1 – La garantie du débat démocratique

31 L’attention portée par le Conseil constitutionnel aux conditions du déroulement des débats parlementaires n’est pas contemporaine de l’émergence des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires, lesquelles ne font qu’achever un mouvement initié dès les années 1990. Soucieux de « contrôler davantage le bon déroulement de la procédure parlementaire [39] », le Conseil constitutionnel va d’abord s’attacher à garantir, dans deux décisions successives, « les conditions générales du débat [40] » et « le bon déroulement du débat démocratique [41] ». Il apprécie alors l’excès de l’usage d’un droit au regard du bon déroulement du débat démocratique, lequel conditionne le « bon déroulement des pouvoirs constitutionnels [42] ». Les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires, formulées ainsi dans la décision du 13 octobre 2005 [43] et intégrées aux normes de référence du contrôle de constitutionnalité des règlements des assemblées depuis la décision n° 2009‑581 DC, peuvent alors jouer contre les minorités parlementaires, pour sanctionner un détournement ou un abus de droit, mais également en leur faveur lorsque le Conseil constitutionnel les mobilise, par la technique de la conformité sous réserve, pour s’assurer du respect des droits des minorités parlementaires dans la procédure législative.

32 Dans la décision n° 2014-705 DC, le Conseil constitutionnel décide que l’obligation faite à la conférence des présidents de fixer, au début de la législature, la durée de la discussion générale des textes inscrits à l’ordre du jour, n’est pas contraire à la Constitution qu’autant qu’elle ne prive pas d’effet « les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires ». Le juge constitutionnel veille ainsi à ce que la durée de la discussion générale puisse être allongée lorsque l’importance du débat l’exige. Malgré les critiques dont elle fait l’objet [44], cette phase de la procédure législative apparaît comme un moment qui donne la tendance de l’hémicycle sur un texte. Elle assure ainsi une tribune aux opposants du texte, qui ne sera pas restituée de manière aussi lisible au moment de la discussion, plus technique, des articles et des amendements. La réserve émise par le Conseil constitutionnel sur la disposition qui soumet aux règles de droit commun, plus restrictives, la présentation des amendements des députés à une mission ou aux articles de la seconde partie du projet de loi de finances répond également à la volonté du juge constitutionnel de faire respecter les droits des minorités parlementaires par l’organisation d’un débat démocratique. Cette suppression des règles dérogatoires n’est jugée conforme par le Conseil constitutionnel que dans la mesure où la conférence des présidents s’assure du caractère effectif du droit d’amendement et du respect des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Dans la décision, les exigences sont également mobilisées pour garantir que les débats dans l’hémicycle soient suffisamment éclairés, ce qui est une condition du caractère démocratique du débat. Dès lors, la faculté nouvelle de demander l’examen par priorité d’un article ou d’un amendement dont l’objet est de modifier l’ordre de la discussion n’est conforme à la Constitution que dans la mesure où cette modification ne prive pas d’effet les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Sans surprise, le Conseil constitutionnel ne censure donc aucune disposition sur le fondement des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires, qui se présentent de plus en plus comme un objectif constitutionnel de conciliation entre deux aspirations a priori contradictoires du débat parlementaire : l’expression démocratique et la rationalisation. La volonté du juge constitutionnel de préserver « le bon déroulement du débat démocratique », qui synthétise ces deux objectifs, apparaît également dans cette décision à travers la distinction qu’il établit entre la discussion et le débat [45]. Ainsi, la possibilité de prolonger une séance du soir au-delà d’une heure le lendemain uniquement pour la discussion en cours, et non pour le débat, n’est pas contraire à la Constitution. La discussion, relative aux articles, voire aux amendements, doit dès lors être envisagée comme un élément du débat. À travers cette distinction, qui induit alors que la notion de débat se rapproche davantage de celle de la délibération, le Conseil constitutionnel protège d’une part, le débat démocratique, et, d’autre part, son bon déroulement.

33 En assurant ainsi la protection formelle du débat, le Conseil constitutionnel veille, de manière indirecte, à la préservation des droits des minorités parlementaires. Dans la décision, il s’attache également à garantir l’effectivité de la logique de spécificité introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et ainsi à protéger, de manière directe cette fois-ci, les droits des minorités parlementaires.

2 – La protection des droits spécifiques des minorités parlementaires

34 La validation par le Conseil constitutionnel de la disposition relative à l’impossibilité pour les députés, sous-entendu de la majorité, d’amender une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête, lorsqu’elle résulte de la mise en œuvre par un groupe d’opposition ou un groupe minoritaire de son « droit de tirage », constitue un point essentiel de la décision n° 2014-705 DC. Il convient d’abord de rappeler que l’Assemblée nationale n’avait pas verrouillé, en 2009, le dispositif du « droit de tirage » en matière de commission d’enquête. Cela aboutissait, en pratique, à une dénaturation systématique des commissions d’enquête gênantes pour le gouvernement [46]. Le dispositif, pourtant essentiel, était donc privé de sa substance. Désormais, le règlement de l’Assemblée nationale prévoit que la commission permanente saisie de la demande ne pourra pas se prononcer sur l’opportunité de la commission d’enquête demandée, ni amender les propositions de résolution qui mettent en œuvre le « droit de tirage ». Le Conseil constitutionnel décide que le dispositif est conforme à la Constitution. La solution n’était pas évidente dans la mesure où, en supprimant la faculté d’amender des parlementaires, fût-ce pour les propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête, le juge constitutionnel s’écarte de sa jurisprudence classique qui veille à protéger le caractère effectif du droit constitutionnel d’amendement. Il livre dès lors une interprétation inédite du droit d’amendement selon laquelle celui-ci ne s’exerce que dans le domaine de la procédure législative et non dans celui du contrôle. Il opère en réalité une conciliation entre les exigences de l’article 44 de la Constitution et la logique de spécificité et la volonté du constituant de rééquilibrer les pouvoirs en 2008, et ce, alors même que les commissions d’enquête n’ont pas été conçues par le constituant comme un droit spécifique des groupes d’opposition et des groupes minoritaires. Le Conseil constitutionnel va ainsi au-delà du texte pour défendre, à contre-courant de sa jurisprudence traditionnelle en matière de droit d’amendement, la conception dite moderne de l’équilibre des pouvoirs qui place entre les mains de l’opposition la fonction de contrôler l’action du gouvernement. La solution retenue par le juge constitutionnel est d’autant plus remarquable que celui-ci se montre traditionnellement hostile au renforcement des instruments en matière de contrôle. Dans la décision, il ne reprend pas son raisonnement classique qui persiste à assimiler le contrôle à la sanction [47]. Il est encore trop tôt pour considérer que le Conseil constitutionnel a définitivement abandonné cette jurisprudence, pour laquelle il fait l’objet de récurrentes critiques. Il faudra cependant porter une attention particulière aux futures décisions relatives au contrôle parlementaire car la décision n° 2014-705 DC constitue, peut-être, le point de départ d’une jurisprudence qui va permettre de développer en France une véritable culture du contrôle parlementaire.

35 La volonté de préserver les droits des minorités parlementaires apparaît également, dans cette décision, à la lecture de l’inconstitutionnalité qui frappe la disposition relative à l’interdiction de déposer une motion de renvoi en commission contre une proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel protège ici un instrument constitutionnel, le référendum d’initiative minoritaire, par la protection d’un droit, la motion de renvoi en commission, dont il a à plusieurs reprises précisé qu’il n’avait aucun fondement de valeur constitutionnelle [48].

36 Si le Conseil constitutionnel se montre ainsi attentif à garantir le débat démocratique et à protéger les droits des minorités parlementaires, cette jurisprudence trouve néanmoins ses limites dans la persistance du juge constitutionnel à vouloir préserver la logique exécutive de la V^e République.

1 – La préservation de la logique exécutive de la V^e République

38 Dans la décision n° 2014-705 DC, le Conseil constitutionnel persiste dans son rôle de protecteur de la logique exécutive de la V^e République et de son article 20 qui assigne au gouvernement la fonction de déterminer et de conduire la politique de la Nation. Le Conseil constitutionnel préserve ce qui en conditionne l’exercice : la détermination de l’ordre du jour par le gouvernement. Alors que l’article 50 alinéa 2 du règlement de l’Assemblée nationale prévoyait que « la tenue de séances supplémentaires est de droit à la demande du gouvernement », la résolution limitait cette possibilité pour « l’examen des textes et des demandes visés à l’article 48 alinéa 3 de la Constitution », c’est-à-dire à l’examen des textes qui bénéficient de ce qu’il est convenu d’appeler « une super-priorité » afin d’enrayer le phénomène de multiplications des séances « atypiques » depuis le partage de la détermination de l’ordre du jour en 2008. L’article 28 alinéa 3 de la Constitution précise par ailleurs que « le Premier ministre, après consultation du président de l’Assemblée concernée, […] peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance ». Le Conseil constitutionnel devait ainsi confronter les exigences de l’article 28 alinéa 4 de la Constitution, aux termes duquel « les jours et les horaires de séances sont déterminés par chaque assemblée », et les dispositions de l’article 48, et notamment de son alinéa 2, qui réservent au gouvernement la fixation de l’ordre du jour prioritaire de deux semaines de séance sur quatre. En décidant, par une réserve d’interprétation, que « ces dispositions ne sauraient […] avoir pour objet ou pour effet de priver le gouvernement d’obtenir de droit que se tiennent des jours de séance autres que ceux prévus par le premier alinéa de l’article 50 du règlement pour l’examen des textes et des débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour des deux semaines de séance qui lui sont réservées par priorité », le Conseil constitutionnel retient une solution qui assure le respect de l’article 48 alinéa 2 en ce qu’il conditionne l’effectivité des prescriptions énoncées à l’article 20 et aux termes desquelles le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Interprète de la Constitution, le Conseil constitutionnel, se référant aux travaux préparatoires de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, se fait également le porte-parole de la volonté du constituant qui a entendu confier de manière effective la moitié de l’ordre du jour au gouvernement. La conformité sous réserve énoncée par le Conseil constitutionnel revient dès lors à maintenir la situation préexistante en matière de séances supplémentaires puisque dans le cadre des deux semaines réservées au gouvernement ces séances restent de droit, et dans les semaines restantes leur organisation est conditionnée par une décision de la conférence des présidents. Le Conseil constitutionnel prive ainsi le dispositif de son intérêt, même si la réserve d’interprétation était prévisible.

39 La préservation de la logique exécutive apparaît encore plus nettement lorsque le Conseil constitutionnel censure la possibilité d’organiser des séances de questions adressées à un ministre, et ce alors même que cette pratique est d’usage à l’Assemblée nationale, avec une régularité fluctuante, et qu’elle s’est imposée comme un instrument courant de contrôle de l’action du gouvernement au Sénat. La censure de cette disposition repose sur les articles 20 de la Constitution en vertu duquel « le gouvernement est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 » et l’article 21 qui confie au Premier ministre la charge de diriger l’action du gouvernement. Cette solution s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence mise en œuvre dès 1964. Dans sa décision n° 63-25 DC du 21 janvier 1964 [49], le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que « le gouvernement est […] représenté, pour répondre [aux questions des membres du Parlement], par celui des membres que le Premier ministre a désigné à cet effet, sans que ce choix ne puisse faire l’objet d’une ratification ou d’une récusation par un membre du Parlement ». Le Conseil constitutionnel déduit de la lecture combinée des articles 20 sur la responsabilité et 21 sur l’action du gouvernement, un pouvoir de direction non seulement sur l’action mais également sur les membres du gouvernement. Cette solution est justifiée, dans une autre décision [50], par le principe de la séparation des pouvoirs. Cette censure atteste de la continuité de la jurisprudence constitutionnelle qui peine à dissocier le contrôle de la sanction et ce alors même que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s’est clairement inscrit dans le sens du renouvellement du contrôle parlementaire. Le Conseil constitutionnel continue ainsi à freiner le développement d’une véritable culture du contrôle parlementaire. Espérons toutefois que les assemblées continueront à organiser ce genre de séances qui permettent de renforcer le contrôle parlementaire et, partant, de rééquilibrer les pouvoirs.

40 On relèvera enfin que la solution retenue par le Conseil constitutionnel s’agissant de la procédure accélérée se présente comme un frein au renforcement de la capacité délibérative du Parlement. Le texte de la résolution prévoyait d’imposer un délai de sept jours entre la mise à disposition du texte et le début de son examen en séance, y compris lorsque la procédure accélérée est engagée par le gouvernement. Le Conseil constitutionnel censure cette disposition pour méconnaissance de l’article 42 de la Constitution. La censure contrevient ainsi à une information des parlementaires alors que la procédure accélérée les prive déjà d’un temps essentiel de réflexion. Lorsque la procédure s’accélère, la démocratie s’accélère également. La censure ne s’imposait pas d’elle-même puisque si l’engagement de la procédure accélérée écarte l’application des délais d’examen de droit commun, elle ne justifiait pas l’application de cette restriction aux délais de transmission.

41 Dès lors que les prérogatives de l’exécutif sont en jeu, le Conseil constitutionnel se montre ainsi systématiquement défavorable au Parlement. Il est clair alors que celui-ci est toujours le « chien de garde » de l’exécutif malgré les tentatives du constituant de 2008 de rééquilibrer les pouvoirs. Cette persistance du Conseil constitutionnel dans son rôle de garant du parlementarisme rationalisé est particulièrement marquée dans cette décision où il délimite, pour la première fois de manière explicite, le domaine des règlements des assemblées parlementaires.

2 – La délimitation du domaine des règlements des assemblées parlementaires

42 La décision témoigne de ce que le Conseil constitutionnel n’hésite pas à rappeler à sa compétence un règlement d’assemblée qui ferait preuve d’une incompétence positive. Dès lors, les dispositions relatives à la création d’un statut de collaborateur parlementaire sont censurées au motif qu’elles ne sont relatives « ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du gouvernement ». Dans la continuité de sa jurisprudence antérieure, le Conseil constitutionnel détermine un périmètre jurisprudentiel de compétence des assemblées et ce alors même que la Constitution reste silencieuse sur cette question. C’est la première fois qu’il l’exprime de manière aussi explicite. Pourtant, exception faite du nouvel article 51-1, la Constitution n’impose ou ne prescrit en elle-même un contenu au règlement des assemblées parlementaires. Il est possible de s’interroger sur la justification apportée par le Conseil constitutionnel tant il est discutable d’affirmer que la question des collaborateurs parlementaires n’est pas liée au fonctionnement des assemblées. Peut-être fallait-il voir davantage un empiétement sur la compétence du législateur ordinaire puisqu’au terme de l’article 34 de la Constitution la loi « fixe les règles concernant le droit du travail ». Dans cette décision, le Conseil constitutionnel censure également les dispositions relatives à l’obligation faite au déontologue de l’Assemblée nationale de se soumettre aux mêmes règles que les députés en matière de déclaration d’intérêts et d’activités et de déclaration de situation patrimoniale. Pour censurer ces dispositions, le Conseil constitutionnel établit une réserve surprenante de compétence au profit du législateur organique.

43 Ces solutions sont d’autant plus intéressantes que les règles relatives au fonctionnement des assemblées parlementaires, au contrôle de l’action du gouvernement ou à la procédure législative sont de plus en plus dispersées, surtout depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, entre les règlements des assemblées parlementaires, les lois organiques et même les lois ordinaires. Le Conseil constitutionnel n’établit donc pas une réserve de compétence au profit des règlements des assemblées parlementaires mais délimite un périmètre juris­prudentiel au-delà duquel ils ne peuvent s’étendre. Il s’agit donc d’un périmètre jurisprudentiel, négatif, que le Conseil constitutionnel construit autour des règlements des assemblées dont on saisit mal à la fois les motivations et les objectifs, si ce n’est celui d’éviter une extension de l’autonomie réglementaire des assemblées.

44 La décision n° 2014-705 DC constitue un nouvel exemple de la manière dont le Conseil constitutionnel entend résoudre la question de l’équilibre des pouvoirs. S’il se montre ainsi favorable aux initiatives qui tendent à renforcer le Parlement et participe alors à la définition d’un nouvel équilibre des pouvoirs, cette jurisprudence trouve toujours ses limites dans la volonté de préserver la logique exécutive de la V^e République. Dit autrement, la volonté du constituant de 1958 prime toujours sur celle du constituant de 2008 dans la jurisprudence des Sages de la rue Montpensier.

45 Priscilla Monge

46 – Décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015, Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

47 La décision 2014-709 DC apporte un nouvel éclairage à la jurisprudence constitutionnelle relative au droit d’amendement. En l’espèce, des amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture ont été déclarés irrecevables lors de l’examen du texte en lecture définitive à l’Assemblée nationale. Si les députés, auteurs d’une des saisines, n’ont pas évoqué cette question de procédure parlementaire, les sénateurs, auteurs de l’autre saisine, ont vu les choses autrement puisqu’ils ont considéré qu’il y avait là une atteinte au droit d’amendement.

48 Pour sa part, le gouvernement dans ses observations, s’est rangé à l’interprétation retenue par l’Assemblée nationale. La question était suffisamment sensible pour que les présidents des deux assemblées fassent également des observations au Conseil constitutionnel. En fait, depuis la révision constitutionnelle de 2008, il existait une divergence d’interprétation entre le Sénat et l’Assemblée nationale, cette dernière ayant imposé sa propre lecture de la Constitution, approuvée par le secrétariat général du gouvernement, de sorte que c’est un véritable recours en interprétation dont est saisi le juge constitutionnel [51].

49 L’existence de recours en interprétation devant le Conseil constitutionnel n’est pas nouvelle en droit parlementaire. Déjà, en 1959, une divergence était apparue, lors du vote de la loi de finances, sur l’étendue de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution. Le gouvernement avait requis l’utilisation du vote bloqué sur un article de la loi et sur l’ensemble du texte législatif ce que contestaient certains députés qui avaient une analyse plus restrictive de cet article. Le bureau de l’Assemblée a alors confié au président de l’Assemblée nationale le soin de déposer deux propositions de résolution illustrant la thèse du gouvernement et celle des députés contestataires.

50 L’une des propositions de résolution indiquait que le gouvernement pouvait faire usage du vote bloqué à n’importe quel moment de la discussion législative, sur tout et partie du texte [52]. L’autre interprétait de façon restrictive l’article 44, alinéa 3, de la Constitution [53] ; le gouvernement ne pouvait utiliser le vote bloqué sur la totalité du texte en discussion que préalablement à l’adoption d’une partie de ce texte. En outre, la proposition précisait que le gouvernement ne pouvait recourir à ce mécanisme afin de faire procéder au vote de l’ensemble du texte et de certains de ses articles.

51 Le rapport, élaboré sur ces deux propositions de résolution, a entériné la thèse du gouvernement reposant sur une conception large de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution [54]. Cependant, en séance, les députés ont adopté un amendement déposé par les partisans d’une interprétation restrictive de la procédure du vote bloqué [55] de sorte que le Conseil constitutionnel est saisi d’une résolution qui limite les prérogatives du gouvernement. Par la décision 59-5 DC, la Haute juridiction a rejeté le choix de l’Assemblée nationale et s’est prononcée en faveur de la thèse gouvernementale quant à l’utilisation étendue de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution. De cette façon, le Conseil constitutionnel a donc tranché le différend opposant le gouvernement aux parlementaires.

52 La même situation s’est reproduite lorsque le Sénat et le gouvernement se sont opposés sur les modalités d’adoption de la loi de finances rectificative pour 1991. Le Sénat, après avoir rejeté l’article d’équilibre du projet de loi de finances rectificative, avait poursuivi l’examen de ce texte. Pour se faire, les sénateurs s’étaient fondés sur l’article 47 bis de leur règlement selon lequel « lorsque le Sénat n’adopte pas la première partie du projet de loi de finances, l’ensemble du projet de loi est considéré comme rejeté ». Or, d’après les sénateurs, cet article ne concerne que les projets de loi de finances de l’année, à l’exclusion des projets de loi de finances rectificatives. Les sénateurs étaient persuadés du bien-fondé de leur raisonnement puisque le Conseil constitutionnel, saisi du règlement du Sénat, avait affirmé sa conformité à la Constitution [56].

53 De surcroît, l’article 40 de l’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 disposait que « la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie». L’analyse de ces différents textes relatifs aux lois de finances semblait donc indiquer clairement que le Sénat pouvait poursuivre ses débats après avoir rejeté l’article d’équilibre du projet de loi de finances rectificative.

54 Pour sa part, le gouvernement soutenait que l’article 40 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, éclairé par la décision du Conseil constitutionnel 79-110 DC, s’appliquait également aux lois de finances rectificatives [57].

55 Le gouvernement et les sénateurs, étant retranchés derrière leurs positions, une proposition de résolution a été déposée afin de permettre une saisine du Conseil constitutionnel et mettre fin à une telle divergence d’interprétation. Après avoir évoqué les deux thèses en présence, la proposition a pris parti en faveur de l’analyse sénatoriale en indiquant expressément que l’article 47 bis du règlement du Sénat ne s’applique pas aux lois de finances rectificatives [58]. Le rapport élaboré sur cette proposition de résolution a suivi la même analyse que celle du Sénat en concluant que le Conseil constitutionnel « est le seul à même d’apporter la solution juridique à cette question [59] ». Le sénateur Dailly a même indiqué, lors des débats, que la modification du règlement du Sénat constituait la seule solution pour sortir de cette crise institutionnelle puisque la Haute juridiction ne pouvait être saisie avant l’adoption de la loi par le Parlement [60]. La décision du Conseil constitutionnel, qui s’apparente donc à un véritable recours en interprétation, a consacré la thèse du gouvernement en censurant la résolution adoptée par le Sénat [61].

56 Parfois, le conflit n’oppose pas les parlementaires au gouvernement mais les parlementaires entre eux ou les assemblées entre elles de sorte que le choix d’une rédaction précise de la résolution modifiant le règlement de l’assemblée permet alors au Conseil constitutionnel d’indiquer la seule interprétation conforme à la Constitution.

57 Ainsi, les décisions 96-381 DC et 96-382 DC marquent la justesse de la rédaction acceptée par les députés au sujet de l’extension aux commissions permanentes ou spéciales des prérogatives des commissions d’enquête [62] alors que la résolution sénatoriale a fait l’objet d’une réserve d’interprétation [63]. En l’occurrence, le Conseil constitutionnel est amené à résoudre l’opposition entre les deux chambres du Parlement quant à l’interprétation de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

58 Par l’intermédiaire de ces recours en interprétation et en limitant les tentatives réciproques d’empiétement du gouvernement et des assemblées, le Conseil constitutionnel assure le respect de la répartition constitutionnelle des compétences. Ce faisant, il exerce une attribution qui peut s’apparenter à la résolution des conflits entre les organes constitutionnels de l’État.

59 La décision 2014-709 DC se situe dans le prolongement des décisions précédemment évoquées. Le Conseil constitutionnel se livre dans cette décision à une lecture combinée des articles 42, 44 et 45 de la Constitution. La question qui se posait était celle de savoir ce que signifiait exactement la dernière phrase de l’article 45 de la Constitution selon laquelle lorsque l’Assemblée nationale statue définitivement, elle peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, « soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat » alors que l’article 42 de la Constitution, modifié par la révision constitutionnelle de 2008, indique que « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission ou, à défaut sur le texte dont l’assemblée a été saisie ».

60 Le Conseil constitutionnel commence par rappeler que lors de la nouvelle lecture d’un texte, « le droit d’amendement s’exerce en commission ou en séance et, lorsque la commission saisie du texte adopte ce dernier, la discussion en séance porte sur le texte adopté par la commission et comportant, le cas échéant, les modifications introduites par amendement en commission ». Puis, le juge constitutionnel poursuit en disant que rien n’interdit à l’Assemblée nationale lorsqu’elle statue définitivement, de reprendre une ou plusieurs modifications apportées par le Sénat lors de l’examen du texte en nouvelle lecture. Le Conseil constitutionnel indique alors que ces modifications peuvent avoir une origine indifférenciée : elles peuvent donc provenir d’amendements adoptés par la commission ou d’amendements adoptés en séance publique ou d’amendements adoptés en commission puis modifiés en séance publique. En conséquence, le Conseil constitutionnel valide l’interprétation extensive faite par le Président du Sénat de l’article 45 de la Constitution et considère que le fait que des amendements reprenant des modifications apportées par le Sénat en nouvelle lecture aient été déclarés irrecevables au seul motif qu’ils provenaient d’amendements adoptés en commission au Sénat, constitue une atteinte au droit d’amendement.

61 L’interprétation retenue par le Conseil constitutionnel correspond à la volonté du constituant de 2008 qui a voulu renforcer le rôle des commissions en modifiant l’article 42 de la Constitution. Il aurait donc semblé illogique de n’accepter que les amendements adoptés par le Sénat en séance. Cette interprétation a également le mérite de ne pas restreindre davantage le droit d’amendement au-delà des limites qui existent déjà.

62 Toutefois, si dans un premier temps, le Conseil constitutionnel valide l’interprétation retenue par le Sénat et son Président, il n’en conclut pas pour autant à l’inconstitutionnalité de la procédure législative. Il applique alors, dans un deuxième temps de son raisonnement, la même jurisprudence que celle concernant l’article 40 de la Constitution et considère que puisque la question de la recevabilité des amendements en cause n’a pas été soulevée devant l’Assemblée nationale, il ne peut être saisi de la conformité à la Constitution de la procédure législative.

63 Si la première partie du raisonnement du Conseil constitutionnel emporte l’adhésion, son refus de contrôler la conformité de la procédure parlementaire lorsque la question de la recevabilité des amendements n’a pas été préalablement soulevée dans les assemblées interroge davantage. Certes, par le biais de cette jurisprudence, le Conseil constitutionnel favorise un peu plus l’autonomie des assemblées. Toutefois, on peut se demander s’il n’existe pas un risque de renforcement de l’Assemblée nationale et par là même d’atteinte au bicamérisme. Autrement dit, le fait majoritaire permettra-t-il à cette jurisprudence d’être effective et aux députés de soulever préalablement la question de la recevabilité, faute de quoi non seulement le droit d’amendement des sénateurs ne sera pas préservé mais la lecture combinée des articles 42, 44 et 45 de la Constitution ne serait pas respectée.

64 Sophie de Cacqueray

1 – La garde à vue

86 – Décision n° 2014-428 QPC du 21 novembre 2014, M. Nadav B.

87 LE REPORT DE L’INTERVENTION DE L’AVOCAT AU COURS D’UNE GARDE À VUE EN MATIÈRE D’ESCROQUERIE EN BANDE ORGANISÉE EST CONFORME À LA CONSTITUTION

88 Par une décision du 21 novembre 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions du code de procédure pénale prévoyant le report de l’intervention de l’avocat au cours d’une garde à vue en matière de délinquance ou de criminalité organisée.

89 Le requérant était mis en cause dans une affaire de fraude fiscale aggravée, de fraude fiscale, d’escroquerie en bande organisée, de blanchiment à titre habituel, d’association de malfaiteurs, de travail dissimulé et d’usage de faux documents administratifs. En application de l’article 706-88 du code de procédure pénale, il avait été placé en garde à vue et le juge d’instruction avait, à cette occasion, décidé de différer de trois heures l’intervention de l’avocat. C’est à l’appui de son pourvoi en cassation contre l’arrêt de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris, rejetant la demande d’annulation de la procédure, que le requérant a soulevé cette QPC.

90 La question portait sur la constitutionnalité des alinéas 7 à 9 de l’article 706-88 du code de procédure pénale. Ces dispositions prévoient la possibilité, pour un magistrat, de différer l’intervention d’un avocat pour assister une personne gardée à vue pour des faits entrant dans le champ d’application de l’article 706-73 du code de procédure pénale. C’est le cas en matière d’escroquerie en bande organisée, ce délit étant inscrit au 8° bis de l’article 706-73 du code de procédure pénale.

91 Or, selon le requérant, les alinéas 7 à 9 de l’article 706-88 méconnaissent un ensemble d’exigences constitutionnelles, notamment le principe de rigueur nécessaire des mesures de contrainte posé à l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la liberté individuelle ainsi que les droits de la défense garantis par l’article 66 de la Constitution et les articles 7 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

92 Ainsi saisi, le Conseil a d’abord reformulé la question en considérant que la QPC portait en réalité sur les alinéas 6 à 8 (et non 7 à 9) de l’article 706-88 du code de procédure pénale. En effet, la version contestée de l’article n’était pas celle en vigueur à la date des actes de procédure contestés. À cette date, soit en 2012, l’article 706-88 ne comprenait que 8 alinéas, les alinéas supplémentaires ayant été ajoutés en 2014 [77].

93 Le Conseil constitutionnel s’est ensuite déclaré incompétent pour examiner, en l’espèce, le principe du report de l’intervention de l’avocat. Il s’était en effet déjà prononcé sur la constitutionnalité d’un tel principe dans une décision QPC précédente, rendue le 9 octobre 2014 [78] (I). En revanche, le Conseil s’est déclaré compétent pour apprécier les conditions de mise en œuvre du report de l’intervention de l’avocat. Il a considéré que la commission d’une infraction prévue à l’article 706-73 du code de procédure pénale ne justifiait pas à elle seule le report de l’intervention de l’avocat au cours de la garde à vue (II).

2 – Le mandat d’arrêt

107 – Décision n° 2014-452 QPC du 27 février 2015, M. Olivier J.

108 LA SUFFISANCE DU CONTRÔLE PAR LE JUGE D’INSTRUCTION DE LA NÉCESSITÉ DU MANDAT D’ARRÊT

109 Saisi par la chambre criminelle [88], le Conseil constitutionnel devait se prononcer sur la constitutionnalité des dispositions de l’article 131 du code de procédure pénale [89], plus précisément sur les termes « ou si elle réside hors du territoire de la République », lesquels permettent au juge d’instruction de décerner un mandat d’arrêt contre une personne lorsqu’elle réside hors du territoire de la République. Selon le requérant, en permettant ainsi de décerner un tel mandat au motif que la personne réside hors du territoire de la République, alors même qu’elle n’est pas en fuite, l’article 131 méconnaîtrait le principe d’égalité devant la loi ainsi que le principe de rigueur nécessaire.

110 Après avoir rappelé les contours des principes invoqués, le Conseil constitutionnel observe que ce texte permet au juge d’instruction d’ordonner à la force publique de rechercher la personne à l’encontre de laquelle il est décerné, et de la conduire près le juge mandant, après l’avoir, le cas échéant, conduite dans la maison d’arrêt indiquée sur le mandat [90]. L’on retrouve ici cette différence vis-à-vis du mandat d’amener, en ce que le mandat d’arrêt permet la détention de la personne en maison d’arrêt.

111 Le Conseil relève ensuite que ce mandat ne peut être décerné qu’à l’égard d’une personne à l’égard de laquelle il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait pu participer, comme auteur ou complice, à la commission d’une infraction. Par ailleurs, le Conseil relève que l’article 131 exige, pour la délivrance d’un tel mandat, qu’une peine d’emprisonnement correctionnelle ou une peine plus grave soit encourue [91].

112 Ces règles procédurales précisées, le Conseil rappelle alors son habituelle position concernant le principe d’égalité, lequel n’impose un traitement identique des situations que si ces situations sont identiques. Or, selon le Conseil, les personnes résidant sur le territoire de la République ne sont pas dans la même situation que les personnes résidant hors du territoire, notamment au regard de la capacité des autorités judiciaires d’ordonner directement des mesures coercitives à leur encontre [92].

113 Dès lors, en permettant de décerner un mandat d’arrêt à l’encontre d’une personne résidant hors du territoire, l’article 131 ne fait que tenir compte de cette différence de situation, qui rend admissible une telle différence de traitement. Si l’on peut regretter cette conception quelque peu formelle du principe d’égalité, ce principe, tel qu’apprécié par le Conseil, n’est donc pas méconnu.

114 Le raisonnement tenu quant au principe de rigueur non nécessaire mérite plus d’attention. En effet, les juges constitutionnels relèvent que, « pour décerner un tel mandat, il appartient au juge d’instruction d’apprécier le caractère nécessaire et proportionné du recours à cette mesure de contrainte en fonction des circonstances de l’espèce [93] », et que cette décision est placée sous le contrôle de la chambre de l’instruction. Dès lors, compte tenu des règles procédurales, des conditions et garanties rappelées, l’article 131, en permettant de décerner un mandat d’arrêt contre une personne résidant à l’étranger, n’institue pas une rigueur non nécessaire.

115 L’on comprend ici le raisonnement du Conseil constitutionnel : l’intervention et le contrôle du juge judiciaire, en l’occurrence du juge d’instruction, permettent de s’assurer que la mesure de contrainte est mise en œuvre sans excès, sans rigueur non nécessaire [94].

116 Toutefois, l’on peut être déçu de ce satisfecit du Conseil, qui part d’un postulat là où il aurait sans doute été opportun de poser une exigence.

117 Il suffit d’évoquer la décision du 1^er avril 2011 relative à la motivation des arrêts d’assises pour comprendre l’intérêt d’une telle distinction. Le Conseil avait, en effet, considéré qu’« il appartient au président de la cour d’assises et à la cour, lorsqu’elle est saisie d’un incident contentieux, de veiller, sous le contrôle de la Cour de cassation, à ce que les questions posées à la cour d’assises soient claires, précises et individualisées [95] ». Or, la pratique judiciaire semblait assez éloignée de cette supposition, idéale, comme l’a d’ailleurs rappelé la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, puisque dans certaines affaires, l’on ne compte qu’une ou deux questions posées au jury, bien loin du postulat posé par le Conseil en 2011 [96]. Face à ce décalage entre les prévisions et leur application, il aurait été, à l’époque, plus opportun, et plus réaliste, d’indiquer, par une réserve d’interprétation, que le président de la cour d’assises devait veiller à ce que les questions soient suffisamment précises et nombreuses.

118 De la même façon, dans cette décision du 27 février 2015, il aurait été, peut-être, plus opportun d’indiquer, par une réserve d’interprétation, que le juge d’instruction, sous le contrôle de la chambre de l’instruction, devait apprécier le caractère nécessaire et proportionné du recours à cette mesure de contrainte en fonction des circonstances de l’espèce.

119 Si le contrôle du juge d’instruction sur le mandat d’arrêt, pris contre une personne ne résidant pas sur le territoire de la République, suffit pour s’assurer que cette mesure de contrainte est nécessaire, ce contrôle suppose toutefois d’être effectif. Par le rappel, ferme, d’une telle exigence, le Conseil aurait pu s’assurer qu’en pratique, celle-ci ne soit pas « oubliée ».

120 Jean-Baptiste Perrier

3 – La détention provisoire

121 – Décision n° 2014-446 QPC du 29 janvier 2015, M. Maxime T.

122 BREF DÉLAI POUR STATUER SUR LA DÉTENTION PROVISOIRE APRÈS CASSATION

123 Saisi par une décision de la chambre criminelle du 12 novembre 2014 [97], le Conseil constitutionnel devait se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 194, alinéa 4, et l’impossibilité qui en découle pour la personne détenue de connaître le délai dans lequel sera examinée, sur renvoi après cassation, la légalité de sa détention et de faire sanctionner le dépassement d’un tel délai. Ce renvoi mérite dès à présent d’être souligné, puisque l’inapplicabilité du délai prévu par l’alinéa 4, à l’hypothèse de la décision rendue par la chambre de l’instruction sur renvoi après cassation, résulte d’une jurisprudence constante de la chambre criminelle.

124 Procédant, comme souvent, à une analyse d’ensemble des dispositions prévues en matière de contestation de la détention provisoire, le Conseil constitutionnel vient considérer qu’« en matière de privation de liberté, le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge judiciaire soit tenu de statuer dans les plus brefs délais » et qu’« il appartient aux autorités judiciaires, sous le contrôle de la Cour de cassation, de veiller au respect de cette exigence y compris lorsque la chambre de l’instruction statue sur renvoi de la Cour de cassation [98] ».

125 Le Conseil vient ainsi exiger que la chambre de l’instruction, saisie sur renvoi après cassation, statue dans les plus brefs délais, sans pour autant préciser ce délai. Le Conseil se contente de cette réserve d’interprétation et refuse de prévoir lui-même un délai, fût-ce au nom du principe d’égalité.

126 Que faut-il alors entendre par une décision rendue « dans les plus brefs délais » ? La réponse n’est pas aisée car le code de procédure pénale recèle de délais en matière de décision relative à la détention provisoire : cinq jours pour l’examen par le juge d’instruction ; trois jours, en cas de refus du juge d’instruction, pour l’examen par le juge des libertés et de la détention [99] ; dix jours pour l’examen par la chambre de l’instruction, lorsque cette dernière est saisie d’une ordonnance de placement en détention provisoire, quinze dans les autres cas, selon l’article 194, alinéa 4.

127 On aurait pu s’attendre à ce que ce dernier délai de quinze jours s’applique également à l’hypothèse d’une saisine sur renvoi de la Cour de cassation. Or, la chambre criminelle l’a refusé [100]. De ce refus naissait la difficulté, puisqu’aucun délai n’est prévu dans une telle hypothèse et par cette décision du 29 janvier 2014, le Conseil constitutionnel vient exiger que la chambre de l’instruction statue dans « les plus brefs délais».

128 L’exigence est posée, mais le Conseil se refuse toutefois à fixer lui-même ce délai, fût-ce indirectement. Il refuse d’appliquer le délai de l’article 194, alinéa 4, invoqué au nom du principe d’égalité. Il considère en effet que « lorsque la chambre de l’instruction est saisie sur renvoi de cassation de l’appel d’une ordonnance de placement en détention provisoire, l’intéressé a pu, à tout moment, dès son placement en détention, en tout cas dès que la chambre de l’instruction initialement saisie a rendu sa décision, faire réexaminer la nécessité de la détention provisoire en demandant sa mise en liberté et, le cas échéant, en exerçant contre la décision de refus les voies de recours prévues par les textes précités [101] ». Dès lors, l’intéressé n’est pas dans la même situation que lorsque la chambre de l’instruction est saisie initialement, et doit dans cette hypothèse statuer sous dix ou quinze jours. Les situations n’étant pas identiques, « l’absence de fixation par la loi du délai maximum dans lequel doit se prononcer la chambre de l’instruction saisie sur renvoi après cassation de l’appel d’une ordonnance de placement en détention provisoire n’entraîne pas de distinction injustifiée [102] ». Tout au plus, par une incise, le Conseil indique « qu’il est loisible au législateur de modifier les dispositions législatives contestées pour préciser les délais dans lesquels la chambre de l’instruction statue en matière de détention provisoire lorsqu’elle est saisie sur renvoi de la Cour de cassation [103] ».

129 Les enseignements de la décision commentée sont donc assez limités : la chambre de l’instruction doit statuer « dans les plus brefs délais», sans autre précision.

130 L’exigence posée fait néanmoins écho à la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a considéré qu’à défaut de délai expressément prévu, la chambre de l’instruction devait se prononcer « dans un bref délai [104] ». La correspondance semble intéressante, et elle invite donc à regarder ce qui est, pour la Cour de cassation, un bref délai. À ce titre, la Cour a accepté un délai de vingt et un jours [105] ; pire encore, elle a accepté un délai de deux mois et trois semaines [106]. En revanche, un délai de sept mois n’est pas un bref délai [107].

131 Un délai de vingt et un jours serait donc un bref délai… Cette brièveté laisse tout de même songeur. L’on remarque toutefois que la Cour exige une décision rendue dans « un bref délai» et le Conseil exigeant une décision rendue dans « les plus brefs délais ». La différence terminologique n’a-t-elle pas un sens ? Les plus brefs délais ne doivent-ils pas être « plus brefs » que des délais « simplement brefs » ? La question pourrait se poser, et il faut ici le souhaiter, tant il faut rappeler que ce délai s’applique au contrôle d’une mesure privative de liberté.

132 L’intervention du législateur paraît de ce point de vue opportune, et plus qu’à une simple invitation, le Conseil constitutionnel aurait peut-être dû contraindre cette intervention par une abrogation avec effet différé, pour modifier les dispositions applicables lorsque la chambre de l’instruction statue en matière de détention provisoire sur renvoi après cassation, et prévoir un délai bref et surtout précis.

133 Jean-Baptiste Perrier

1 – La déchéance de nationalité

134 – Décision n° 2014-439 QPC du 23 janvier 2015, M. Ahmed S.

135 CONFORMITÉ DE LA DÉCHÉANCE DE NATIONALITÉ APPLICABLE AUX TERRORISTES

136 Contexte. Si les décisions QPC font assez souvent l’actualité, il arrive plus rarement que l’actualité elle-même révèle l’intérêt d’une QPC.

137 Or, hasard du calendrier, le Conseil a eu à se prononcer sur la déchéance de nationalité applicable aux terroristes alors que la France venait d’être frappée par de nouveaux attentats.

138 Au terme d’une question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par le Conseil d‘État [108], les Sages ont en effet eu à se demander si, « en permettant de déchoir de la nationalité française les auteurs d’actes de terrorisme ayant acquis cette nationalité, les (articles 25 et 25-1 du code civil) méconnaissent le principe d’égalité, les principes de nécessité et de proportionnalité des peines ainsi que […] l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi […], le droit au respect de la vie privée et le principe de sécurité juridique [109] ».

139 C’est peu dire que la question posée (a) au Conseil suscitait de nombreuses attentes. À l’heure où le Gouvernement et le Parlement réfléchissent à l’éventuelle réinstauration de l’indignité nationale, les termes de la réponse (b) méritent donc d’être analysés avec soin. La conformité de la déchéance est en effet source d’enseignements et d’interrogations quant aux sanctions touchant les terroristes.

2 – Le cumul de sanctions

180 – Décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, M. John L. et autres

181 L’INTERDICTION DU CUMUL DE POURSUITES EN MATIÈRE D’ABUS DE MARCHÉ : LA CONSTITUTIONNALISATION MINIMALISTE DU PRINCIPE NON BIS IN IDEM

182 La question du cumul, pour les mêmes faits commis par les mêmes personnes, entre des poursuites engagées devant l’Autorité des marchés financiers (AMF) et des poursuites pénales a été, en 2014, d’une actualité particulièrement brûlante : se sont succédés une décision de la chambre criminelle admettant le cumul [124], un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sanctionnant l’Italie en raison d’un tel cumul, et ce malgré la réserve d’interprétation, similaire à la réserve française, qu’elle avait formulée [125], et l’adoption d’une directive et d’un règlement sur les abus de marché, définissant d’une part des sanctions pénales et d’autre part des sanctions administratives en la matière [126]. À cela s’ajoute la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne qui, sans être intervenue en matière d’abus de marché, a rappelé que le principe non bis in idem, prévu par la Charte, doit être interprété comme ayant le même sens et la même portée que celui contenu dans la Convention européenne des droits de l’homme [127].

183 Face à la résistance de la chambre criminelle et à son refus d’exercer un contrôle de conventionnalité en la matière, plusieurs requérants ont soulevé des questions prioritaires de constitutionnalité portant aussi bien sur l’article 6 du code de procédure pénale, en ce que la notion de « chose jugée » qui y est contenue n’interdit pas le cumul de poursuites [128], que sur les dispositions du code monétaire et financier prévoyant les sanctions administratives et pénales devant l’AMF, sans en empêcher le cumul [129].

184 Pour motiver le changement de circonstances justifiant le renvoi de la QPC qu’elle avait refusé quelque temps auparavant [130], la chambre criminelle se fonde sur l’arrêt rendu par la CEDH quelques mois plus tôt. Les différents requérants se trouvaient dans des situations différentes : certains avaient été mis hors de cause par l’AMF et faisaient l’objet de poursuites devant les juridictions pénales, tandis que d’autres avaient déjà été condamnés par l’AMF et contestaient les poursuites pénales exercées pour les mêmes faits.

185 Alors que les QPC semblaient vouées à l’échec compte tenu de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel en la matière, ce dernier a rendu une décision de non-conformité, concernant l’article L. 465-1 du code monétaire et financier, prévoyant les sanctions pénales en matière de délit d’initié, mais aussi les articles L. 621-15 et suivants, relatifs aux sanctions administratives des manquements d’initié. Sans renier sa jurisprudence antérieure, le Conseil constitutionnel a considéré que le principe de nécessité des peines s’opposait au cumul de poursuites devant la commission des sanctions de l’AMF et devant les juridictions pénales envers la même personne et pour les mêmes faits, en ce que l’élément matériel est le même, que les sanctions visent à protéger les mêmes intérêts sociaux, que ces sanctions sont de même nature et enfin que les poursuites relèvent toutes deux des juridictions de l’ordre judiciaire. En conséquence, pour les personnes dont le recours contre la décision de l’AMF doit être porté devant la Cour d’appel de Paris, le cumul est contraire à la Constitution, tandis que pour celles dont le recours doit être porté devant le Conseil d’État, rien n’interdit le cumul.

186 Le Conseil constitutionnel a néanmoins reporté les effets de sa décision au 1^er septembre 2016, compte tenu des conséquences manifestement excessives qu’aurait une abrogation immédiate. Pour faire cesser l’inconstitutionnalité à compter de la publication de la décision, il a toutefois prévu une mesure particulière : les poursuites devant les juridictions pénales ne pourront plus être engagées si des poursuites devant la commission des sanctions de l’AMF ont déjà été exercées envers la même personne et pour les mêmes faits et inversement, sauf pour les personnes dont le recours contre la décision rendue par l’AMF doit être exercé devant le Conseil d’État. Il résulte de la lecture de cette décision un sentiment mitigé : l’évolution jurisprudentielle marquée par cette décision est si faible (a) qu’elle n’aura pas les conséquences qu’on aurait pu en attendre (b).

1 – Aspects historiques : le principe de primauté du droit de l’Union européenne

218 La Cour de justice de l’Union européenne a établi en 1964, dans son arrêt Costa c/ Enel, que les États ne peuvent pas « faire prévaloir contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure qui ne saurait lui être opposable [169] ». Elle a ainsi posé les bases du principe de primauté du droit communautaire à l’égard des droits étatiques.

219 Le juge constitutionnel a affirmé de son côté en 1975 [170] que, lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, il ne lui appartient pas de se prononcer sur la conformité d’une loi à un accord ou un engagement international. Suite à l’introduction de l’article 88-1 dans la Constitution, le Conseil a dû préciser les rapports entre le droit communautaire et le droit constitutionnel français. Dans un premier temps en 2004, le juge établit une exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires [171]. Il annonce qu’il ne contrôlera pas les dispositions qui sont des retranscriptions exactes du droit de l’Union européenne. Ce principe de l’immunité constitutionnelle de la loi de transposition souffre cependant d’une exception : il peut être fait obstacle à l’obligation de transposition « en raison d’une disposition expresse contraire à la Constitution [172] ». Le principe de primauté du droit de l’Union européenne jouerait donc à l’égard des dispositions législatives, et non pas à l’égard de la Constitution. Dans un second temps en 2006, le Conseil constitutionnel a précisé la formulation de l’exception à l’immunité constitutionnelle des lois de transposition. Il affirme en effet que la transposition d’une directive ne peut aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe « inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti [173] ». Cela semble confirmer la primauté relative de la Constitution sur les dispositions issues du droit de l’Union européenne. Le pouvoir constituant dérivé démontre ainsi sa capacité à purger l’incompatibilité entre le droit de l’Union européenne et le droit français [174].

2 – La réponse du juge constitutionnel en l’espèce, source d’interrogations

220 Dans le cas d’espèce, l’article L.314-1-1 permet de mettre le droit français en conformité avec le droit communautaire relatif à l’efficacité énergétique. Le Conseil constitutionnel établit que cette disposition contrevient au principe d’égalité posé par l’article 6 de la Déclaration de 1789, faisant partie du bloc de constitutionnalité [175]. Si l’on applique le raisonnement tenu jusque-là par le Conseil, le principe d’égalité ferait partie de l’identité constitutionnelle de la France [176]. Mais il a aussi été soulevé que les principes relevant de cette identité constitutionnelle sont davantage des principes spécifiques à l’ordre juridique français, car non reconnus ou non appliqués en droit communautaire [177]. C’est le raisonnement que le Conseil d’État a retenu en la matière dans l’affaire Arcelor [178]. Le juge administratif a proposé une méthodologie spécifique consistant à établir si le principe d’égalité possède un équivalent reconnu et effectif en droit communautaire. Il a considéré que c’était le cas en l’espèce, ce qui a retiré au principe d’égalité français toute sa spécificité. La question de droit étant déplacée dans la sphère de l’Union européenne, le Conseil d’État a ainsi renvoyé cette question à la Cour de justice de l’Union européenne.

221 En l’espèce, le Conseil constitutionnel n’a pas adopté le même type de raisonnement que le Conseil d’État. Pourtant, l’article L.314-1-1 a été inséré dans le code de l’énergie par la loi du 16 juillet 2013 portant dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable. La méconnaissance du principe d’égalité consacré par la Constitution française, « trouve (donc) son origine dans un acte de droit communautaire [179] ». De plus, le principe d’égalité est un principe général du droit communautaire, reconnu à l’article 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [180]. Sa reconnaissance a fait l’objet d’une jurisprudence constante de la part de la Cour de justice de l’Union européenne [181]. Ainsi, le principe d’égalité est aussi protégé par les principes généraux du droit communautaire, ce qui, selon le raisonnement du Conseil d’État, laisse au juge communautaire le soin d’en assurer lui-même le respect.

222 Malgré la « filiation » communautaire explicite de la loi à l’origine de l’article L.314-1-1, et la protection communautaire du principe d’égalité, le juge constitutionnel a procédé à un contrôle classique de constitutionnalité. Alors que la question de l’appartenance du principe d’égalité à l’identité constitutionnelle de la France aurait pu être réglée, le juge semble l’avoir contournée. Relevons néanmoins, que s’il s’était tourné dans cette direction, le Conseil constitutionnel n’aurait pas pu ignorer le raisonnement appliqué par le Conseil d’État en la matière. La solution aurait certainement été différente.

223 Le Conseil constitutionnel semble donc rester dans une posture quelque peu ambiguë à l’égard du droit de l’Union européenne. Il a commencé, semble-t-il, à établir un mécanisme lui permettant de procéder à un contrôle de constitutionnalité du droit de l’Union européenne. Cela place donc le droit constitutionnel en situation de prééminence temporaire à l’égard du droit de l’Union européenne, et ce, malgré le principe de primauté du droit de l’Union. Néanmoins, ce mécanisme reste inachevé : les contours de l’expression « identité constitutionnelle de la France » restent flous. Peut-être est-ce pour éviter d’avoir à abandonner une part significative de sa jurisprudence fondée sur le principe d’égalité, au profit de la Cour de justice de l’Union européenne ? Cela semble en tout cas dénoter une certaine résistance du Conseil constitutionnel vis-à-vis du droit de l’Union européenne ; une défiance qu’il conviendrait de résoudre dans un futur proche, afin d’éviter des difficultés liées à la violation caractérisée du principe de primauté. Une seconde question ressort de cette décision, en lien avec la première : celle du traitement de la protection de l’environnement par le juge constitutionnel.

1 – Une filiation environnementale tant européenne qu’interne

225 La filiation environnementale de la loi du 16 juillet 2013 est clairement établie : elle porte « dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable ». En effet, le but du texte européen matriciel est la protection de l’environnement. La communication de la Commission portant proposition de la directive 2009/28/CE [182] transposée en droit français par la loi du 16 juillet 2013, ne laisse pas de doute à ce sujet [183]. Il s’agit, par la promotion de l’utilisation des énergies renouvelables, de contribuer « à l’atténuation du changement climatique […] (et) au développement durable [184] ». De plus, les motifs de ladite directive présentent comme objectif de mener une « politique compétitive et durable dans le domaine de l’énergie [185] ». Enfin, la base juridique de cette directive est l’article 175 du Traité instituant la Communauté européenne, faisant partie du Titre XIX consacré à la protection de l’environnement.

226 Tant le texte européen d’origine que la loi de transposition n’offrent pas de doute quant à l’appartenance de la disposition en cause au domaine de la protection de l’environnement. Or le Conseil constitutionnel semble l’ignorer, alors même qu’il a reconnu à la Charte de l’environnement une valeur constitutionnelle.

2 – La protection de l’environnement : une absente du raisonnement du juge constitutionnel

227 Le juge constitutionnel établit dans cette décision que la cogénération est un motif d’intérêt général de l’efficacité énergétique et de sécurité des approvisionnements, mais qu’il n’est pas un motif suffisant pour constituer une exception au principe d’égalité de l’article 6 de la Déclaration de 1789 [186]. Or, la cogénération de l’article 43 en cause fait partie d’un dispositif juridique plus large dédié à la protection de l’environnement. Étant donné que le Conseil constitutionnel a affirmé antérieurement que la protection de l’environnement est un « but d’intérêt général [187] », un questionnement apparaît opportun. De plus, la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle. Les articles de son préambule ont valeur constitutionnelle même si « aucun d’eux n’institue un droit ou une liberté que la Constitution garantit [188] ». Les articles 1^er à 4, puis l’article 7, sont des droits et libertés que la Constitution garantit et peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité [189].

228 Il est donc légitime de s’interroger sur une tendance de la part du Conseil constitutionnel à éviter un conflit entre deux normes à valeur constitutionnelle : le principe d’égalité [190] et la protection de l’environnement [191]. Dans le cas d’un tel conflit, il n’existe pas de hiérarchie entre les normes à valeur constitutionnelle [192]. Il peut apparaître probable que le juge constitutionnel ait voulu éviter d’avoir à traiter d’un conflit de normes constitutionnelles difficile à résoudre : la première, enchâssée dans la Déclaration de 1789, et la seconde, apparaissant dans la Charte intégrée au bloc de constitutionnalité. Or, comme l’a soulevé M. Prieur, la protection de l’environnement revêt une importance particulière qu’il conviendrait de faire prévaloir. Les enjeux pour notre temps et pour les générations futures nécessitent, selon lui, une hiérarchisation des droits fondamentaux [193].

229 Le principe de protection de l’environnement est néanmoins écarté. Deux hypothèses ressortent quand on se penche sur les raisons ayant mené à ce raisonnement. Une première hypothèse tiendrait à une portée et une efficacité constitutionnelles différenciées. Comme le soulève J. Morand-Deviller, certaines dispositions de la Charte « sont tellement vagues et générales qu’elles ne quitteront pas le caractère de proclamations insusceptibles de produire des effets de droit [194] ». Cette assertion est corroborée par les décisions récentes du Conseil constitutionnel [195]. M. Prieur propose une seconde hypothèse : nous serions dans une période « (d’) acclimatation progressive des concepts et des droits (que la Charte) recèle [196] ».

230 La décision 2014-410 QPC soulève ainsi des questionnements quant à la prise en compte de son contexte par le juge constitutionnel. La mise en perspective de son raisonnement avec le droit de l’Union européenne et le droit de la protection de l’environnement a mis en lumière deux points d’ambiguïté. Ils apparaissent dans une sorte d’équation juridique en deux parties. En première partie, apparaît un conflit entre deux normes à valeur constitutionnelle : d’un côté, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et d’un autre côté la Charte de l’environnement. Ce conflit est enchâssé dans la seconde partie de l’équation : une problématique plus large qui est celle du rapport de la justice constitutionnelle avec le droit issu des instruments européens. Il s’agit d’un conflit supranational, représentant bien les problématiques des rapports de systèmes. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel semble vouloir éviter d’avoir à résoudre ce type de question. Or, au regard de l’ampleur de l’impact du droit de l’Union européenne en droit français, il faudra bien qu’il se positionne avec plus de précision [197]. Si une seule décision ne permet pas de dégager une évolution, elle apparaît comme l’indice d’une tendance. Il conviendra d’en surveiller les variations.

231 Claire Joachim