Opérateurs de l’État, les universités sont majoritairement financées à travers une subvention pour charge de service public

2Les universités entrent dans la catégorie des opérateurs de l’État dès lors qu’elles remplissent les critères permettant de qualifier ainsi une entité publique : elles exercent une activité de service public, leur financement, nous le verrons, est assuré majoritairement par l’État et elles sont soumises à son contrôle [2]. Pour autant, les universités constituent une catégorie singulière parmi les opérateurs de l’État, celle des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

3Les missions du service public de l’enseignement supérieur, exercées par les établissements, sont notamment précisées à l’article L. 123-3 du Code de l’éducation : la formation initiale et tout au long de la vie, la recherche scientifique et technologique, l’orientation et l’insertion professionnelle, la diffusion de la culture humaniste, la participation à la construction de l’Espace européen de l’enseignement supérieur et de la recherche et la coopération internationale. Par ailleurs, l’article L. 711-1 énonce que les EPSCP jouissent de la personnalité morale et de l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière ; ils sont gérés démocratiquement et constituent des établissements pluridisciplinaires.

4Les EPSCP remplissant des missions qui leur sont confiées par l’État, sont financés par le biais d’une dotation annuelle versée par le ministère en charge de l’enseignement supérieur, qualifiée de subvention pour charge de service public. Le code de l’éducation évoque en son article L. 712-9 le « montant global de la dotation de l’État », lequel distingue « les montants affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits d’investissement ». Il convient de préciser que la subvention pour charge de service public (SCSP) stricto sensu est destinée à couvrir indistinctement des dépenses de personnel et de fonctionnement de l’opérateur. Elle n’a pas vocation à financer ses dépenses d’investissement, lesquelles doivent l’être par des dotations en fonds propres ou bien par ses ressources financières propres.

5Le caractère global de la dotation n’est acquis que pour les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) prévues par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite « LRU »). Dans le cas de ces établissements, la subvention pour charge de service public est inscrite au titre 3 des crédits du programme 150 « formations supérieures et recherche universitaire [3] ». En revanche, dans le cas des établissements n’ayant pas (encore) accédé aux RCE, les crédits budgétaires dont ils sont affectataires apparaissent au titre 2 du programme 150 pour ce qui relève de la masse salariale et au titre 3 pour le fonctionnement.

6La loi LRU avait prévu un passage progressif aux RCE, les établissements se sentant prêts pouvant y accéder sans délai (les premières universités l’ont fait le 1^er janvier 2009), les autres pouvant prendre le temps d’une plus grande préparation sans toutefois dépasser un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi. Au 1^er janvier 2013, la totalité des universités bénéficiaient ainsi de responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines [4].

7Compte tenu du caractère progressif de l’accession aux RCE, la subvention pour charge de service public n’a atteint son niveau « de croisière » qu’en 2013, au rythme de l’incorporation des crédits de masse salariale (cf. graphique nº 1). En effet, alors qu’elle n’atteignait pas tout à fait 4 milliards d’euros en 2009, la dotation des universités ressortait à un peu plus de 10 milliards d’euros dès 2013 et, compte tenu des efforts budgétaires consentis en faveur de l’enseignement supérieur au cours des dernières années, elle est désormais proche de 11 milliards d’euros. Les crédits de masse salariale représentent plus de 90 % du total des crédits alloués aux universités.

Graphique nº 1 : Moyens notifiés aux universités (SCSP, titre 3 du programme 150, en euros)

Graphique nº 1 : Moyens notifiés aux universités (SCSP, titre 3 du programme 150, en euros)

NB (du graphique) : les moyens notifiés aux établissements correspondent aux crédits qui leur sont versés, sauf cas, rarissime dans le cas de l’enseignement supérieur, de baisse de la subvention en cours d’exercice.

8Le poids de la subvention de l’État est considérable dans le budget des universités. À titre d’illustration, la SCSP représentait en 2017 81 % de l’ensemble des ressources des universités (cf. tableau nº 1). En additionnant l’ensemble des sources de financement publiques (Union européenne, État, régions, Agence nationale de la recherche – ANR – pour l’essentiel), ce poids dépassait même 87 %. Ce constat n’a rien d’étonnant dans la mesure où, en France, les universités sont créées par l’État et, exerçant des missions de service public, sont financées sur ressources publiques.

Tableau nº 1 : Ressources des universités (2017, en euros)

Subvention pour charges de service public 10 788 314 760 Ressources propres 2 540 023 045 Droits d’inscription 273 318 143 Formation continue, diplômes propres et VAE 323 129 869 Taxe d’apprentissage 101 000 686 Contrats et prestations de recherche hors ANR 64 890 836 Valorisation 44 438 118 ANR investissements d’avenir 243 417 464 ANR hors investissements d’avenir 120 972 219 Subventions d’exploitation et financement des actifs – Région 278 441 590 Subventions d’exploitation et financement des actifs – Union Européenne 152 439 127 Subventions d’exploitation et financement des actifs – Autres 549 804 784 Fondations - fonds propres, réserves, dons et legs 17 597 801 Autres recettes 370 572 408 Total 13 328 337 805

Tableau nº 1 : Ressources des universités (2017, en euros)

9Néanmoins, le caractère essentiellement public du financement des universités en France – souvent considéré dans le débat public comme un trait distinctif de notre système d’enseignement supérieur – ne constitue pas, au sein des pays membres de l’OCDE une anomalie. Le graphique nº 2 est, à cet égard, riche d’enseignements et permet d’établir une typologie claire :

• neuf pays, tous européens, financent l’enseignement supérieur sur fonds publics à plus de 80 % ;
• un groupe de quatorze pays, là encore tous européens à l’exclusion du seul Mexique, finance l’enseignement supérieur à plus de 60 % sur fonds publics. La France, avec un financement public qui s’établit à 78 %, figure dans ce groupe ;
• enfin, un groupe de dix pays finance l’enseignement supérieur à moins de 60 % sur fonds publics. Se trouvent notamment dans ce groupe les pays anglo-saxons ainsi que le Chili, la Corée, le Japon ou encore le Portugal [5].

10Financer sur ressources publiques l’enseignement supérieur est donc la règle au sein des pays les plus développés économiquement. La moyenne des pays de l’OCDE finance d’ailleurs le supérieur à hauteur de 66 % sur fonds publics ; 26 pays sur les 33 que comporte l’échantillon de l’OCDE financent l’enseignement supérieur à plus de 50 % sur ressources publiques.

Graphique nº 2 : Part des financements public et privé de l’enseignement supérieur (en pourcentage)

Graphique nº 2 : Part des financements public et privé de l’enseignement supérieur (en pourcentage)

La mise en œuvre de la loi LRU s’est traduite par une responsabilisation accrue des universités, notamment en matière financière

11La loi LRU a été adoptée dans un contexte tout à fait particulier, celui de la nouvelle gestion publique. Pour l’essentiel, les tenants de ce courant managérial qui prend sa source dans les années 1970 et la rationalisation des choix budgétaires, cherchent à piloter l’État par la performance et « recommandent d’appliquer des lignes directrices largement inspirées par les règles du marché privé : la définition d’objectifs quantitatifs pour l’exécution des politiques publiques, la focalisation sur les prestations fournies plutôt que sur la procédure à suivre, la réduction des coûts de production des services publics, la gestion d’une unité administrative par un manager allouant librement ses ressources, la motivation du personnel par des incitations pécuniaires, la garantie d’une liberté de choix aux usagers, etc. » (De Visscher et Varone, 2001, 179).

12L’accession aux RCE a eu pour effet d’augmenter de manière considérable les budgets des établissements d’enseignement supérieur et ce, en raison de l’incorporation dans leurs dotations des crédits de masse salariale. Gérer un budget plus important implique l’instauration de procédures extrêmement précises d’élaboration du budget, un suivi de son exécution et l’utilisation d’outils spécifiques. En particulier, gérer une masse salariale importante, représentant quelque 80 % du budget, implique de la piloter, c’est-à-dire de la prévoir autant que possible avec justesse et d’en suivre l’exécution. Un établissement public ayant vocation à présenter un budget et des comptes à l’équilibre, les nouvelles responsabilités budgétaires des EPSCP se sont traduites par une montée en compétences certaine des équipes administratives et une professionnalisation accrue des procédures.

13Le pilotage de leur masse salariale par les établissements constitue un enjeu considérable. Maîtriser le poids de la masse salariale – objectif qui passe souvent par une stricte maîtrise des recrutements – permet de dégager des marges de manœuvre pour le fonctionnement et l’investissement de l’établissement. De fait, il s’agit pour ce dernier de mettre en place une stratégie budgétaire lui permettant d’expliciter ses choix et de répondre de façon simple aux questions suivantes : quelles sont ses priorités stratégiques en matière de réussite éducative et de recherche, quelles sont ses priorités en matière de regroupement avec d’autres établissements, quelle est sa politique immobilière, quelle est sa contribution aux objectifs des politiques publiques du ministère ?

14Mais l’autonomie financière a eu aussi une conséquence qui n’a pas toujours été anticipée : désormais responsables de leur budget, les établissements sont incités à rechercher de nouvelles ressources propres, autrement dit à diversifier leurs sources de financement. Cette incitation a pu s’exercer de diverses façons mais apparaît clairement dans les contrats de sites signés avec le ministère qui comportent des objectifs chiffrés en la matière.

L’Opération Campus ainsi que les programmes d’investissement d’avenir ont introduit de nouvelles sources compétitives de financement et une différentiation accrue des établissements et de leurs financements

15L’Opération Campus est un programme en faveur de l’immobilier universitaire qui a débuté en 2007. Un appel à projets a été lancé par le ministère chargé de l’enseignement supérieur en 2008, avec pour objectif de sélectionner dix projets répondant à quatre critères : faire preuve d’une ambition pédagogique et scientifique au niveau des standards internationaux, mettre en évidence l’urgence de la situation immobilière et la capacité à optimiser le patrimoine immobilier, développer une vie de campus et démontrer le caractère innovant et structurant du projet pour le territoire. En 2008, 10 sites ont été retenus avant que le ministère ne décide d’accompagner d’autres projets : au final, 21 établissements ou sites sont aujourd’hui labellisés.

16L’Opération Campus a été dotée d’une somme de 5 milliards d’euros, confiée en gestion à l’Agence nationale de la recherche (ANR) et déposée au Trésor public en 2010. Depuis lors, elle est rémunérée à un taux de 4,03238 % et a été progressivement transférée à chaque établissement porteur en vue de la signature de son premier contrat de partenariat public-privé ou des marchés de travaux nécessitant le recours à l’emprunt.

17Pour sa part, le Programme d’investissements d’avenir (PIA) a été lancé à la suite du rapport Juppé-Rocard de 2009. Conçu pour avoir un effet structurant sur la communauté universitaire, le PIA est un levier de dynamisation de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, et un élément essentiel des stratégies de site. La dotation du premier PIA en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche a atteint 21,9 milliards d’euros, sur un total de 35 milliards d’euros annoncés en mars 2010. Le deuxième programme, d’un montant total de 12 milliards d’euros, dont 4 milliards d’euros dédiés à l’enseignement supérieur et à la recherche, s’inscrit dans le prolongement du premier et a été lancé en 2013. Enfin, le troisième PIA a été doté de 10 milliards d’euros, dont un peu plus de la moitié devait être dirigée vers l’enseignement supérieur et la recherche. Ses grandes orientations ont été adoptées en conseil des ministres le 22 juin 2016 et les premiers appels à projets ont été lancés en 2017. Au total, c’est donc plus de 31 milliards d’euros dont l’enseignement supérieur bénéficiera à terme en provenance du PIA. Les principes de ces programmes reposent, sauf exception, sur des appels à projets compétitifs, retenus par un jury international, basés sur l’excellence, l’innovation et les relations avec les partenaires socio-économiques.

18Les financements des opérations Campus et des PIA sont par nature compétitifs dans la mesure où ils visent à sélectionner, sur des critères certes toujours discutables mais néanmoins objectifs, les établissements bénéficiaires. De la sorte, ces financements accentuent la différenciation que l’on peut observer entre établissements et qui résulte, notamment, de la stratégie d’implantation sur le territoire universitaire français des organismes de recherche. La carte des implantions territoriales des opérations Campus et des établissements ayant obtenu les labels IdEx et I-SITE souligne la concentration des moyens dits compétitifs [6]. Notons toutefois que l’octroi différencié de crédits compétitifs ne s’est pas accompagné d’une baisse des crédits budgétaires et que l’on ne peut donc pas évoquer de désengagement financier de l’État depuis dix ans.

Figure nº 1 : Cartographie des opérations Campus et des établissements ayant obtenu des labels IdEx et I-SITE

Figure nº 1 : Cartographie des opérations Campus et des établissements ayant obtenu des labels IdEx et I-SITE

Universités bénéficiaires du Plan Campus, IdEx ou I-SITE

Nom établissement Type     AIX-MARSEILLE Campus & idex BORDEAUX Campus & idex BORDEAUX III Campus & idex GRENOBLE Campus & idex LYON I Campus & idex LYON II Campus & idex LYON III Campus & idex PARIS XI / Paris Sud Campus & idex STRASBOURG Campus & idex MONTPELLIER Campus & i-site MONTPELLIER III Campus & i-site PARIS I / Panthéon-Sorbonne Campus PARIS II / Panthéon Assas Campus PARIS III / Sorbonne Nouvelle Campus PARIS IV / Paris Sorbonne Campus PARIS V / Paris Descartes Campus PARIS VI / Pierre et Marie Curie Campus PARIS VII / Paris Diderot Campus PARIS IX / DAUPHINE Campus TOULOUSE I Campus TOULOUSE II Campus TOULOUSE III Campus VALENCIENNES Campus NICE Campus budg & idex BREST Campus & i-site CERGY-PONTOISE Campus & i-site CLERMONT-FERRAND Campus & i-site LILLE I Campus & i-site LILLE II Campus & i-site LILLE III Campus & i-site LORRAINE Campus & i-site MARNE-LA-VALLEE Campus & i-site DIJON Campus budg NANTES Campusbudg & i-site SAINT-ETIENNE idex VERSAILLES-ST-QUENTIN idex PARIS XII / UPEC idex PAU idex

Universités bénéficiaires du Plan Campus, IdEx ou I-SITE

Des besoins de financement avérés dans un contexte budgétaire tendu

19Si les économistes du développement ont depuis longtemps observé les relations étroites et complexes entre éducation et croissance, ce sont sans doute les théoriciens de la croissance endogène qui ont montré au cours des deux dernières décennies que « l’éducation et la recherche sont facteurs de croissance dans tous les pays quel que soit leur niveau de développement technologique » (Aghion et Cohen, 2004). Ce résultat théorique abondamment étayé par des études empiriques implique qu’une bonne politique de croissance passe, notamment, par une amélioration de la qualité du système éducatif et des investissements conséquents dans ce dernier. Divers travaux montrent par ailleurs que plus un pays se rapproche de la frontière technologique [7], ce qui est sans doute le cas de la France, plus l’investissement dans l’enseignement supérieur est rentable en termes de productivité et donc de croissance. Enfin, de nombreuses études empiriques soulignent le lien étroit entre niveau de financement de l’enseignement supérieur, combiné à une large autonomie des établissements, en matière budgétaire, de recrutements et de politique salariale, et les classements internationaux des universités (Aghion, 2015). Il est donc naturel de se demander si le système d’enseignement supérieur français est suffisamment financé, sachant que différentes approches sont possibles.

20La première approche revient à effectuer une comparaison dans l’espace, en l’occurrence entre pays membres de l’OCDE. Selon les statistiques publiées par cette dernière (OCDE, 2018), la France dépense légèrement moins que la moyenne des pays membres pour son enseignement supérieur. En effet, en 2015, la dépense pour le supérieur représentait 1,46 % du produit intérieur brut (PIB) de la France contre 1,52 % pour la moyenne de l’OCDE (cf. graphique nº 3). Cet écart de 0,06 point de PIB représentait 1,1 milliard d’euros, somme que l’on peut considérer comme étant représentative, en comparaison internationale, du sous-financement de l’enseignement supérieur français. Il convient à cet égard de souligner que, si toutes les universités bénéficiaient d’une subvention moyenne par étudiant identique (de l’ordre de 9 000 euros en 2018), les établissements actuellement sous-dotés devraient recevoir globalement un supplément de subvention très légèrement supérieur à 1 milliard d’euros. Plus encore, si l’on considère l’objectif de la Stratégie nationale pour l’enseignement supérieur [8] de parvenir à un financement en faveur du supérieur de 2 % du PIB, l’effort à consentir par la France représenterait un peu plus de 10 milliards d’euros, soit 1 milliard d’euros en plus par an sur une dizaine d’années au bénéfice du programme 150.

Graphique nº 3 : Part de la dépense publique d’éducation dans le produit intérieur brut des pays de l’OCDE (2015, en pourcentage)

Graphique nº 3 : Part de la dépense publique d’éducation dans le produit intérieur brut des pays de l’OCDE (2015, en pourcentage)

21Une autre approche consiste à opérer une comparaison dans le temps, en se rapportant, par exemple, à l’évolution de la dépense intérieure d’éducation [9]. Cette statistique est publiée par le service statistique du ministère en charge de l’enseignement supérieur. Les données présentées dans le graphique nº 4 sont, là aussi, très claires : après avoir augmenté jusqu’en 2010, la dépense intérieure par étudiant s’est contractée en revenant en 2016 à son niveau de 2007. La forte pression démographique et la hausse du nombre d’étudiants (plus 187 000 inscrits à l’université entre 2010 et 2016, soit l’équivalent d’un peu plus de trois fois le nombre d’étudiants de Sorbonne Université), conjuguée à une progression modérée de la dépense en valeur absolue, explique la baisse de la dépense par étudiant.

22En valeur absolue, la dépense intérieure par étudiant s’élevait à 11 510 euros en 2016 (soit le niveau observé en 2007/2008) mais l’on dispose de cette statistique par grandes catégories d’établissements : à l’université, la dépense moyenne s’élevait à 10 210 euros en 2016, contre 13 780 euros en sections de techniciens supérieurs et 15 110 euros en classes préparatoires aux grandes écoles. Ces écarts sensibles de financement montrent qu’il existe un phénomène de sous-financement propre aux universités [10].

Graphique nº 4 : L’évolution de la dépense par étudiant (indice base 100 = 1980)

Graphique nº 4 : L’évolution de la dépense par étudiant (indice base 100 = 1980)

23Ces statistiques ne disent rien, en soi, des dépenses auxquelles il faudrait consentir pour combler le sous-financement de l’enseignement supérieur en France (dispositifs de réussite éducative au sens large, recrutement d’enseignants-chercheurs, d’enseignants ou de personnels administratifs et techniques, investissements immobiliers…), elles se limitent à poser un constat. Le choix du bon niveau de financement, par exemple en se référant à un poids de la dépense dans le PIB, doit procéder d’un choix politique et reposer sur un débat public ; il en va également de même de la définition des dépenses à réaliser.

24Néanmoins, un autre indicateur permet de dessiner quelques pistes sur ces dernières. Il s’agit du taux d’encadrement, que l’on définit par le nombre d’emplois alloués aux établissements (enseignants-chercheurs, enseignants et personnels techniques et administratifs) pour 100 étudiants. Le taux d’encadrement a été récemment mis en avant par divers classements internationaux. Cette approche fait apparaître une dégradation de la position de certaines universités françaises, notamment parisiennes. Ce taux diminue en effet de manière continue depuis 2013. Tel qu’estimé par l’auteur de cet article, le taux d’encadrement atteignait, en effet, 8,9 en 2018 contre 9,8 en 2013. Cette baisse signifie que la hausse des effectifs étudiants (plus 170 000 sur la période) n’a pas été compensée à l’euro près, ce qui a pu dégrader les conditions d’études. La baisse du taux d’encadrement entre 2013 et 2018 représente une sous-budgétisation, c’est-à-dire une économie structurelle réalisée sur le programme 150, de 3,2 milliards d’euros. Dit autrement, ce chiffre correspond aux crédits budgétaires qui auraient été nécessaires pour maintenir entre 2014 et 2018 le taux d’encadrement à son niveau de 2013.

25Si les besoins de financement de l’enseignement supérieur sont avérés, les contraintes pesant sur le budget de l’État sont fortes. Le gouvernement a fait le choix de réduire le déficit et la dette des administrations publiques. Le texte de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 est, à cet égard, dénué de toute ambiguïté : l’objectif affiché est de ramener le déficit public à 0,3 point de PIB en 2022, la dette devant s’établir à cet horizon à 91,4 % du PIB. La loi de programmation établit aussi pour les années 2018 à 2020 des plafonds de crédits que les missions du budget général de l’État doivent absolument respecter. Elle chiffre le nombre des emplois à supprimer à hauteur de 50 000 à l’horizon 2022. Pour mesurer l’ampleur des efforts annoncés par le gouvernement, il convient de rappeler que jamais depuis 1974 le budget consolidé des administrations publiques n’a été présenté en équilibre.

26La contradiction existant entre le besoin de financement de l’enseignement supérieur et la contrainte pesant sur les finances publiques pourrait n’être qu’apparente : rien ne s’oppose, en effet, à l’expression de priorités fortes dans le financement de l’action publique en période de rigueur budgétaire. Néanmoins, rien n’indique non plus que l’enseignement supérieur pourra bénéficier de crédits en très forte progression à l’horizon de 2022. La question pour les universités de la recherche de nouvelles ressources financières est donc clairement posée.

Comment diversifier le financement des universités ?

27Toute recherche de moyens nouveaux s’inscrit dans le cadre d’une réflexion de nature politique sur l’équilibre entre financement public et financement privé. Alors qu’aujourd’hui le financement de l’enseignement supérieur français est très majoritairement public, la question peut se poser de l’identification et du développement de nouvelles ressources d’origine privée et de la fixation d’un « mix » différent entre financements public et privé.

28Les ressources privées mobilisables sont connues, le tableau nº 1 en dresse la liste, dans laquelle on peut retenir les droits d’inscription, la formation continue, l’apprentissage et les fondations.

29En vertu de l’article L. 719-4 du Code de l’éducation, les EPSCP « reçoivent des droits d’inscription versés par les étudiants ». Le montant de ces droits est fixé par arrêté ministériel. À la rentrée de septembre 2018, et suite à la disparition de la cotisation au fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes, les droits s’élevaient à 170 euros en licence, 243 euros en master et 380 euros en doctorat. Force est de constater que le montant des droits d’inscription est très faible et qu’il ne vise pas à faire supporter par l’étudiant, ou sa famille, tout ou partie du coût de la formation universitaire. Selon les statistiques publiées par le ministère, la dépense moyenne par étudiant représentait, en effet, 10 210 euros à l’université en 2016 (MESRI, 2018, 13). Le niveau très faible des droits procède de l’alinéa 13 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, préambule intégré au bloc de constitutionnalité et qui énonce que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État ».

30Le montant des droits d’inscription perçus par les universités représentait 273,3 millions d’euros en 2017 (cf. tableau nº 1 supra) et il est possible de les augmenter modérément. À titre d’illustration, si les droits étaient portés uniformément à 500 euros, les universités percevraient une recette supplémentaire de quelque 385 millions d’euros par an. Cette somme n’est pas négligeable, certes, mais elle ne comble pas le besoin de financement de l’enseignement supérieur français tel qu’on a pu l’estimer plus haut. Les droits d’inscription ne sont donc pas et ne sauraient, à droit constant, constituer une source de financement importante des universités françaises. Dans un rapport publié en novembre 2018, la Cour des comptes parvenait à une recette supplémentaire de 1 milliard d’euros en portant les droits d’inscription à 730 euros en licence, 887 euros en master et 1 380 euros en doctorat, tout en relevant qu’une « hausse substantielle des droits d’inscription poserait la question du respect du principe de gratuité de l’enseignement supérieur » (Cour des comptes, 2018, 85) et qu’un arrêté pris en sens serait sans doute attaqué.

31La formation continue a apporté 323 millions d’euros aux universités en 2017 et son développement figurait dans les objectifs du rapport Germinet de 2015 (Germinet, 2015). Ce rapport envisageait d’atteindre en 2020 un chiffre d’affaires de 1 milliard d’euros, ce qui serait cohérent avec les besoins de financement des universités si ces recettes se traduisaient pour les établissements par une marge bénéficiaire de niveau équivalent, ce qui est toutefois peu probable. Les universités se sont déjà rapprochées du marché du travail en essayant de répondre aux besoins des entreprises en créant des diplômes universitaires de technologie, des licences professionnelles et en investissant les champs de la validation des acquis de l’expérience, de l’apprentissage ou de la formation continue des salariés. Cette dernière reste néanmoins souvent marginale, repose trop souvent sur la bonne volonté de quelques équipes et ignore totalement certains domaines. Développer la formation continue requiert la mise en place d’équipes spécialisées en charge de l’adaptation de l’offre de formation et de la prospection des entreprises ; en outre, la bonne tarification de cette activité exige que les universités mettent en place une comptabilité analytique sans laquelle il est illusoire de vouloir dégager une marge bénéficiaire [11].

32Le développement de l’apprentissage répond aux mêmes exigences que celui de la formation continue : permettre à chacun, quelle que soit son activité, de « faire face, lors les décennies à venir, aux révolutions technologiques, économiques, politiques, environnementales » (Germinet, 2015, 5). Si l’apprentissage représente aujourd’hui une recette de 101 millions d’euros pour les universités, les conséquences de la loi nº 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel sont difficiles à estimer. Quoi qu’il advienne, les universités devraient développer des formations en apprentissage en dépassant le simple démarchage d’entreprises destiné à recouvrer la taxe d’apprentissage.

33Il en va sans doute tout autrement des fondations partenariales que toutes les universités devraient créer, ce qu’elles peuvent faire en application des articles L. 711-9 et L. 719-13 du code de l’éducation. Les fondations apportent aujourd’hui des ressources relativement marginales aux universités (17,6 millions d’euros en 2017) et sans commune mesure avec ce que l’on peut observer aux États-Unis ou en Grande-Bretagne. Dans ces deux pays, les alumni des universités apportent des financements considérables à leurs anciens établissements via les fondations, financements qui vont souvent bien au-delà de ce qu’apportent les entreprises. Même s’il est difficile de fixer quelque objectif que ce soit en la matière, il existe sans doute un gisement financier considérable pour les universités françaises, à condition qu’elles recrutent des équipes aptes à développer les partenariats avec les entreprises de leur territoire mais aussi avec leurs anciens étudiants.

34Un mot, enfin, d’une ressource, inexistante aujourd’hui : la loi de finances initiale pour 2018 a inséré dans le Code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2341-2 afin que les établissements d’enseignement supérieur puissent valoriser leur patrimoine : location de bâtiments ou de salles, hébergement d’entreprises, location de plateformes technologiques ou d’équipements scientifiques, installation de distributeurs automatiques… toutes opérations qui permettront de dégager des ressources financières nouvelles dont il est aujourd’hui difficile d’estimer le potentiel.

35L’ensemble des ressources que nous venons de passer sous revue représentait en 2017 un peu plus de 715 millions d’euros, soit 5,4 % des ressources totales des universités. Hormis les droits d’inscription, dont la fixation du montant n’est pas de leur ressort en France, le développement de ces ressources figure toujours au rang des priorités fixées par la DGESIP aux universités dans le cadre du contrat de site dont elles sont cosignataires. Le développement de ces ressources, destinées à combler l’insuffisance de financement de l’enseignement supérieur français, requiert au moins deux conditions : l’une externe aux établissements, la décision politique de s’orienter clairement dans cette voie plutôt que dans celle de l’octroi de crédits budgétaires nouveaux et nécessairement massifs ; l’autre interne, la mise en place d’équipes, de structures et de procédures visant à identifier les sources de financement possibles, sans doute différentes d’une université à l’autre, et à les activer. Si cette voie devenait prioritaire, le ministère devrait sans doute aider certaines universités à recruter les personnes compétentes et à structurer les équipes dédiées à la recherche de nouvelles ressources.

L’importance de formaliser le dialogue de gestion

36La DGESIP mène chaque année un dialogue de gestion avec une vingtaine d’universités : soit que ces dernières viennent exposer leurs difficultés d’ordre financier et dès lors formuler une demande d’accompagnement par le ministère, soit qu’elles viennent présenter leurs projets de développement et solliciter un soutien financier. S’il est bien réel, ce dialogue de gestion ne regarde pas l’ensemble des 70 universités, et peut donc apparaître comme étant déséquilibré, et par ailleurs il ne porte pas sur l’ensemble des problématiques auxquelles font face les établissements concernés, un angle particulier étant le plus souvent retenu.

37Généraliser le dialogue de gestion et le formaliser, afin d’accompagner l’ensemble des établissements, constitue donc l’une des priorités du ministère, ainsi que le directeur de cabinet de la ministre l’exprimait de façon très claire au printemps 2018 : « Il est absolument essentiel que l’on se mette en ordre de bataille, État et opérateurs, pour avoir, comme dans toute entité moderne, un dialogue annuel de gestion et de stratégie qui permette de comprendre quels sont les besoins de l’État […] et d’avoir une vision claire de la stratégie des écoles et des universités, avec leurs besoins de financement [12] ». Le programme 150 finance quelque 200 opérateurs de l’État et, nonobstant leur autonomie, il semble inconcevable qu’ils ne soient pas pilotés et accompagnés par l’État à travers un dialogue de gestion annuel ne serait-ce que parce qu’ils représentent un enjeu non négligeable en matière de finances publiques : les universités perçoivent en effet, rappelons-le, une subvention annuelle de près de 11 milliards d’euros et gèrent un peu plus de 144 000 emplois. En outre, le service public de l’enseignement supérieur est majoritairement mis en œuvre par les universités, lesquelles accueillent 1,6 million d’étudiants ; elles peuvent donc être conduites à contribuer aux efforts de redressement des comptes publics, le dialogue de gestion devant servir cet objectif général.

38Une fois que le principe d’un dialogue de gestion annuel est acquis pour l’ensemble des universités, en quoi peut-il consister ?

39Le dialogue doit sans doute débuter par des échanges sur la situation financière des universités : quel est le niveau des principaux indicateurs financiers de l’établissement sous revue (résultat, capacité d’autofinancement, fonds de roulement et trésorerie) et quels sont les facteurs expliquant les évolutions de ces agrégats, tant sur la période récente que dans les années à venir ? Par ailleurs, apprécier le poids de la masse salariale dans le budget total de l’établissement et mettre en évidence les dynamiques sous-jacentes [13], est fondamental : une masse salariale maîtrisée permet, en effet, de dégager des marges de manœuvre en matière de fonctionnement et d’investissement. L’analyse du fonds de roulement permet de mesurer, en particulier, les dépenses d’investissement pluriannuelles, immobilières et informatiques, qui vont peser sur cet agrégat et d’apprécier les marges de manœuvre financières de l’établissement. Il s’agit donc de porter un diagnostic partagé et consensuel sur la situation de l’université et sur sa trajectoire financière, ce qui pourra déboucher sur un accompagnement différencié des établissements en fonction de la situation de chacun.

40Abandonnant les modèles d’allocation ou d’aide à la décision SYMPA et Modal (cf. infra encadré), considérés comme étant par trop « mécaniques », le ministère ne peut totalement s’écarter d’une analyse statistique permettant de caractériser l’université et de la comparer avec d’autres établissements. C’est pourquoi, le dialogue de gestion peut s’appuyer également sur la présentation d’indicateurs relatifs à la formation (nombre d’étudiants inscrits, globalement et par cycle), à la réussite des étudiants (valeur ajoutée en licence), à la recherche (nombre d’enseignants-chercheurs, personnels lauréats de l’Institut universitaire de France [IUF], nombre de doctorants et nombre de thèses soutenues, projets lauréats des programmes de recherche européens) mais aussi relatifs aux moyens : niveau de la subvention annuelle, subvention par étudiant, taux d’encadrement, plafond d’emplois État et niveau des ressources propres. Le but est ici d’établir une carte d’identité de l’université et de la comparer à d’autres établissements, notamment à ceux auxquels elle souhaite d’elle-même se comparer. La comparaison entre établissements peut servir, notamment, à mettre en évidence des axes de progrès éventuels.

41L’originalité du dialogue de gestion porté par le ministère en charge de l’enseignement supérieur repose enfin sur la place accordée aux projets présentés par les établissements. Ces projets doivent être cohérents avec les priorités du ministère, en matière de formation, de recherche, d’innovation, d’international mais aussi, notamment pour les établissements en construction, en matière de gouvernance et correspondre aux priorités stratégiques de l’université telles qu’elles sont présentées dans le contrat de site. L’articulation entre le dialogue contractuel et le dialogue de gestion constitue la seconde originalité du dispositif et reste à construire. Le dialogue de gestion peut être compris comme une déclinaison annuelle du contrat, ce qui reviendrait à faire du dialogue de gestion un outil de mise en œuvre de ce dernier. L’accompagnement financier du dialogue, encore à l’étude, permettrait, enfin, de palier à la faiblesse du contrat qui n’a pas de dimension financière.

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43Le débat entre financement des universités par crédits budgétaires et/ou par le développement de leurs ressources propres renvoie à des choix de société sur lesquels cet article ne saurait se prononcer imprudemment. Néanmoins, chacun peut s’accorder sur le fait qu’une université – établissement public – doit être gérée dans l’objectif d’observer une trajectoire financière solide à moyen terme. Cette trajectoire doit permettre à l’université de développer sa propre stratégie de formation et de recherche, la perspective inverse étant plus incertaine. Le modèle économique et financier découlant de la stratégie de l’université doit, dans ce contexte, être explicité, expliqué et recueillir l’adhésion de la communauté universitaire. Cette approche ouvre de belles perspectives et promet des débats internes fructueux.