a – La logique de base du Cper

7La logique de base du Cper propose à la fois une méthode et une finalité pour son élaboration : à des fins d’aménagement et de développement du territoire, l’État et la Région, en s’appuyant sur la concertation et la prospective, élaborent leur document de planification dans lesquels sont sélectionnées les priorités pluriannuelles communes à financer dans le Cper. Ce mode cognitif [9] justifie l’idée d’une mise en cohérence légitime des enjeux et priorités des partenaires compétents sur le territoire régional.

8La logique de base rend opératoire la combinaison des trois principes formels de contractualisation, de planification et de territorialisation. Le principe de contractualisation, impliquant l’égalité politique des parties au contrat (consensualisme), est concrétisé par le fait que l’État et la Région sélectionnent dans leur document de planification les priorités communes et s’accordent sur leur engagement financier. Le principe de planification reprend l’idée ancienne [10] d’une programmation pluriannuelle d’actions définies dans un processus de prospective et de concertation nationale. Dans une version renouvelée et consensuelle, le principe de territorialisation synthétise le compromis entre l’aménagement du territoire, comme répartition équilibrée des activités sur le sol national, qui est l’apanage de l’État depuis les années 1960, et le développement local, devenu « durable », « compétitif », etc.

9La diffusion de l’idée de « compétitivité » qui inspire les politiques néo-libérales actuelles dans le contexte de la globalisation économique a marqué la cinquième génération des Cper. En effet, les documents élaborés pour 2007-2014 se réfèrent à cette composante du référentiel du marché global, qui a été introduite dans un certain nombre de politiques publiques. Ainsi, la Datar, créée en 1964 comme Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, est devenue la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité du territoire de 2005 à 2009 (Décret du 31/12/2005), avant que le décret du 14/12/2009 ne revienne au sigle de la Datar, Délégation interministérielle à l’aménagent du territoire et à l’attractivité (remplaçant l’action) régionale. Pour les fonds structurels européens, un nouvel objectif « Compétitivité régionale et emploi » a été introduit pour la période 2007-2013 [11] en remplacement de l’objectif 2 centré sur la reconversion des régions en difficulté. Cet objectif a amorcé un virage significatif dans la conception du développement régional, même s’il ne représentait que 16 % des fonds structurels de cette période. Certes, le développement des régions en retard reste prioritaire par l’objectif de convergence, prévu pour les fonds européens 2007-2013, mais il ne concerne que les régions les plus pauvres. La compétitivité de la politique communautaire met un frein à la conception solidaire d’un développement équilibré du territoire qui était celle de la France de 1945 aux années 2000. Citons aussi les pôles de compétitivité en France lancés en 2004 où des partenariats de proximité (entreprises performantes, organismes de recherche et de formation) sont financés par l’État et les collectivités locales.

10Cette référence à la compétitivité ne modifie pas la logique de base du Cper qui, par définition, inclut l’évolution de la conception du développement régional. D’abord, selon la circulaire relative au mandat de négociation (toujours Cper 2007-2014) des Préfets de région, la compétitivité était associée à la priorité classique de l’attractivité des territoires. Ensuite, deux autres grandes priorités avaient été posées par la circulaire de préparation de la 5^e génération, à savoir : le développement durable et la cohésion sociale. L’analyse de contenu des Cper (cf. 2) ne traduit pas de grandes modifications liées à la compétitivité, mais ce point est à suivre en relation avec l’évolution du contexte général de la rigueur budgétaire néo-libérale. La nouvelle génération 2015-2020 revient à une conception plus équilibrée, comme le souligne le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) qui s’est substitué, à la suite du Décret du 31/3/2014, à la DATAR : les Cper visent « une ambition double : soutenir les dynamiques territoriales et lutter contre les disparités infrarégionales » (document du 28/11/14, p. 5).

11En tout cas, la logique de base se veut rationnellement convaincante dans ce schéma théorique : les conflits d’intérêts et de stratégies trouvent une solution négociée puisque l’accord des deux parties est prévu ; les compromis réalisés portent sur des priorités pertinentes pour le territoire régional, sélectionnées « scientifiquement » par la prospective et « démocratiquement » par la concertation ; les engagements financiers ne sont pas problématiques puisqu’ils s’ajustent aux priorités sélectionnées. Il faut aussi saluer les progrès, déjà anciens, accomplis en matière de prospective, tant du côté de l’État que des collectivités territoriales : plan et schémas élaborés par les Régions (collectivités territoriales), stratégies de l’État en région, schémas d’aménagement, Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) instituée par la loi NOTRe du 7 août 2015, etc. La connaissance des territoires s’est encore affinée en France, avec par exemple les rapports de l’observatoire des territoires [12] ou en matière financière la mesure des inégalités de recettes fiscales [13] et des effets de la péréquation [14].

12La sélectivité des priorités est donc valorisée dans le cadre de cette conception harmonieuse de l’aménagement et du développement du territoire. Dans cette perspective cognitiviste, le référentiel contractuel constitue une représentation légitime de l’action publique que l’État déforme cependant pour tenter de contraindre la négociation.

b – L’État régulateur de l’aménagement du territoire

13La stratégie de l’État en région est rédigée par chaque Préfet de région (avec le secrétaire général aux affaires régionales ou Sgar), tandis qu’est posé le principe d’une péréquation des crédits de l’État en fonction de la richesse des régions. Ce document stratégique utilise des travaux de prospective pour établir un diagnostic justifiant les priorités de l’État en région qui, à ce stade, ne sont pas chiffrées. La stratégie de l’État concrétise assez bien l’idée d’un contrat d’objectifs et utilise les notions spécialisées de l’aménagement du territoire. Elle est en général proche des diagnostics proposés par la Région. La concertation avec les collectivités locales, limitée dans le passé, a été recherchée depuis la génération 2007-2013, conformément à la circulaire du 23/3/2006 qui demandait aux Préfets de région d’établir leur diagnostic « en recherchant un constat partagé avec les conseils régionaux et les autres partenaires locaux ». Pour la nouvelle génération contractuelle, la circulaire du 2 août 2013 indique en ce sens que « le succès de la démarche contractuelle repose sur la qualité de la concertation avec les Régions, ainsi qu’avec les autres niveaux de collectivités concernés, notamment les départements et les grandes agglomérations ». Les préambules des contrats de plan font aussi en général état d’un diagnostic partagé.

14Pour la génération 2007-2014, les contrats interrégionaux [15] avaient été renforcés financièrement puisque la dotation de l’État représentait 6,54 % de ses crédits au lieu de 2,35 % pour 2000-2006. Quatre nouveaux plans interrégionaux pour les bassins fluviaux avaient été créés (Rhône, Garonne, Meuse, Seine). La nouvelle génération 2015-2020 reconduit ces contrats interrégionaux visant les massifs de montagne, avec 364,01 M€, et les bassins des fleuves (672,63 M€), avec un accent particulier sur la vallée de la Seine (440,99 M€).

15Les priorités de l’État contenues dans sa stratégie en région sont supposées être traduites financièrement dans un autre document appelé « plan d’action chiffré ». En réalité, le lien entre les deux documents est biaisé du fait du poids des enveloppes ministérielles dans la définition des priorités. En s’appuyant sur son rôle dans l’aménagement du territoire, l’État régulateur fixe au préalable, dans le mandat de négociation des Préfets de région, le montant de sa dotation de crédits sur des priorités qu’il présente comme non négociables. Les programmes d’infrastructures routières et d’enseignement supérieur, de la compétence de l’État, sont notamment concernés.

16Pour la génération 1994-1999, le noyau dur annoncé représentait 75 % de l’enveloppe de départ de l’État ; pour la génération 2000-2006, la première enveloppe annoncée par l’État couvrait 90 % de la dotation de départ. Pour la génération 2007-2014, l’État avait essayé de border la négociation en posant le principe d’un « resserrement sur un nombre limité » de priorités. Il avait été prévu que les routes fussent « traitées en dehors des CPER », dans le cadre de « contrats spécifiques » (CIACT, Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires du 6/03/2006). La péréquation des crédits de l’État est fixée pour chaque région en fonction des trois critères économiques du potentiel fiscal, du taux de chômage et de la variation de l’emploi.

17Pour la nouvelle génération 2015-2020 (2014 année de transition), des cahiers des charges ont été annexés à la circulaire du Premier ministre du 15 novembre 2013, adressée aux Préfets de région, afin de préciser les priorités de l’État par rapport aux 11 thématiques suivantes : emploi ; enseignement supérieur et recherche ; haut débit et numérique ; innovation et filière d’avenir ; transition écologique et énergétique ; quartiers de la politique de la ville ; territoires en restructuration économique ; territoires avec un déficit de services publics ; massifs de montagne ; bassins fluviaux ; vallée de la seine. La thématique des transports (« mobilité multimodale ») a fait l’objet de la circulaire spécifique du Premier ministre aux Préfets de région du 25 septembre 2013. Par exemple, pour l’emploi, au-delà des objectifs ciblant les jeunes, les chômeurs et les handicapés, l’État a annoncé 3 priorités sur le diagnostic (territoires, filières, secteurs), le service public de l’orientation et la sécurisation des parcours professionnels (compte personnel de formation, créateurs d’entreprises, accords d’entreprises…).

18Sur le plan de la négociation financière, l’argument de la contrainte budgétaire a été mobilisé. Ainsi, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a indiqué dans sa circulaire aux Préfets de région du 15 novembre 2013 (p. 3) : « Je vous rappelle que la politique de redressement des comptes publics imposera une sélectivité particulièrement importante dans le choix des projets » L’État a ensuite annoncé « un effort financier important dans un contexte budgétaire contraint » (source : CGET, 28/11/14), soit, à l’époque, 12,5 Md€ sur 6 ans (part de l’État).

19La transformation de la logique de référence du Cper engendre une crise [16]. Les relations surdéterminantes entre les priorités à financer et les logiques sectorielles des ministères traduisent ces prétentions de l’État régulateur, tout en posant la question du transfert de charges vers les collectivités territoriales.

20Toutefois, les Régions et les élus locaux, parfois avec l’aide du Préfet (à contre-rôle de la déconcentration), résistent à la manipulation de la logique de base par l’État et mobilisent leur capacité institutionnelle, politique et technique pour obtenir une véritable négociation. Toutes les Régions bénéficient ainsi des rallonges financières de l’État et marchandent pied à pied les actions à financer. De même, le volet territorial (cf. infra), pourtant à l’initiative de l’État, est influencé par les Régions. Ce rôle de l’État régulateur est mal compris par les commentateurs, influencés par la mise en scène politique de la négociation, qui majorent l’étatisation de la procédure et négligent la régulation réelle, incluant le noyau dur des compétences de l’État.

c – La régulation financière de l’action publique conventionnelle

21Un modèle d’action publique basé sur la régulation référentielle et la régulation financière émerge [17]. La régulation référentielle découle de la norme (norme de négociation) de sélectivité, enjeu fondamental de la logique de base du contrat de plan, et de la norme de péréquation de l’État, garant de la répartition équilibrée des activités entre les régions. La régulation financière, peu visible, est déterminante pour la négociation contractuelle et comprend les trois normes de cofinancement [18], d’engagement financier et de préservation des crédits. Ces normes regroupent des règles précises de négociation.

22Issue de la sociologie financière, notre modèle bipolaire de la régulation de la négociation contractuelle marque la fin du modèle classique de la régulation croisée à la française [19] valable pour décrire le système politico-administratif local jusqu’à la décentralisation acte I de 1982. Cependant, la régulation n’est pas seulement procédurière, comme dans le modèle de l’institutionnalisation [20], puisqu’il s’agit bien de financer des actions de développement territorial. La mise en cohérence des enjeux des partenaires par la régulation de la négociation structure le contenu effectif du contrat de plan. Même si les règles de négociation ont pu ponctuellement évolué d’une génération à l’autre, la logique de négociation de l’action publique conventionnelle, qui oriente le contenu du Cper, reste identique.

a – Le cofinancement des partenaires publics

24Les caractéristiques des cofinancements dans le Cper sont des indicateurs de la logique partenariale de l’action publique conventionnelle, même si la part des partenaires autres que l’État et les Régions ne figure pas toujours, ou pas totalement, dans les Cper signés.

25Le tableau 1 montre d’abord que le montant global des crédits contractualisés de l’État et des Régions (métropole) a augmenté jusqu’à la génération 2000-2006 [21], puis a connu ensuite une baisse, même si les engagements restent significatifs : ainsi les Cper 2007-2014/2015 pour les deux principaux partenaires s’élèvent à 25,70 Md€ au lieu de 33,60 Md€ pour les Cper 2000-2006, soit une baisse de presqu’un quart (23,51 %).

26En revanche, avec 28,22 Md€ (exactement 28,21745 M€) pour l’État et les Régions, les nouveaux Cper 2015-2020 engagent un niveau de crédits un peu plus élevé que la génération précédente (2,52 Md€ en plus). En comparant l’effort annuel consenti par chaque génération de Cper, dont la durée varie, la baisse constatée pour la 5^e génération apparaît plus marquée : on est ainsi passé de 4,8 Md€ par an pour les Cper 2000-2006 à 3,2 Md€ par an pour les Cper 2007-2014, sachant que la programmation actuelle prévoit 4,70 Md€ par an pour les Cper 2015-2020 (mais on ne peut préjuger de l’exécution, ni d’une éventuelle prolongation…). Cette baisse s’explique surtout par rapport à l’exclusion des investissements routiers de la 5^e génération en raison notamment d’un choix environnemental. On peut aussi relier la prolongation de cette génération 2007-2014 au contexte d’austérité budgétaire (relative).

27S’agissant de l’outre-mer, l’État mobilise 865,89 M€ et les Régions 733,45 M€, soit un total de 1599,34 M€. Enfin pour les contrats interrégionaux, l’État prévoit 826,60 M€ et les Régions 600,63 M€, soit un total de 1427,23 M€.

28Les autres collectivités locales cofinancent les Cper, même si leur participation n’est pas toujours connue au moment de la signature des contrats de plan (il faut attendre les conventions d’exécution). Pour les Cper 2015-2020, les engagements connus pour les collectivités infrarégionales s’élèvent à 541,07 M€ en métropole et 333,53 M€ dans les Cper ultramarins, auquel on peut ajouter 50,39 M€ prévus pour les contrats interrégionaux (ici sur les massifs), soit un total de 924,99 M€.

29Ainsi, les Cper mobiliseront (28 758,52 M Cper métropole et 1932,88 MCper d’outre-mer [22]) au total 30,7 Md€ (30,6914 exactement) venant de l’État, des Régions et des autres collectivités. Avec les contrats interrégionaux (1 477,62 M€), le financement prévu s’élève à 32,17 Md€ (32,16902 Md€).

30En métropole, les participations financières de l’État [23] et des Régions (hors DOM) dans les 22 Cper pour la génération 2015-2020 (tableau 1) sont équilibrées (50 % chacun) dans 7 contrats, proches (écart de 1 à 4 % maximum) dans 4 contrats, supérieures (plus de 4 %) pour l’État dans 5 contrats, et supérieures (plus de 4 %) pour les Régions dans 6 contrats. Si l’on regroupe les Cper dans le cadre des 13 nouvelles Régions de métropole, on obtient des résultats différents avec des participations équilibrées de l’État et des Régions dans 1 contrat (Bretagne), proches (écart de 1 à 4 %) dans 7 contrats, supérieures (plus de 4 %) pour l’État dans 2 contrats, et supérieures (plus de 4 %) pour les Régions dans 3 contrats [24].

31Globalement, depuis la création du Cper, la part de l’État (en %) diminue par rapport à la part des Régions qui est en hausse, sauf pour la génération 2015-2020 où elle diminue un peu : 1984-88 : 60 % État et 40 % Régions, 1989-1993 : 55 % et 45 %; 1994-1999 : 52 % et 48 % ; 2000-2006 : 49,5 % et 50,5 %, 2007-2014 : 44 % et 56 %. 2015-2020 : 46 % et 54 % (cf. tableau 1). L’équilibre global atteint lors de la génération 2000-2006 n’a donc pas été reconduit, les Régions consentant un effort plus élevé que l’État depuis 2007.

32En 2015, les crédits contractualisés (Cper 2015-2020) représentent environ 9 % des investissements de l’État [25] et 29 % des budgets d’investissement des Régions [26]. Ils représentaient pour la génération précédente en 2007, selon mes calculs (même méthode), environ 12,5 % des investissements de l’État et 18,5 % des budgets d’investissement des Régions.

33Le partenariat a un caractère essentiellement public, avec une prédominance de l’État et de la Région, et peu de partenaires privés, selon des configurations plutôt simples, malgré la diversité des montages financiers. Depuis au moins la génération 1994-1999, il existe de manière surprenante pour une action publique partenariale, des configurations à un seul financeur, constat valable pour la génération 2015-2020.

34La notion ambivalente de gouvernance, comprise comme retrait de l’État au profit du partenariat public-privé, ne correspond toujours pas à la réalité des cofinancements du contrat de plan. Ainsi, dans le contexte de la décentralisation, l’action partenariale reste publique avec une forte présence de l’État qui voit sa participation complétée et parfois dépassée par la Région pour sélectionner les actions contractualisées.

b – Les priorités

35Pour les contrats de projets 2007-2014, le gouvernement affichait une sélectivité sur trois grands objectifs (circulaire du 6/03/2006) : la compétitivité et l’attractivité des territoires, le développement durable et la préservation de l’environnement, la cohésion sociale et territoriale (l’emploi notamment). Cela étant, ces objectifs regroupaient des thématiques plutôt larges : la compétitivité visait l’accompagnement des pôles de compétitivité lancés en juillet 2005, l’enseignement supérieur et la recherche, les équipements urbains, l’agriculture, le ferroviaire et le fret.

36La cohésion sociale et territoriale visait l’emploi et la formation, les mutations économiques, la rénovation urbaine, les départements d’outre-mer, les massifs de montagne. À ces programmes thématiques qui composaient le volet régional 2007-2014, s’ajoutaient les actions du volet territorial et des contrats interrégionaux (massifs montagneux et bassins hydrographiques). L’environnement se rapportait à la gestion du changement climatique, de l’eau, de la biodiversité. Participant au développement durable, il est devenu un objectif contractuel à part entière. Il faut aussi souligner l’exclusion des routes du champ contractuel au profit des autres transports moins polluants dans les Cper 2007-2014. L’effet de serre, les risques naturels et technologiques étaient aussi des thématiques mises en avant. La dimension européenne était renforcée dans les contrats 2007-2014 dans le contexte de la stratégie de Lisbonne-Göteborg [27] et des nouveaux objectifs [28] de la politique de cohésion économique et sociale financés par les fonds structurels. La circulaire du Premier ministre du 4/5/2007 a harmonisé les méthodes d’évaluation entre les programmes européens et les contrats de projets.

37L’objectif de la nouvelle génération 2015-2020 est de « renforcer la compétitivité et développer une économie durable au service de l’emploi, au service de l’égalité des territoires » [29]. L’analyse du contenu des actions du Cper (tableau 2) marque une plus grande continuité que celle affichée par la présentation officielle qui, comme à chaque génération, utilise la rhétorique de la critique du passé. La rupture opérée par les Cper 2007-2014 par l’exclusion du financement contractuel des routes n’a pas été reconduite dans les contrats de plan actuels, ce qui est regrettable [30]. En revanche, la priorité accordée aux mesures environnementales, qui avait été renforcée dans la génération 2007-2014, est confirmée par la priorité consacrée à la transition écologique et énergétique.

38Mais les grandes priorités portant sur les transports, l’enseignement supérieur et la recherche, présentes dans les Cper précédents, sont maintenues. Ces deux priorités, qui représentaient plus de la moitié des crédits de la génération 2007-2014, mobilisent 64 % de la programmation des Cper 2015-2020. Les transports (routes, ferroviaire et mobilité multimodale) concentrent 53 % des crédits (15,13 Md€). La transition écologique et environnementale est dotée de 4,3 Md€, soit 15 % des crédits contractualisés, ce qui constitue un engagement plus élevé que dans la génération précédente où l’environnement mobilisait 3,4 Md€. Il faut aussi rappeler que le Cper recherche un effet de levier financier en mobilisant aussi les collectivités territoriales infrarégionales et divers opérateurs à travers des conventions d’application, ainsi que les fonds structurels européens.

39Les Cper d’outre-mer présentent une structuration un peu différente. Le premier poste des transports et services collectifs représente 48 % des crédits (923 M€). Il est suivi du développement économique (22 %), de l’aménagement (14 %) et de l’environnement et ressources énergétiques (6 %). Les autres postes, plus faibles, concernent la recherche et l’innovation (2,5 %), le numérique (3 %), l’emploi et la cohésion sociale (4 %).

40Une clause de « revoyure » avait été prévue dès la signature des Cper afin de tenir compte de la nouvelle organisation des Régions et des modifications des compétences régionales par la loi NOTRe. La mise en œuvre de l’action publique conventionnelle doit aussi tenir compte des nouveaux acteurs issus des élections régionales de 2015, même si le clivage partisan ne joue pas vraiment dans le cadre de l’action publique conventionnelle, et surtout des décisions budgétaires de la nouvelle majorité présidentielle.

41En pratique, cette révoyure s’est traduite par des rallonges budgétaires à hauteur de 765 M€, soit 2,5 % des crédits, qui ont concerné tous les Cper (tableau 3). Il s’agit d’une révision limitée financièrement qui a été aussi l’occassion de redéployer des crédits ou d’ajuster les plans de financement de certains projets. Les avenants signés au titre de la revoyure privilégient financièrement (actions soulignées dans le tableau 4) les routes dans 7 cas, parfois sur le ferroviaire (Grand Est, Occitanie) et les autres transports en commun (Île-de-France). Le autres postes financés de manière moindre se répartissent selon les cas entre le ferroviaire, l’enseignement supérieur (immobilier), la culture, le développement urbain (Bretagne, Pays de la Loire) pour l’essentiel.

42Ces avenants ne préjugent pas de la révision a mi-parcours prévue (sauf changement) à l’automne 2018. Or, le Président Macron s’est engagé à réduire le déficit public, ce qui passe, si l’on suit le récent réquisitoire de la Cour des comptes par « un effort d’économies sans précédent » [31]. L’austérité budgétaire qui se prépare affectera les projets inscrits dans les Cper, avec au minimum un étalement des crédits de paiement pour couvrir les autorisations d’engagement.

43Dans le contexte de réduction des dépenses, la question est de décider quels investissements sont à privilégier et quelle enveloppe est à programmer en faveur du volet territorial.

c – Le volet territorial

44Le volet territorial, instauré à la 4^e génération (Cper 2000-2006), vise « les modèles d’action qui concourent au développement local et à une meilleure organisation du territoire » (circulaire du 31 juillet 1998 du Premier ministre aux Préfets de région), le reste des actions formant le volet régional. Dans le cadre de la loi Voynet du 25/06/1999, les contrats territoriaux sont les contrats de pays, d’agglomérations (au sens de la loi Chevènement du 12/07/1999), de villes, des parcs naturels régionaux [32]. Selon une circulaire du 27/08/1999, « le volet territorial regroupe les politiques ayant vocation à s’inscrire dans un projet de territoire ». L’analyse de contenu des contrats de plan confirme l’hétérogénéité des définitions du volet territorial qui inclut des programmes dont la cohérence n’est pas toujours évidente.

45Pour la génération 2007-2015, le poids affiché du volet territorial variait fortement d’un Cper à l’autre. Par exemple, le Cper Rhône-Alpes, qui se situait en tête, affichait 547 M€ sur un total de 2,4 Md€ pour le volet territorial, soit 23 %, mais il comprenait l’action territorialisée de la Région (où elle intervenait seule) pour 400 M€. À l’opposé le Cper d’Aquitaine, par exemple, affichait moins de 1 % du total des crédits de l’État et de la Région sur le volet territorial. L’Ile-de-France n’avait pas de volet territorial, mais disposait d’un grand domaine (« projet 3 » dans le Cper) consacré à la territorialité. D’autres Cper avaient programmé un montant faible de crédits dans le volet territorial, mais avaient par ailleurs des programmes territorialisés, alors que 10 Cper avaient mobilisé plus de 10 % des crédits dans le volet territorial : par exemple, le volet territorial de Basse-Normandie représentait 13 % du total des crédits signés, celui du Centre 19 %, celui du Nord-Pas-De-Calais 45 %.

46S’agissant des Cper 2015-2020, le constat est le même (tableau 4). Le volet territorial dans les 22 Cper de métropole varie de 3,81 % des crédits contractualisés pour la Haute-Normandie à 27,14 % pour la Lorraine. 3 Cper ont un volet territorial au-dessus de 20 % des crédits totaux, 12 se situent entre 10 et 20 % et 7 sont au-dessous de 10 %. Si l’on considère la carte des 13 Régions en place depuis 2016 (regroupement de certaines régions), 2 Régions ont un volet territorial au-dessus de 20 %, 7 de 10 à 20 % et 4 en-dessous de 10 %.

47À côté des crédits contractualisés dans les Cper, le volet territorial mobilise des crédits spécifiques aux contrats territoriaux, des crédits sectoriels de l’État (exemple : urbanisme, culture…) et de la Région, des crédits des autres partenaires, des crédits européens… Selon le CGET (document du 28/11/2014 sur son site), « une grande souplesse est laissée aux acteurs régionaux pour définir les priorités », avec la possibilité, mais non l’obligation, de signer des conventions territoriales. Des orientations ont été précisées par l’État, dans le cadre de Cahiers des charges territoriaux adressés aux Préfets de régions, en annexe de la circulaire du Premier ministre datée du 15 novembre 2013. Le cahier des charges relatifs aux volets territoriaux concernaient les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les territoires vulnérables en restructuration économique, les territoires en déficit de services au public, les métropoles (visées par la loi MAPTAM) et les conventions interrégionales [33] propres aux massifs de montagne, aux bassins fluviaux et à la vallée de la Seine.

48Par rapport à la sélectivité territoriale, l’État n’est pas en mesure d’imposer une définition restreinte du volet territorial en référence à une lecture stricte, mais cohérente, des contrats territorialisés qui avaient été visés à l’époque par la loi Voynet. La nouvelle génération 2015-2020 prévoit simplement de rattacher les autres contrats territoriaux financés hors enveloppe CPER au volet territorial du CPER. Ainsi les contrats de villes, les contrats de redynamisation des sites de défense et les contrats de centre-bourg sont rattachés au CPER. De même, les volets métropolitains, visés par la loi MAPTAM figurent dans le volet territorial du Cper. Pour le reste, la possibilité est prévue d’afficher les crédits consentis pour des territoires particuliers dans le volet territorial du Cper, mais sans obligation.

49L’analyse de contenu du volet territorial des Cper 2015-2020 atteste d’abord la qualité des diagnostics réalisés qui sont reliés aux divers exercices de planification et/ou de prospective. Par exemple, le Cper du Languedoc-Roussillon se réfère au « Pacte régional » (p. 69) ainsi qu’aux contrats territoriaux conclus (à côté du Cper) avec les départements (collectivité locale), la métropole de Montpellier, les agglomérations, les communautés de communes Cœur de Lozère et Pays de Lunel et avec les territoires ruraux. C’est aussi le cas du Cper Rhône-Alpes qui mentionne (p. 102) les contrats avec les 8 conseils départementaux, les conventions avec la métropole de Lyon, Grenoble, St Etienne et des conventions avec des « territoires à fort potentiel de développement » (Mont-Blanc…). De manière fine, le volet territorial du Cper 2015-2020 (p. 54) de Franche-Comté classe la cinquantaine de bassins de vie selon leur fragilité (méthodologie INSEE), en retenant : un indicateur synthétique sur la « fragilité » des individus ; un indicateur d’accès aux services à trois dimensions (services de proximité, médecins généralistes, dentistes) ; un indicateur de l’emploi et de la population ; un indicateur de potentiel fiscal…

50L’analyse de contenu montre aussi que certaines priorités se retrouvent dans l’ensemble des volets territoriaux des Cper. C’est notamment le cas : des programmes urbains visant la politique de la ville [34], les métropoles, la rénovation urbaine, les villes centres de taille petite ou moyenne (bourgs) ; de l’offre de services publics dans les territoires qui en manquent ; des actions visant à lutter contre le manque de professions médicales dans certaines régions. On relève aussi que les programmes en faveur du « numérique » sont présents dans le volet territorial de nombreux Cper, alors que cette dimension fait aussi l’objet d’un volet spécifique par ailleurs…

51Au-delà des grandes priorités qui peuvent se retrouver dans chaque volet territorial, des particularités s’expriment. Ainsi, l’Ile-de-France consacre des financements de son volet territorial aux transports en commun et à la production de logements. Si la notion d’éco-quartiers se retrouve dans plusieurs Cper, la biodiversité est mise en avant dans le volet territorial du Cper Centre. Les Cper d’Aquitaine, de Bretagne, de Languedoc-Roussillon, de Poitou-Charentes insistent dans leur volet territorial sur les actions visant le littoral. Certains volets territoriaux incluent des actions transfrontalières (Parc Naturel Régional du Cper Nord-Pas-de-Calais, coopération transfrontalière en Lorraine, espace Rhin en Alsace…). Les langues régionales sont valorisées dans le Cper d’Aquitaine (Pays Basque) et de Corse. La culture est présente en général dans le volet territorial, mais pas de façon exclusive puisqu’elle figure aussi ailleurs. Elle ne recouvre pas les mêmes actions, selon les cas. Par exemple, le volet territorial peut s’attacher à financer le patrimoine culturel (exemple du Cper Bourgogne), des musées (exemple des Cper Alsace, Auvergne, Île-de-France), des bibliothèques (Cper Auvergne), des espaces culturels (exemple d’un opéra dans le Cper Limousin), des formations (exemple des écoles nationales du cirque et des marionnettes dans le Cper Champagne-Ardenne), etc. [35]. Le même constat est vérifié dans le domaine du tourisme…

52La territorialisation de l’action publique est plus ou moins établie et s’opère selon des logiques différentes : la politique de la ville, insérée dans le volet territorial des Cper, établit un zonage sur des quartiers prioritaires [36], mais coexiste avec d’autres actions qui ne sont pas toujours zonées. Certains Cper définissent des zones d’interventions au niveau des bassins de vie, d’autres choisissent de se référer aux départements, etc.

53Les métropoles, qui depuis la loi MAPTAM (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métopoles, art. 43) du 27 janvier 2014 sont associées de plein droit au Cper, interviennent de manière variée : les métropoles de Lille et Strasbourg sont signataires du Cper ; les 9 métroples d’Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Lyon, Toulouse sont signataires d’une convention d’application du Cper qui précise les opérations du Cper les concernant (territorialisation) ; les métropoles des Brest et Rennes ont choisi de négocier des conventions autonomes avec l’État et la Région qui inclut des crédits Cper et d’autres financements ; les métropoles du Grand Paris et de Rouen ne disposent pas d’un volet spécifique dans le Cper Ile-de-France, même si la métropole de Rouen a signé un règlement particulier pour formaliser les cofinancements sur son territoire. Sur le contenu, les projets métropolitains présentent comme l’ensemble du volet territorial une large diversité (enseignement supérieur, culture, recherche, aménagement portuaire…).

54Ainsi, comme pour les précédentes générations, l’articulation, variable d’un Cper à l’autre, avec les autres contrats territorialisés, les politiques territoriales propres aux Régions, les priorités nationales de l’État, les autres montages partenariaux et les actions sectorielles, reste imprécise. En conséquence, selon les Cper, le financement de certaines priorités se retrouve, soit dans le volet territorial, soit dans le volet régional…

55D’un côté, ce parti-pris ouvre des interrogations sur la cohérence de la territorialisation des politiques publiques et des investissements. La difficulté de prévoir dans le volet territorial des Cper une forte sélectivité des programmes traduit le refus des Régions de s’effacer devant l’État régulateur de l’aménagement du territoire en cofinançant passivement les politiques nationales. La Région se pose comme un acteur majeur des politiques territoriales, rôle qu’elle continue à revendiquer dans le contexte de la réforme des collectivités territoriales. De l’autre côté, le volet territorial, et plus largement l’ensemble des contrats de plan État-Régions, présentent l’avantage de valoriser une vision négociée de l’aménagement et du développement du territoire régional.