Introduction

1Professeure de sociologie (émérite) à l’Université Paris-Descartes et auteure de travaux bien connus des initiés sur l’histoire de l’assistance publique en France, Colette Bec a publié en 2014 un ouvrage à la fois ambitieux et atypique sur l’évolution du système français de protection sociale. Sobrement intitulé La Sécurité sociale, l’ouvrage est paru dans la prestigieuse collection « Bibliothèque des sciences humaines » des éditions Gallimard. L’ouvrage est étonnamment passé quelque peu inaperçu, ou, à tout le moins, n’a pas reçu l’écho qu’il méritait [1]. Pourtant, son propos est original. Surtout, on aurait tort de s’en détourner au motif que la sécurité sociale, ses méandres et ses tourments sont affaires de spécialistes : l’ouvrage concerne en effet tout autant la sécurité sociale en tant que telle que l’évolution de la démocratie et du rapport au politique, rien moins. D’où, du reste, le sous-titre du livre, qui en annonce l’ampleur : Une institution de la démocratie.

2Soutenue par une écriture racée, cette voie large distingue l’ouvrage ici recensé des nombreux travaux experts consacrés à la protection sociale, qui appréhendent celle-ci principalement par le prisme technique de ses normes juridiques, comme le font les juristes de droit social, ou par l’étude du positionnement de ses acteurs, de ses performances sociales ou encore de ses paramètres économiques, ainsi que s’y emploient politologues, sociologues et économistes. Là où la très grande majorité de ces travaux portent sur tel aspect, tel secteur ou telle réforme de la protection sociale, dont la complexité et les ramifications donnent souvent aux spécialistes le sentiment qu’elle est rétive à toute généralisation, le livre de C. Bec, lui, se donne pour objet l’ensemble de la sécurité sociale, elle-même réinscrite dans le temps long de la maturation du projet démocratique.

3En résumé – telle est du moins la compréhension que nous avons de l’ouvrage –, l’auteure semble chercher à identifier une forme d’« essence » de la sécurité sociale, et à saisir ses difficultés contemporaines comme autant de manifestations d’un écart croissant, apparu très rapidement, entre cette essence, soit ce que la sécurité sociale aurait dû être, et ce qu’elle est effectivement. La présente étude critique propose un aperçu de l’argumentaire déployé par Colette Bec (1.), avant de discuter sa démarche puis le cœur de son propos, celui-ci n’étant pas sans lien avec celle-là (2.).

4Disons-le d’emblée : on pourrait souscrire sans trop de difficultés à la thèse défendue si elle était inscrite dans une perspective explicitement normative, mais on n’est en revanche pas sûr de pouvoir la partager sur un plan socio-historique. Autrement dit, sans doute la sécurité sociale gagnerait-elle à se rapprocher à l’avenir de l’épure idéale suggérée, à tout le moins entre les lignes, par l’auteure, mais c’est tout autre chose que d’affirmer, dans une perspective de sciences sociales, soit le registre dans lequel l’auteure entend a priori se situer, que le système français de protection sociale tel qu’il s’est déployé dans la seconde moitié du 20^e siècle aurait dévié de la feuille de route voire du destin qui lui avait été assigné par ses pères fondateurs, dans la mesure où il est douteux que pareille vision claire et largement partagée il y ait jamais eu.

1 – La sécurité sociale comme institution phare de la démocratie

5Le propos central du livre est simple mais fort. Il est tout entier ramassé dans son introduction, dense, voire un peu difficile d’accès au premier abord pour qui a l’habitude de s’intéresser à la sécurité sociale avant tout par le biais de ses normes ou de ses chiffres, mais qui capture parfaitement la trame de l’essai.

6La crise de l’Etat-providence, sur laquelle on a tellement glosé, et que la sempiternelle quête d’équilibre financier n’a jamais cessé de mettre aux devants de l’actualité, n’est pas, soutient Bec, à imputer en premier lieu au retournement structurel de la conjoncture économique à la fin des années 1970 et au début des années 1980. La crise ne s’explique pas d’abord par la déstabilisation durable des paramètres économiques qui signent la fin du plein emploi. Elle est fondamentalement endogène, au sens où la sécurité sociale portait en elle les germes de sa propre fragilisation. Les ratés du keynésianisme à la fin des Trente Glorieuses ne sont donc pas la cause première mais le révélateur de cette faille interne. Ils ont fait apparaître au grand jour ce que les succès économiques et sociaux des trois décennies d’après-guerre avaient permis un temps de masquer ou contenir. La remise en cause idéologique de l’Etat-providence a alors pu s’engouffrer dans la brèche.

7Cette fragilité intrinsèque de la sécurité sociale, l’auteure la situe dans une distance grandissante entre l’esprit de 1945 et ses mises en œuvre ultérieures, c’est-à-dire entre l’intention des pionniers de la sécurité sociale française et les réalisations effectives de leurs successeurs. Dans l’immédiat après-guerre, la sécurité sociale, avance Bec, était envisagée comme une politique de protection globale, qui devait couvrir l’ensemble de la population et intégrer celle-ci dans un seul et même système de redistribution égalitaire. Or, ce projet n’a jamais été entièrement réalisé. Dès le départ, ont été maintenus toute une série de régimes spécifiques, propres à certaines catégories de la population – tels les fonctionnaires –, auxquels bien d’autres sont venus s’ajouter par la suite – notamment pour les indépendants. Et en plus du maintien de ces particularismes, le système qui a été mis en place, plus fondamentalement, n’a jamais surmonté la vieille fracture entre les assurances sociales, centrées sur la protection des travailleurs, et l’assistance, rebaptisée depuis aide sociale, qui s’adresse quant à elle aux diverses catégories en marge du travail. D’où, au total, de nombreuses disparités de traitement, une architecture institutionnelle baroque, une persistance du corporatisme et une multiplicité de canaux de financement. Ce déficit de cohérence du système nuit à sa légitimité et altère son efficacité.

8L’ouvrage proprement dit suit un fil historique, qu’il serait trop long de reconstituer ici dans son entièreté. Il nous mène, de manière fort classique, de la lente remise en cause, idéologique et politique, du libéralisme orthodoxe à la fin du 19^e siècle à aujourd’hui, attachant une attention particulière pour le moment 1945 puis aux étapes de sa déconstruction. La lecture proposée est manifestement nourrie par les travaux du philosophe Marcel Gauchet [2]. Dans la veine de ceux-ci, elle accorde une attention privilégiée à la représentation de la société qui irrigue les vagues de réformes successives. L’émergence de l’interventionnisme en matière sociale est ainsi rapportée à l’échec du libéralisme autorégulateur, qui avait cru pouvoir faire advenir l’individu en se contentant de le proclamer libre et en cantonnant les pouvoirs publics dans une posture attentiste. L’explosion de la question sociale invalide cette illusion d’un ordre spontané et contraint le politique à intervenir pour organiser collectivement la vie en société. C’est alors tout un imaginaire nouveau qui se substitue à un autre. La variante réformiste du socialisme et l’humanisme chrétien font cause commune pour imposer la préoccupation de construire rationnellement un cadre collectif qui permette l’émancipation individuelle, à égale distance de la « liberté libérale » (p. 26), fossoyeur de la justice sociale, et du rêve marxiste, destructeur quant à lui de l’indépendance individuelle.

9Dans cette perspective, à la fois planificatrice et adossée à l’horizon de l’autonomie personnelle, la sécurité sociale, qui prend définitivement son envol au sortir de la guerre, ne peut être réduite à une simple technique réparatrice : elle consiste, bien plus largement, en un programme de protection de l’ensemble de la société, consubstantiellement arrimé à l’idéal démocratique. Il s’agit de faire advenir réellement, au-delà des proclamations formelles, une société d’hommes libres – de « faire vivre ensemble des individus déliés », écrit Bec (p. 15), ou encore, citant cette fois Gauchet, d’« amener la formule de la société des individus à sa pleine réalisation » (p. 299). Le droit social donne ainsi consistance à l’individu abstrait du droit civil. Mais pour que l’Etat-providence puisse être le support qui permette à chaque individu d’être acteur de sa propre vie, ce même Etat doit imposer des contraintes collectives – à commencer par les prélèvements obligatoires –, indispensables pour permettre la solidarisation effective de la société.

10C’est toute cette subtile dialectique de l’individuel et du collectif qui, avance Bec, n’a cessé de se déliter dans le contexte de la remise en cause de l’Etat-providence, initiée dès les années 1960, et de la multiplication des appels en faveur d’une plus grande « efficacité » et d’une meilleure « gestion » de la sécurité sociale. Pour l’auteure, la focalisation croissante du monde politique comme des partenaires sociaux sur la question de l’équilibre budgétaire de la sécurité sociale, et son appréhension dans une perspective de plus en plus technicienne et comptable plutôt que d’abord politique, c’est-à-dire relative aux choix collectifs à poser et à leur impact sur l’organisation du vivre-ensemble, ont pu prospérer « grâce » à un processus de délégitimation intellectuelle de l’Etat. Quand on évoque ce processus, on songe généralement en premier lieu au néolibéralisme et à sa dénonciation du caractère liberticide de l’intervention des pouvoirs publics. Mais on sait aussi que le néolibéralisme en tant que tel n’a finalement connu, dans les pays d’Europe continentale comme la France, qu’un succès somme toute limité. C’est pourquoi la cible de l’auteure est en réalité bien davantage la « deuxième gauche » initiée par Pierre Rosanvallon, ce courant intellectuel et politique né à l’intérieur du parti socialiste française qui a critiqué le poids trop grand donné, en France, à des pouvoirs publics jugés trop centralisateurs et impersonnels, et qui, dans la foulée, a plaidé pour que soit redonnée plus d’autonomie et de liberté à la société civile. Bec reproche à la deuxième gauche d’avoir ainsi contribué à disqualifier le politique comme instance médiatrice entre l’individuel et le collectif, faisant objectivement le jeu du néolibéralisme.

11Ce serait, pour reprendre une expression beaucoup employée par l’auteure, le « mode d’appartenance » à la société des individus qui aurait été progressivement défait. Cette révision de la représentation que se fait la collectivité d’elle-même aurait ouvert la voie à l’affadissement de la « visée intégrative originelle » (p. 193) de la sécurité sociale. Alors que celle-ci nourrissait l’ambition première de lutter contre les inégalités et de réduire les écarts, la solidarité tend aujourd’hui, avec le développement des politiques d’activation, à se faire toujours plus injonctive, conditionnelle, révocable. Au lieu de rester arrimée à la finalité de transformer la société tout entière dans un sens plus juste, la protection sociale voit sa fonction de plus en plus rabattue sur celle de limiter la casse.

12Et en dépit de l’unanimité qui l’entoure, la rhétorique consensuelle des droits de l’homme n’y change rien, termine Bec. Au contraire même, dans le sens où la prolifération des droits individuels entretient l’illusion qu’il est possible d’atteindre l’égalité et la justice par la démultiplication des « droits à » – droit à l’insertion, droit à l’emploi, droit au logement, etc – sans se préoccuper des conditions de l’effectuation de ces « droits », et en particulier des contraintes collectives qu’il faut s’imposer pour pouvoir les concrétiser. Pour preuve, pendant que les droits de l’homme sont de plus en plus investis de la fonction symbolique de faire société, les orientations prises par les réformes qui se succèdent concourent objectivement à précariser encore davantage les pauvres, en restreignant l’accès aux assurances sociales à ceux qui sont le mieux intégrés sur le marché de l’emploi – les insiders –, tandis que tous ceux qui ne peuvent satisfaire à leurs conditions d’éligibilité toujours plus exigeantes tendent à être refoulées dans le champ de l’assistance.

13Chargée de maintenir un semblant de cohésion sociale, cette dernière est totalement impuissante à contenir l’accroissement des écarts. En raison de l’amplification de « la partition (…) de la protection entre un secteur assuranciel aux conditions restrictives et un secteur assistanciel renouvelé et extensif » (p. 258), une part toujours plus importante de la population à la marge est déversée sur les minima sociaux. A quoi bon consacrer un droit à l’insertion quand, au même moment, bien plus en amont, la déstabilisation de la condition salariale induit mécaniquement une augmentation du nombre de laissés-pour-compte ? En raison de leur apolitisme, soutient l’auteure, les droits de l’homme occultent les facteurs économiques et sociaux qui produisent la misère au lieu de combattre efficacement celle-ci. Bref, ils servent de cache-sexe à la régression sociale.

14Le droit n’est pas capable de faire société en lieu et place du politique : tel est, en définitive, le nerf de l’argumentaire – et la cause ultime des tourments de la sécurité sociale.

2 – La Sécurité sociale, ou le paradis perdu ?

15Le propos est fort et mérite d’être discuté. La grande originalité de l’analyse proposée est de rompre avec le récit usuel d’un progrès continu, porté par plus d’un siècle de luttes ouvrières, qui a vu les classes laborieuses progressivement s’affranchir du paupérisme grâce à la sécurité sociale, progrès continu ensuite brutalement interrompu par les chocs pétroliers au tournant des années 1970, dont a résulté une déglingue toujours pas digérée et sans solution de rechange à ce jour. A contre-courant de cette lecture dominante, Bec va extirper les racines de la crise de l’Etat-providence dans et dès le moment capital : 1945 et ses suites immédiates. Ce faisant, elle nous invite incidemment à cesser de croire qu’un retour pérenne de la croissance économique, à supposer qu’il puisse avoir lieu, suffirait à remettre la sécurité sociale sur les rails, pour prendre la mesure du caractère structurel, ou endogène comme elle dit, de sa fragilité.

16Plus spécifiquement, au juriste de droit de la sécurité sociale qui fait le constat dépité que, sur le plan légistique, « son » droit n’est pas loin de représenter un véritable anti-modèle, tant il s’agit d’un droit mouvant, complexe, peu lisible, boursouflé, riche en dispositions kilométriques et marqué par une invraisemblable profusion de détails, et qui s’interroge sur la manière d’y remettre un semblant d’ordre [3], l’auteure cherche à montrer « ce dont la sédimentation de couches législatives et réglementaires est le symptôme », à savoir la permanence de « résistances » et d’« oppositions catégorielles » très fortes au projet unificateur et égalitaire des origines (p. 11).

17Au passage, on soulignera que l’auteure manifeste un intérêt certain pour la perception de la sécurité sociale et de ses mutations par les juristes, intérêt exprimé en particulier à travers de nombreuses références à la revue Droit social et à différentes contributions classiques dues aux grands noms du droit de la sécurité sociale en France, tels Paul Durand, Jean-Jacques Dupeyroux ou encore Robert Lafore. Cet intérêt mérite d’être souligné tant rares sont les spécialistes de politique sociale qui daignent lire les juristes de droit social. En l’occurrence, on a la faiblesse de penser que l’auteure a gagné par ce détour une compréhension plus fine du détail et, pourrait-on dire, de la « texture » des politiques publiques en cause que celle permise par le seul regard plus extérieur, adossé aux chiffres et aux discours, des sciences sociales.

18Pour autant, l’ouvrage ici recensé soulève de notre point de vue deux réserves importantes. La première a trait aux ressources (non) mobilisées à l’appui de la démonstration (A.), la seconde, plus fondamentale, à la thèse proprement dite qui est défendue (B.).

Conclusion

31Bref, l’ouvrage ici recensé est sans aucun doute rafraîchissant par ses préoccupations, loin des regards exclusivement techniciens et gestionnaires, et impressionnant par l’ampleur du parcours diachronique revisité, en plus d’être servi par une plume élégante. Mais il déconcerte en accumulant les assertions formulées sur le mode de l’essai polémique et en érigeant en principes fondateurs du système français de sécurité sociale ce qui semble s’apparenter en définitive davantage à des préférences normatives, aussi légitimes ces dernières soient-elles.

32Du reste, on peut se demander pourquoi, tant qu’à mêler les registres, l’auteure ne s’avance pas plus à découvert, dans la conclusion de l’ouvrage, sur le terrain prospectif et propositionnel. Sur ce plan, on doit en effet se contenter de la dernière phrase du livre, en forme de suggestion un peu cryptée : « l’échec patent de cette orientation [l’illusion d’une émancipation individuelle qui dispenserait d’une organisation solidaire de la société] invite à appréhender à nouveau la question de la protection dans les termes d’une solidarité délibérée et éduquée qui seule donnerait sa chance à l’exercice de la responsabilité dans une démocratie renouvelée » (p. 306) [18].