en vue de ladite protection, d’indications concernant des mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité ou l’éducation sont compromises » (art. L411-3 CASF).
31Dans leurs propositions, les cinq départements transforment cette simple faculté en obligation de tous les acteurs privés et publics participant au dispositif de protection de l’enfance d’adresser les informations sur les mineurs en danger à une cellule départementale qui se chargerait du signalement au parquet. Sur base de quels critères ? Sans doute ceux qui auraient été prédéfinis par la loi. S’agirait-il d’une grille, de croix à remplir sur un « texte à trous », d’une attribution de points au-delà desquels le signalement serait automatique ? Si le caractère multidisciplinaire de la cellule départementale, travaillant au consensus, peut rassurer, on doit demeurer attentif aux dérives bureaucratiques menant à une perte de confiance des usagers à l’égard des « travailleurs sociaux de terrain ».
32Le grand avantage des dix propositions, c’est de faire entendre la voix des responsables locaux dans le grand débat annoncé, dont on ne reçoit que peu d’écho, et d’en avoir fait part au millier d’acteurs présents, dont un certain nombre ont fait entendre une voix discordante, notamment sur l’annonce d’une « grande réforme » en l’absence de bilan de la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance, alors que les rapports continuent à s’empiler dans les tiroirs.
