• Politiques publiques — Aménagement du territoire

1Le Premier ministre a présidé le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), le 14 septembre. Parmi les mesures, nombreuses comme d’habitude, annoncées à l’issue de ces travaux, plusieurs d’entre elles comportent des innovations en termes d’organisation ou de gestion publiques.

• Réforme de l’État — Stratégies ministérielles des réformes

8Le 14 septembre, Francis Mer, ancien ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a présenté les conclusions du Comité d’évaluation des stratégies ministérielles de réformes (SMR), qu’il préside et qui est composé de 9 autres personnalités (parlementaires, hauts fonctionnaires, chefs d’entreprise, experts étrangers).

9Les SMR, nouvel outil de la réforme de l’État, ont été définis par une lettre conjointe du ministre de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire et du ministre délégué au budget en date du 24 juillet 2003 et par une circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003 [3].

10Ces documents ministériels, dont l’élaboration n’est pas formalisée, ont trois objets : le réexamen systématique des missions et des structures, le développement des démarches qualité, l’évolution de la gestion des ressources humaines. Ces documents ont été commandés pour le l^er octobre 2003 en vue d’une présentation au Parlement.

11Ces 16 documents [4] ont effectivement été présentés à l’Assemblée nationale le 18 novembre 2003. À cette occasion, le gouvernement s’est engagé à formaliser les engagements pris, à en organiser un suivi par des audits externes pilotés par les parlementaires et à les évaluer au printemps 2004.

12Cet exercice a été réitéré en juin 2004 avec les mêmes caractéristiques : généralité de la démarche, transparence assurée par l’examen par un comité d’experts et le suivi par les commissions des finances du Parlement.

13Sur 500 propositions reçues, 225 actions prioritaires ont été sélectionnées par le comité, rendues publiques et commentées par Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l’État et par Éric Woerth, secrétaire d’État à la réforme de l’État.

14L’axe privilégié est celui des économies. Les mesures visent à accroître la productivité des administrations publiques, l’efficacité de l’action publique ou la qualité du service rendu. Elles devraient permettre d’économiser 1,5 milliard d’euros par an et de supprimer 10 000 emplois d’ici à 2007. L’externalisation de certaines fonctions actuellement exercées par des administrations a été ainsi confirmée ou annoncée telles que la gestion des allocations familiales des fonctionnaires de l’État par les caisses d’allocations familiales ; l’achat, la gestion et la maintenance des véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense; la gestion des logements de la gendarmerie; le contrôle technique des poids lourds ; la re-ingénierie du poinçonnage des métaux précieux.

15Les autres mesures concourent au même objectif « d’optimisation des coûts et des organisations ». Certains visent la réforme de structures telles que la création de la direction générale du trésor à Bercy par fusion de la direction du trésor, de la direction de la prévision et de la direction des relations économiques extérieures, la réduction de moitié du nombre des directions d’administration centrale au ministère de l’équipement, le regroupement d’offices agricoles en trois pôles. D’autres réforment les processus, par exemple, l’immatriculation à vie des véhicules, la dématérialisation du Journal off?ciel, la rationalisation des achats publics, l’amélioration du rendement du recours aux professeurs remplaçants, la transformation du mode de perception de la redevance audiovisuelle, la réduction du délai de remboursement des crédits de TVA aux entreprises etc. Le projet de loi de finances pour 2005 dote le fonds pour la réforme de l’État de 12,7 millions d’euros de crédits pour soutenir les actions prioritairement inscrites dans les SMR.

16Cette stratégie a vocation à durer, les ministres ayant évoqué le lancement d’une sorte de « mouvement perpétuel » et fait la liaison entre les SMR, la désignation de secrétaires généraux dans les ministères et la rémunération au mérite des hauts fonctionnaires.

17De son côté, Francis Mer a relevé l’inégale qualité des propositions ministérielles en regrettant une certaine hésitation à tirer les conséquences des projets en termes d’évolution des effectifs, des lacunes dans le domaine du contrôle de gestion et de la comptabilité analytique, l’absence de clarification des objectifs et le défaut de réflexion interministérielle.

• Organisation — Administration consultative

18Un décret du Premier ministre du 8 juillet 2004 [5] crée un nouvel organisme consultatif chargé d’éclairer les choix politiques du gouvernement par l’analyse et la confrontation des points de vue, lorsque les décisions à prendre présentent des enjeux liés à des faits de société. Le conseil est présidé par le Premier ministre lui-même ou par un président délégué qu’il désigne. Il est entouré de deux membres de droit : le président délégué du Conseil d’analyse économique, autre organe consultatif placé auprès du Premier ministre [6] et le commissaire au Plan ainsi que des personnalités choisies en raison de leur compétence.

19Le Premier ministre a désigné comme président Luc Ferry, ancien ministre de l’éducation nationale, cinq mois après son départ du gouvernement [7]. Les autres membres du Conseil ont été nommés, pour cinq ans, par un arrêté du 7 octobre 2004 [8]. Au sein de cette liste de 26 personnalités, figurent des universitaires, des historiens, des personnalités du monde des arts, des lettres ou du spectacle.

20Le conseil examine les questions qui lui sont soumises par le Premier ministre ou celles dont il juge utile de se saisir.

21La grande diversité des membres est, sans aucun doute, un gage d’originalité et de pluralisme (plus social que politique). Avec un champ de réflexion aussi large, cette instance devra faire preuve de discernement dans le choix de ses sujets et de rigueur dans ses méthodes. L’exemple du Conseil d’analyse économique, il est vrai plus spécialisé, qui a su trouver son audience est plutôt encourageant. D’autant plus que la société française, et singulièrement la sphère politique, manque sérieusement de vision prospective, fonction sur laquelle le Commissariat au Plan s’est vigoureusement recentré, délaissant quelque peu son autre fonction d’être un lieu de concertation sociale.

22Il restera au nouveau Conseil à tenir sa place en complémentarité avec ces deux organismes voisins et avec quelques autres tels que le Conseil économique et social et les multiples comités ou groupes d’experts rattachés au Premier ministre, par exemple, le Conseil national du développement durable [9], le Conseil stratégique des technologies de l’information [10], ou l’Observatoire de la parité des hommes et des femmes [11].

• Réforme de l’État — LOLF

23Après une phase interne de préparation qui est loin d’être achevée, les premières manifestations publiques de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du l^er août 2001 [12] sont apparues au cours de l’été 2004. La nouvelle architecture du budget de l’État fait l’objet d’une communication au conseil des ministre du 16 juin 2004 et a été mise en application dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 présenté le 22 septembre 2004. Le gouvernement a publié simultanément une première version des projets annuels de performance et accélère les expérimentations.

24Pour la première fois, le projet de loi de finances présente, à titre informatif, les crédits du budget de l’État selon la nouvelle nomenclature qui repose sur la finalité des dépenses. Pour le budget général, 34 misions, dont 9 sont interministérielles, identifient des politiques publiques. À l’intérieur de ces enveloppes, 132 programmes succèdent aux 850 chapitres budgétaires et regroupent 580 actions pilotées par un (ou plusieurs) ministre au service d’objectifs précis et quantifiés.

25Dans le même souci d’accélérer la mise en place du volet budgétaire de la LOLF, les avant-projets annuels de performances (PAP) commencent à être publiés. Ces documents qui préfigurent les nouveaux « bleus » des futurs projets de loi de finances décrivent les crédits d’une mission par programmes et actions, et par titres. Ils présentent en outre la stratégie, les objectifs (650) et les indicateurs de performances (1 300) attachés à chaque programme. Les 132 responsables de programmes ont d’ailleurs été désignés le 28 juin. Les premiers avant-PAP publiés concernent l’action extérieure de l’État, la gestion et le contrôle des finances publiques, et la justice.

26Simultanément, les expérimentations du nouveau cadre de gestion ont été accélérées. En 2005, environ 500 services et 600 000 agents publics seront concernés par une préfiguration de la nouvelle gestion budgétaire (dialogue de gestion, globalisation, indicateurs de résultat, etc.) qui porteront sur un montant de 28 milliards d’euros représentant 10 % du montant total du budget.

27La préparation des autres volets de la modernisation de la gestion publique se poursuit : les nouvelles normes comptables de l’État ont été publiées en juillet; après l’interruption du programme « Accord », une adaptation des systèmes d’information existants dite « palier 2006 » est en cours de conception ainsi que le lancement des nouvelles études pour la réalisation d’un progiciel de gestion intégrée qui serait déployé à partir de 2007.

28En 2005, la LOLF entrera réellement en application dans son volet budgétaire : en mai/juin, à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, le gouvernement présentera la nomenclature détaillée du projet de loi de finances 2006 ainsi que les objectifs et les indicateurs finalement retenus pour chaque programme. Le projet de loi de finances sera présenté à l’automne dans la nouvelle architecture, le vote sera organisé par missions et selon les nouvelles règles de procédure, les documents budgétaires comprendront des projets annuels de performance élaborés par les directeurs de programmes. En 2006, la gestion « en mode LOLF » sera donc généralisée en remplacement des règles en vigueur depuis 1959.

chefs de file, principe de subsidiarité, expérimentations [13]

30Après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 [14] et les deux lois organiques du 1^er août 2003 [15], la phase opérationnelle de l’acte II de la décentralisation a débuté avec la décentralisation du revenu minimum d’insertion au profit du département et la création du revenu minimum d’activité [16]. Comportant 202 articles, la loi du 13 août 2004 « s’étale » sur 53 pages du Journal off?ciel. Nombre de ses dispositions n’ont que de lointains rapports avec la répartition des compétences (régime de l’intercommunalité notamment).

31Pour donner une vision synthétique des points essentiels, nous montrerons en quoi cette loi, par la nouvelle répartition des compétences qu’elle opère, met en œuvre les trois dispositions constitutionnelles posées par l’article 72 de la Constitution en ce qui concerne la répartition des compétences.

• Ressources propres des collectivités territoriales, notion

43 [32]

44Dans son alinéa 3, l’article 72-2 de la Constitution laisse au législateur organique le soin d’assurer la mise en œuvre de la règle suivant laquelle les ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales doivent constituer une part déterminante de leurs recettes. Il en va en effet de leur libre administration et du libre exercice de leurs compétences. Ce n’était pas là tâche facile, tant les ressources sont fluctuantes et les transferts de compétences nombreux. À la lecture de cette brève loi organique censurée sur deux points par le Conseil constitutionnel, on en perçoit toute la difficulté. Le législateur devait appréhender quatre éléments.

45

• Il appartenait d’abord au législateur organique de définir les « catégories de collectivités territoriales » mentionnées à l’article 72-2 [33]. Il distingue logiquement les communes et leurs groupements, les départements et les régions. Ici, le Conseil constitutionnel a censuré la loi en ce qu’elle avait assimilé aux départements les provinces de la Nouvelle-Calédonie.
• Il convenait ensuite de définir les « ressources propres » [34]. Il s’agit des impositions de toute nature mais aussi des redevances pour services rendus, des produits domaniaux, des participations d’urbanisme, des produits financiers, des dons et legs ; les recettes des emprunts en sont exclues.
• Beaucoup plus complexe était la notion pourtant fondamentale de « part déterminante ». Le législateur organique avait choisi un double critère. Le taux de ressources propres devait, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, garantir leur libre administration, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. Y était ajouté un plancher, une sorte de clause de sauvegarde : le montant des ressources propres ne peut être inférieur au montant constaté au titre de l’année 2003. La bataille parlementaire autour de l’adoption de cette disposition fut rude, le Sénat demandant des garanties supplémentaires. Finalement, le Conseil constitutionnel a supprimé le premier de ces critères au nom de l’objectif de clarté de la loi. Rappelant que « la loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative » et que le principe de clarté de la loi et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi imposent au législateur organique « d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire », le Conseil estime que la première des conditions cumulatives « outre son caractère tautologique, ne respecte, du fait de sa portée normative incertaine, ni le principe de clarté de la loi, ni l’exigence de précision que l’article 72-2 requiert du législateur ». Il considère ainsi que le second critère, celui du seuil minimal, est plus clair et suffira à satisfaire l’obligation faite par la Constitution au législateur organique. S’il est vrai que la notion de « libre administration des collectivités territoriales, compte tenu des compétences qui leur sont confiées », n’apportait rien au débat, il n’en demeure pas moins que l’idée de seuil minimal n’est pas non plus très claire dans la mesure où les ressources propres des collectivités territoriales sont très difficiles à calculer [35].
• Le plus important du texte est finalement sans doute son article 5 [36], qui prévoit que si pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas au critère fixé par l’article précédent, les dispositions nécessaires sont arrêtées par une loi de finances. Ainsi, la part des ressources propres ne pourra diminuer et ce, dans aucune des trois catégories de collectivités territoriales. En outre, le Conseil constitutionnel indique qu’il se réserve la possibilité de censurer des dispositions « ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales ».

46Ainsi, les taux des ressources propres définitivement constatés après analyse des comptes administratifs de l’année 2003 de l’ensemble des collectivités territoriales de métropole et d’outre-mer seront « sanctuarisés »; ces taux pourront augmenter mais en aucun cas diminuer.

• La politique des effectifs

47Le projet de loi de finances pour 2005 [37] prévoit de supprimer 7 188 postes d’agents publics. Ce chiffre constitue le solde d’un double mouvement. D’une part, les postes de 10 211 agents partant à la retraite ne seront pas remplacés mais, d’autre part, des secteurs prioritaires se voient dotés d’effectifs supplémentaires. C’est le cas de la justice (1 069), de l’enseignement supérieur (1 000) et de la sécurité intérieure (737). Le gouvernement a donc décidé d’accélérer le processus de réduction globale des effectifs puisque le nombre total de postes supprimés avait été de 4 500 en 2004 et de 1 000 en 2003. On assiste à une inversion de tendance historique car, si la hausse des effectifs des fonctionnaires de l’État avait subi un très fort ralentissement depuis les années 1990, on restait néanmoins sur la pente d’une croissance faible mais régulière. On est cependant loin des objectifs affichés par le gouvernement en 2002 qui prévoyaient la suppression d’un départ à la retraite sur deux. Une telle proportion impliquerait des départs de l’ordre de 30 000 par an. On peut néanmoins penser que la question des effectifs reste toujours très difficile à résoudre car elle implique des arbitrages politiques délicats. Lors de la préparation du budget 2005, les demandes cumulées des ministres conduisaient en effet à créer 23 000 postes de plus. En 2005, le taux réel moyen de non-remplacement des départs à la retraite sera de 14 %. En tout, la suppression de postes équivaut à une baisse de 0,32 % des effectifs de l’État. On est évidemment très loin des mesures annoncées au Royaume-Uni par le gouvernement de Tony Blair qui entend poursuivre la politique néolibérale de ses prédécesseurs en supprimant 20 % des postes de fonctionnaires d’ici à 2008.

48Il semble que la politique de réduction des effectifs n’en soit cependant qu’à ses débuts. Le ministre de la fonction publique, M. Dutreil, a déclaré en effet qu’il fallait envisager la suppression de 40 000 postes par an à l’horizon 2015 car les départs en retraite allaient s’accélérer brutalement à partir de 2006 [38]. Cette politique devrait s’associer à la recherche de gains de productivité de l’ordre de 2,2 % par an et à des redéploiements d’effectifs. Ces annonces ne sont évidemment pas du goût des syndicats qui avaient déjà protesté contre le gel général des salaires et qui dénoncent désormais des « coupes claires » dans les effectifs. Le risque d’un nouveau conflit à l’Éducation nationale n’est plus à exclure car les réductions d’effectifs touchent surtout l’enseignement scolaire (suppression de 4 816 postes).

49Cette politique des effectifs doit être évidemment mise dans son contexte, qui est celui d’une transformation générale des flux de personnels et d’une nouvelle répartition des compétences entre l’État, les collectivités locales et le secteur privé. À la réduction relative des effectifs correspond également une politique de recrutement qui va devoir désormais compter avec la concurrence que les collectivités locales ou le secteur privé exercent sur les jeunes diplômés.

• Les transferts de personnel aux collectivités locales

50La politique de décentralisation menée par le gouvernement depuis 2002 implique des transferts de compétences de l’État vers les collectivités locales associées à des transferts de personnels. C’est un chantier très important qui s’ouvrira en 2005 puisque ces transferts concernent 130 000 agents dont 90 000 techniciens, ouvriers et personnels de service (TOS) de l’Éducation nationale, 30 000 agents de l’équipement et plusieurs centaines d’agents des affaires culturelles. Les deux obstacles principaux à ce transfert viennent d’être levés puisque la loi de transfert des compétences aux collectivités locales a été promulguée le 13 août 2004 [39] et que la Commission de Bruxelles a donné son accord pour que les collectivités locales puissent moduler une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui servira à financer ces emplois. Face aux inquiétudes des syndicats et aux protestations des personnels enseignants (qui restent, eux, au service de l’État, du moins pour le moment), de nombreuses garanties ont été apportées à ce transfert. Tout d’abord, les agents transférés disposeront d’un délai de deux ans pour choisir entre leur intégration définitive à la fonction publique territoriale ou bien un détachement sans limitation de durée. Ils bénéficieront également du maintien des déroulements de carrière, de leur régime indemnitaire et de leurs avantages sociaux. Autant dire que ces garanties faisaient peser sur les collectivités locales une charge financière non négligeable qui hérissait bon nombre d’élus à un moment où ils cherchaient à restreindre la pression fiscale au niveau local. C’est un véritable bouleversement qui s’annonce notamment pour les régions, chargées de la construction et de l’entretien des lycées, qui étaient cantonnées jusque là dans un rôle de pilotage d’actions économiques ou culturelles et ne géraient qu’un faible nombre de fonctionnaires de catégorie A. Elles vont devoir désormais prendre en charge la gestion de personnels d’exécution de catégorie C et développer pour ce faire leurs capacités administratives. Les syndicats, et notamment la FSU, qui avaient appelé à des mouvements de grève en 2004 pour protester contre ces transferts, craignent que ce soit là le premier pas vers un éclatement du service public de l’enseignement (ce sont les collectivités locales qui négocieront désormais avec les TOS les horaires de travail au cas par cas) voire à de véritables privatisations des services techniques de l’enseignement au cas où les collectivités locales chercheraient par la suite à ne pas remplacer les départs à la retraite. La question est évidemment délicate pour les syndicats eux-mêmes qui devront sans doute trouver de nouveaux modes d’organisation et renforcer leur action au niveau local.

• De nouvelles structures pour la fonction publique

51Parmi les grands chantiers de la réforme de l’État figure la réorganisation générale de la fonction publique et, d’une manière générale, son alignement sur les normes en vigueur dans la plupart des pays européens. Deux questions, en particulier, sont soulevées qui pourraient être au cœur de la future loi d’orientation de la fonction publique.

52La première concerne la suppression des corps de la fonction publique, qui sont actuellement au nombre d’un millier environ. On sait qu’une politique de fusion des corps est entreprise depuis plusieurs années mais celle-ci a eu des résultats limités : entre 1998 et 2003, on peut dénombrer la suppression de 80 corps de la fonction publique et la mise en extinction d’environ 300 corps qui, désormais, ne recruteront plus. Afin de favoriser la mobilité en cours de carrière et de fluidifier les parcours professionnels (notamment entre les administrations de l’État et celles des collectivités locales), le Conseil d’État avait proposé dans son rapport 2003 [40] de passer d’une logique de corps à une logique de filières professionnelles, à l’instar de ce qui a déjà été réalisé pour la fonction publique territoriale. Le ministre de la fonction publique a proposé en septembre 2004 d’ouvrir ce chantier en proposant de créer sept grandes filières : enseignement, administration générale, technique, sécurité, finances, santé-social et culture. Cinq niveaux de qualification seraient définis au sein de chaque filière. Il est bien évident qu’une telle réforme non seulement s’intègrerait mais serait sans doute indispensable à la mise en œuvre des nouveaux budgets de programme à l’horizon 2006.

53Ce projet sera difficile à mettre en œuvre et cela au moins pour trois raisons. La première tient à la nouvelle répartition des corps entre filières, car certains corps seront peut-être éclatés au grand dam de leurs membres. On peut notamment penser aux administrateurs civils qui s’occupent autant de finances que d’administration générale voire de culture ou de questions de sécurité et qui appartiennent à un corps interministériel dont la gestion est laissée aux bons soins de chaque ministère. La question se pose : qu’est-ce qui définit un métier de la fonction publique ? Les activités réalisées au quotidien, c’est-à-dire l’emploi, ou bien le parcours professionnel potentiel qui conduit à occuper plusieurs emplois durant sa carrière ? La seconde difficulté tient à ce que la politique précédente de fusion des corps s’est toujours faite « par le haut », c’est-à-dire que les corps fusionnés bénéficiaient de la situation faite au corps le plus avantagé. Les restrictions budgétaires viendront sans doute interdire de procéder ainsi pour l’ensemble des corps. Enfin, il faudra que l’exemple soit donné par les corps de fonctionnaires supérieurs et donc par les grands corps de l’État. Ces derniers sont-ils prêts à abandonner une identité et une indépendance parfois séculaires ?

54Un second chantier concerne les contractuels de la fonction publique. Comme on sait, la France a gardé seule en Europe (avec le Portugal) un régime de contrat de droit public pour ses agents non titulaires, décliné de manière très anarchique selon les employeurs. À lui seul, l’État employait 200 000 agents contractuels en 2002, dont la moitié était affectée à l’Éducation nationale [41]. Une directive européenne de 1999 est venue interdire le renouvellement perpétuel des contrats à durée déterminée. La transposition de cette directive à la fonction publique a conduit le ministre de la fonction publique à proposer aux syndicats en juin 2004 une nouvelle formule juridique : les CDD ne pourront être utilisés que pour une durée maximum de six ans (deux fois trois ans) après quoi le CDD devra faire place à un contrat à durée indéterminée de droit privé. Les contractuels de plus de 50 ans et justifiant de 8 ans de service se verront proposer automatiquement un CDI. Ce passage au droit privé doit faire l’objet de négociations avec les syndicats car ce projet présente plusieurs aspects : il aligne le régime juridique des agents contractuels sur celui que l’on trouve partout ailleurs en Europe; il permet aux contractuels de bénéficier enfin du droit du travail et de sortir d’une situation juridique souvent chaotique et précaire; mais il risque de mettre un point final à tous les plans d’intégration des contractuels dans la fonction publique (au demeurant fort peu efficaces) et ouvre la porte à la multiplication de recrutements contractuels en dehors des concours. Ce dernier point est sans doute le plus riche de retombées pour l’avenir car l’une des grandes questions est désormais de savoir comment attirer des cadres du secteur privé au sein de la fonction publique.

• Les Français et la fonction publique

55À l’heure d’une relance libérale de la réforme de l’État, et dans la perspective d’une diversification des futurs recrutements, il n’est pas sans intérêt de connaître l’état de l’opinion française sur la fonction publique. Un récent sondage de la Sofres [42] vient nous donner quelques informations. Il apparaît qu’une large majorité de personnes interrogées considèrent que les fonctionnaires remplissent bien (59 %) ou très bien (6 %) leur rôle. Une majorité relative préfère travailler dans la fonction publique (48 %) plutôt que dans le secteur privé (41 %). Ce qui est sans doute plus significatif, on remarque que les emplois dans la fonction publique territoriale arrivent en tête des choix professionnels du secteur public que l’on offre aux personnes interrogées : 33 % conseilleraient en priorité à une jeune désireux d’entrer dans la fonction publique de travailler pour une collectivité locale contre 24 % se prononçant pour l’Éducation nationale et 16 % pour les services centraux d’un ministère. En ce qui concerne les modalités de la réforme de la fonction publique on voit qu’une très large majorité (65 %) de personnes interrogées seraient favorables à la création d’un statut harmonisé des fonctionnaires dans les 25 pays de l’Union mais, en même temps, 45 % seraient opposées à la suppression du statut spécifique des fonctionnaires en France. De la même façon, 46 % pensent que le statut de la fonction publique est plutôt un atout. On remarque enfin qu’une majorité de personnes interrogées pensent qu’elles sont mal informées sur la fonction publique (56 %), notamment sur les salaires et les carrières (69 %) et sur les autres fonctions publiques en Europe (90 %). On touche ici du doigt l’un des problèmes les plus épineux de la réforme de l’État : comment la soumettre au jugement de l’opinion alors qu’une majorité admet ne pas avoir de connaissances suffisantes sur le sujet ?

56Il ressort néanmoins de cette enquête, confirmant des études plus anciennes, que la fonction publique reste très attractive pour les jeunes et leurs parents. Elle est devenue également attirante pour une proportion grandissante de cadres confirmés du secteur privé à un moment où ils prennent leurs distances avec le monde de l’entreprise. En 2003, les cadres et les ingénieurs du secteur privé ont représenté 15 % des admis au concours pour le professorat des écoles. Très généralement, ces départs du secteur privé sont motivés par la volonté d’échapper à une pression professionnelle excessive qui joue évidemment au détriment de la qualité de vie. La demande publique, par ailleurs, est soutenue dans certains secteurs par les effets du vieillissement. Par exemple, 75 % des effectifs de la filière technique de la fonction publique territoriale doivent partir à la retraite d’ici à 2012. Selon l’Association pour l’emploi des cadres [43], il manquera environ 440 000 cadres à cette date dans les secteurs public et privé. Le marché du travail pour les cadres techniques ou administratifs va donc se tendre rapidement. La plupart des cabinets de recrutement ont donc créé des départements « secteur public », alors que les collectivités locales multiplient les offres d’emplois contractuels. Un autre élément allant dans le sens d’une mobilité accrue du secteur privé vers le secteur public tient à la multiplication des « troisièmes concours » pour la fonction publique territoriale à mesure que les décrets d’application sont pris. Il reste, bien entendu, que ce renouvellement par apports extérieurs va continuer d’alimenter les emplois contractuels dont on cherche par ailleurs à réduire le nombre.

• Droits et libertés — Étrangers

• Réforme de l’État — Relations avec les citoyens

des « demandes »

71La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations assimile, contrairement à la jurisprudence antérieure [57], les recours gracieux ou hiérarchiques adressés aux autorités administratives à des « demandes » (art. 18) au sens de ses dispositions, qui obligent notamment ces autorités à accuser réception de celles-ci, sous peine d’inopposabilité des délais de recours (art. 19).

72Saisi pour avis par un tribunal administratif à l’occasion d’un recours formé par un tiers contre un permis de construire, le Conseil d’État a estimé [58] que ces dispositions législatives étaient « sans incidence sur les règles applicables aux recours administratifs, gracieux ou hiérarchiques, formés par des tiers à l’encontre d’autorisations individuelles créant des droits au profit de leurs bénéficiaires ». Les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative selon lesquelles les délais de recours ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision, ne sont pas, non plus, applicables aux décisions rejetant de tels recours.

73La haute assemblée entend ainsi respecter la volonté du législateur de ne pas « porter atteinte à la stabilité de la situation s’attachant, pour le bénéficiaire d’une autorisation administrative, à l’expiration du délai de recours normalement applicable à cette autorisation ». Sa position s’inscrit également dans un mouvement législatif et jurisprudentiel visant à réduire les recours contentieux contre les décisions prises en matière d’urbanisme. Mais elle restreint le champ des obligations imposées aux autorités administratives afin d’informer les citoyens sur les suites de leur demande et de les garantir contre les risques de forclusion.