La dépense publique en matière environnementale : l’exemple de la protection des sols

Liliane Icher

doi:10.3917/dv.084.0171

Notes

[1]
La « dépense publique » renvoie aux dépenses engagées par les administrations publiques. La Sécurité sociale fait également partie des « administrations publiques » mais elle est exclue du champ de cette étude. En effet, il n’est pas prévu qu’elle engage des dépenses publiques pour protéger les sols (bien que la dégradation de l’environnement puisse entrainer des coûts sanitaires tel que le laisse transparaître l’article L. 110-1 II du CE). Cette question dépasse le cadre de la présente contribution.
[2]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[3]
FAO, 2007, La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture, p. 2.
[4]
L’article 2-8° de la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (RBNP) – aussi dite « biodiversité » – souligne la « complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, L’aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d’une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d’interactions écosystémiques garantissant, d’une part, la préservation des continuités écologiques et, d’autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité ».
[5]
Cf. notamment Langlais A. « Les paiements pour services environnementaux, une nouvelle forme d’équité environnementale pour les agriculteurs ? Réflexions juridiques », Dr. rural, n° 413, mai 2013, Etude n° 7, du même auteur, L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridique, Presses universitaires de Rennes, 2018, à paraître.
[6]
La fiscalité écologique ne sera pas ici examinée ; nous renvoyons à la lecture des nombreuses études consacrées à ce sujet, ainsi : Bin F. et Viessant C. « Précis de fiscalité de l’environnement », LexisNexis, à paraître, Caudal S. « La fiscalité de l’environnement », LGDJ, 2014, Caruana N. « La fiscalité environnementale. Entre impératifs fiscaux et objectifs environnementaux, une approche conceptuelle de la fiscalité environnementale », L’Harmattan, 2015,
[7]
Sur la liberté contractuelle des personnes publiques (et par conséquent, leur capacité à conclure ce type de convention), voir notamment Hastings-Marchadier A., « Les contrats de droit privé des personnes publiques et la liberté contractuelle », AJDA, 1998, pp. 683-693 et Pontier J.-M., « La liberté contractuelle des personnes publiques », AJDA 2013, pp. 837-839.
[8]
Etant entendu que la catégorie des PSE ne recouvre pas que des contrats, cf. infra Poumarède M. « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[9]
Langlais A, « Les paiements pour services environnementaux, une nouvelle forme d’équité environnementale pour les agriculteurs ? Réflexions juridiques », op. cit., §12. L’article L. 312-3 du C. env. précise, depuis la loi « biodiversité », que les contrats en question peuvent être conclus avec une personne privée mais aussi l’Etat, une collectivité territoriale ou même un établissement public.
[10]
Sutterlin O., « Le principe pollueur-payeur », J.-Cl. Env. et DD, fasc. 2024, §11.
[11]
Conseil économique pour le développement durable, Bureau D. (dir.), « les “PSE” : des rémunérations pour les services environnementaux », 2010, n°17.
[12]
Langlais A., op. cit., §12.
[13]
De Perthuis C. et Jouvet P.-A, op. cit., p. 126.
[14]
Sutterlin O., op. cit., §11.
[15]
La comptabilité ne saurait donner une image exacte de l’entité concernée mais doit permettre à ses lecteurs de se faire une idée claire de sa situation patrimoniale et financière.
[16]
La comptabilité générale privée – à destination des entreprises – a largement influencé les référentiels comptables appliqués aux personnes publiques, voir notamment Collet M., Finances publiques, LGDJ, 2016, p. 108. L’exigence d’une image fidèle pour les comptes des personnes publiques a dorénavant valeur constitutionnelle suite à la révision de 2008, Kott S. (dir.), Droit et comptabilité, La spécificité des comptes publics, Economica, 2017, p. 4. Elle est inscrite à l’article 47-2 de la Constitution.
[17]
Milot J.-P., « L’information financière sur les finances publiques : périmètre, utilité et portée », RFFP, n° 122, avril 2013, p. 137.
[18]
Contrairement à la comptabilité nationale qui mobilise la méthode des « droits constatés » pour l’ensemble des Administrations Publiques (APU) et qui intègre des données statistiques sur l’ensemble de l’économie française, le référentiel de « comptabilité publique » apparaît moins adapté au verdissement à trois égards : d’abord, il ne prend pas en considération l’ensemble de l’économie ; ensuite, il diffère selon la catégorie d’APU concernée ; il emploie la méthode des « encaissements/décaissements ».
[19]
Milot J.-P., op. cit.
[20]
Cf. Angel M., La nature a-t-elle un prix ? Critique de l’évaluation des biens environnementaux, Les presses Ecole des Mines de Paris, 1998, p. 3. Bien que l’auteur n’adhère pas aux méthodes actuelles de comptabilisation verte, il relève que « le PIB [est inadapté] à la gestion des biens environnementaux : leur détérioration ne se traduisant par aucun échange monétaire, elle n’y est simplement pas comptabilisée (…) comment y remédier ? L’idée proposée par les économistes est de doter l’environnement d’une valeur monétaire ».
[21]
Collet M., op.cit., p. 491.
[22]
Cf. infra Poumarède M., « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[23]
Plus qu’une seule considération politique, il s’agit bien d’une question juridique en ce que le « bon usage des deniers publics » fait partie du droit positif. Quoiqu’imprécisément définie, cette expression est désormais une exigence constitutionnelle (Cons. Constit., 26 juin 2003, n° 2003-473 DC, AJDA, 2003, p. 1404, note E. Fatôme) et un élément d’appréciation employé par le juge administratif. Mais, en dehors même de la situation contentieuse, le bon usage des deniers publics sert de guide aux décideurs publics lorsqu’ils effectuent le bilan coûts/avantages d’une dépense à venir, Boiteux D., « Le bon usage des deniers publics », RDP, n° 5, sep. 2011, pp. 1099-1135.
[24]
Or, pour être environnementalement efficaces, les PSE doivent contraindre sur une période suffisamment longue pour se calquer sur le temps biologique, Etrillard C., « Paiements pour services environnementaux : nouveaux instruments de politique publique environnementale », Développement durable et territoires, vol. 7 n° 1, p. 6.
[25]
Par souci d’honnêteté, ajoutons que cette limite s’explique aussi par d’autres facteurs. Etant donné la complexité du fonctionnement des sols et les incertitudes scientifiques qui demeurent, rédiger un contrat fixant des obligations de résultat ne saurait être aisé. Rémunérer, mais aussi contrôler, des actions humaines s’avère beaucoup plus simple, Doussan I. et Martin G.-J., « Les PSE à la lumière de la théorie générale des contrats », in L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridiques ?, Langlais A. (dir.), 2017, à paraître, pp. 1-13.
[26]
Doussan I. et Martin G.-J., « Les PSE à la lumière de la théorie générale des contrats », op. cit., p. 5.
[27]
Cette difficulté avait déjà été soulevée dans le cadre d’un autre marché environnemental. Ducret P. et Scolan M., « Le prix du carbone : la valeur d’une expérience », Vraiment durable, vol. 4, n° 2, 2013, pp. 47-53.
[28]
Langlais A., op. cit., §15.
[29]
Nicinski S., « Besoins », Droit des marchés publics & Contrats publics spéciaux, Le Moniteur, coll. Moniteur Références, T. 1, II.410, mise à jour n° 71, juill. 2012, p. 4.
[30]
CE sect., 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence, JCP A 2007, n° 2111, note Karpenschif M.
[31]
Circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément. Les conventions d’objectifs sont généralement conclues avec des associations. Cependant, la circulaire de 2010 rappelle à l’article 4 que l’attribution de subventions ne se limite pas à elles.
[32]
Si la subvention est égale ou supérieure à 23 000 euros par an, elle doit être consignée dans une convention « définissant l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation », article 10, loi n° 2000-321 du 12 avr. 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ceci ne pose pas de problème dans la mesure où la conclusion d’un PSE nécessite la rédaction d’un contrat qui contient ces éléments.
[33]
Article 4 b, circulaire du 18 janvier 2010, op. cit.. Dans la lignée de la jurisprudence Commune d’Aix-en-Provence, la circulaire donne la prévalence à l’initiative du projet comme indicateur de la présence, ou non, d’une convention d’objectifs, Nicinski S., Le droit public des affaires, LGDJ, 2016, p. 571.
[34]
Cf. infra Hoepffner H. « La commande publique de compensation environnementale : un impensé de la loi Biodiversité ». La distinction entre les marchés publics et les DSP peut brièvement être décrite ainsi : dans le premier contrat, l’administration satisfait un de ses besoins et rémunère l’autre partie en une fois ; dans le second, elle transfère temporairement l’exécution d’un service public à un tiers qui sera payé régulièrement. Ainsi, il semblerait que le PSE puisse tomber dans l’une ou l’autre de ces catégories ; pour déterminer la nature de la convention, il faut se référer à son contenu.
[35]
Ces seuils sont multiples et variables. D’abord, ils dépendent du type de marché public en question : ils sont donc susceptibles de changer selon que le contenu du PSE le classe parmi les marchés de biens, de services ou de travaux. Ensuite, ils seraient différents si le PSE était rangé dans la catégorie des DSP. Finalement, les seuils fluctuent régulièrement au fil du temps du temps. Cf. infra Hoepffner H. « La commande publique de compensation environnementale : un impensé de la loi Biodiversité.
[36]
Nicinski S., Le droit public des affaires, op. cit., p. 591.
[37]
Aussi appelé « délit de favoritisme », article 432-14 C. pén.
[38]
Article 432-11 C. pén.
[39]
Ces soutiens financiers illégaux ne se limitent évidemment pas aux PSE, ils peuvent prendre diverses formes. Ainsi, ils incluent les « subventions, exonérations d’impôts et de taxes, exonérations de taxes parafiscales, bonifications de taux d’intérêt, garanties de prêts consenties dans des conditions particulièrement favorables, cessions de bâtiments ou de terrain à titre gratuit ou à des conditions particulièrement favorables, fournitures de biens ou de services à des conditions préférentielles, couvertures de pertes d’exploitation ou toute autre mesure d’effet équivalent » (réponse à une question écrite, JOCE C 125, 17 août 1963) et cette liste n’est pas exhaustive, Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 1, p. 21.
[40]
Caylet S., « Contrats publics et paiements pour services environnementaux », in L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridiques ?, Langlais A. op. cit.
[41]
Pour être exhaustif, il convient d’ajouter que si toutes les conditions de l’article 107 §1 du TFUE n’étaient pas remplies, la somme versée ne serait plus considérée comme une aide d’Etat. Toutefois, les cas de figure qui correspondent à cette situation paraissent très théoriques et ne seront pas développées plus avant. En effet, il faudrait que le montant ne soit pas accordé par une personne publique ou qu’il ne soit pas distribué à une entreprise ou qu’il soit, au contraire, octroyé à toutes les entreprises pour ne pas créer de distorsion de concurrence.
[42]
Seuls les cas suivants sont envisagés : « a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels [l’aide est octroyée à une entreprise intermédiaire mais elle ne doit pas en bénéficier, l’avantage doit être répercuté sur certaines catégories de consommateurs finaux], b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, c) les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la république fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne ».
[43]
En 2011, l’UE a lancé la « Stratégie Europe 2020 » qui comprend une liste d’actions à mener pour encourager la croissance au sein de l’Union. Elle comprend notamment des actions environnementales. Le projet est présenté dans le document disponible en ligne : http://www.construireleurope.org/pprod/wp-content/uploads/2014/02/FT-EU2020.pdf
[44]
Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 3, p. 67.
[45]
Règlement n° 651/2014 du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.
[46]
Article 2 du règlement n° 651/2014, op. cit., alors que le seuil de minimis de droit commun est de 200 000€ sur une période de trois exercices fiscaux, art. 3.2 règlement n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis.
[47]
Art. 3 et suivants du règlement n° 651/2014, op. cit.
[48]
Si une aide agricole non prévue dans les textes spécifiques à cette activité contient des dispositions environnementales, ce sont les règles relatives aux aides d’Etat environnementales qui s’appliquent, Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 13, p. 211.
[49]
Règlement n° 1408/2013 du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l’agriculture.
[50]
Lignes directrices de l’Union européenne concernant les aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales 2014-2020, 2014/C 204/01.
[51]
Règlement n° 702/2014 de la Commission du 25 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides, dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales, compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
[52]
Voir spéc. les points 207 et suivants des lignes directrices pour la période actuelle.
[53]
Article 14.3.d du règlement n° 702/2014, op. cit.
[54]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[55]
CJCE, 24 juill. 2003, aff. C-280/00, Dr. adm. 2003, n° 186.
[56]
Au regard de cette définition, les MAEC semblent proches des SIEG puisqu’il s’agit de compenser les surcoûts supportés par les agriculteurs qui vont au-delà de leurs obligations normatives pour adopter des pratiques favorables à l’environnement. Mais encore faudrait-il que l’activité menée puisse être dite relever du service public.
[57]
Peiffert O., op. cit., p. 119.
[58]
Cf. infra Poumarède M. « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[59]
http://www.cnrtl.fr/definition/convention
[60]
Attribuer une valeur ne modifie pas la nature du sous-jacent ; la comptabilisation n’est pas synonyme de marchandisation, Martin G.-J., « Les “biens-environnements” », op. cit., p. 149 et Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis et al., op. cit., p. 7.
[61]
« Que valent la Tour Eiffel, le Château de Versailles et le pont du Gard ? Que valent les Alpes ou la Côte d’Azur ? Et notre système éducatif ? (…) La richesse d’un pays est une opinion », Henochsberg M., « oui, nous sommes solvables ! », Revue Banque, juin 2012, supplément, pp. 21 s.
[62]
Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis et al., op. cit., p. 7.
[63]
Greffe X., Gestion publique, Dalloz, 1999, p. 376.
[64]
« L’agrégation d’éléments hétérogènes semble possible jusqu’à un certain point en ce qui concerne le capital physique et humain ou certaines des ressources naturelles », Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, Stiglitz J., Sen A., Fitoussi J.-P. et al., 2009, p. 68.
[65]
Hein L. et al., “An Introduction to Ecosystem Accounting”, in Routledge Handbook of Ecosystem Services, Potschin M. et al. (dir.), Routledge, 2016, p. 218.
[66]
Cf. infra Alidor B. « Compensation et services écosystémiques », Jean S. « L’incidence des services écosystémiques en droit de la responsabilité civile ».
[67]
Martin G.-J., « Les “biens-environnements” », op. cit., p. 140.
[68]
Dès le sommet de la Terre de Rio, l’application de la comptabilité verte aux sociétés était préconisée, Trébulle F.-G., op. cit., §40. L’intégration de la comptabilité verte aux comptes des personnes privées serait d’autant plus facile que cette dynamique a déjà débuté. D’une part, les entreprises cotées sont dans l’obligation de fournir des informations environnementales depuis la loi Grenelle 2 ; donc elles doivent identifier leurs éléments naturels. D’autre part, certaines appliquent volontairement les référentiels verts internationaux, essentiellement le SEEA de l’ONU, Teller M., « développement durable et comptabilité », Cahiers de droit de l’entreprise, n° 3, Mai 2010, dossier 15.
[69]
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement, Les comptes de l’environnement en 2013, déc. 2015, p. 15, p. 16 et p. 18.
[70]
Par exemple, la CDC biodiversité a investi pour obtenir des unités de compensation mais pour l’heure, elle ne trouve pas suffisamment d’acteurs économiques demandeurs pour les acquérir. Dans le fameux exemple de la restauration de la biodiversité à Cossure, la Caisse a choisi la stratégie de la compensation par l’offre mais elle n’a réussi à vendre que la moitié des unités de compensation produites sur le site, Calvet C., Levrel H., Napoleone C. et Dutoit T., « La réserve d’actifs naturels : une nouvelle forme d’organisation pour la préservation de la biodiversité en France ? », in Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement, Analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité, Levrel H et al. (dir.), Quae, 2015, p. 151. Si les causes de ce résultat sont sans doute multiples, l’une d’entre-elles réside dans le fait que le marché est actuellement illisible.
[71]
De Perthuis C. et Jouvet P.-A., op. cit., p. 68.
[72]
Dès les années 1970, ces auteurs proposaient de calculer le Measure of Economic Welfare (MEW) pour ajuster le PIB en y ajoutant les loisirs, les tâches ménagères non rémunérées, mais aussi les externalités négatives telles que la pollution, Nordhaus W. D. and Tobin J., « The Measurement of Economic and Social Performance », in Is Growth Obsolete ?, NBER, 1973, pp. 509-564.
[73]
UN report, Brundtland et al., Our Common Future, 1987, p. 47. Ce travail précise que, pour chacun de ces milieux, les comptabilités nationales devraient inclure – entre autres – les actifs que représentent la variété des espèces et des gènes, c’est-à-dire, la biodiversité, ibid., pp. 125-135.
[74]
Trébulle F.-G., « Droit du développement durable », J.-Cl. Env. et DD, fasc. 2400, §40.
[75]
Voir la sous-section d) du chapitre 8 de l’agenda 21 ; https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf
[76]
UN, System of Environmental-Economic Accounting 2012, Experimental Ecosystem Accounting, CO-edited with the European Commission, the organisation for Economic Co-operation and development and the World Bank, 2013.
[77]
Pour chaque unité écosystémique sont valorisés la faune, la flore, le sol, l’eau et le carbone en fonction de leurs caractéristiques (variété, quantité, etc), UN, System of Environmental-Economic Accounting 2012, op. cit, p. 50.
[78]
EU reference document on Natural Capital Accounting, op. cit., p. 7.
[79]
European commission, Knowledge innovation project (KIP) on Accounting for natural capital and ecosystem services, Scoping paper, June 2015, p. 3.
[80]
Il a notamment – mais pas seulement – collaboré avec l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE), le Enhancing ecoSysteM sERvices mApping for poLicy and Decision mAking (ESMERALDA) et le Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services (MAES) chargés de répertorier, de géolocaliser et d’évaluer les écosystèmes sur le territoire de l’UE, l’Operational Potential of Ecosystem Research Applications (OPERAs) qui a pour mission de proposer des stratégies concrètes d’application des connaissances universitaires sur la biodiversité et les écosystèmes, ainsi que le Land Use and land Cover Survey (LUCAS), un autre programme d’Eurostat spécialisé dans l’étude des sols, European commission, Knowledge innovation project (KIP) on Accounting for natural capital and ecosystem services, Scoping paper, op.cit., p. 1.
[81]
Ibid., p. 2. D’ailleurs, KIP-INCA est aussi censée inspirer des initiatives nationales. Ainsi, la France a préparé une « Stratégie Nationale pour la Biodiversité » (SNB) courant sur la même période que la stratégie européenne. Elle reprend les objectifs et actions européens pour les mettre en œuvre au niveau national et local. Le document ministériel qui en dessine les grands axes, prévoit ainsi que « les valeurs de la diversité biologique » soient incorporées aux comptes nationaux au terme de cette période afin que la préservation de la biodiversité devienne « un enjeu économique positif pour les décideurs ». Or, la Stratégie inclut les sols, Premier ministre, Stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020, août 2012, spéc. pp. 7, 14 et 51. Cette intégration paraît d’autant plus pertinente que depuis la loi RBNP, l’article L. 110-I du Code de l’environnement reconnaît que « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation [et que] ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage ». L’article L. 110-I al. 2 ajoute que « les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine ». Malgré ces avancées, le travail au niveau national reste encore peu développé. Dans leur dernier rapport sur l’application du droit environnemental européen, les sénateurs ne font que retranscrire l’annexe d’une Communication de la Commission enjoignant la France à « poursuivre l’action en faveur de la cartographie et de l’évaluation des écosystèmes et des services écosystémiques ainsi que l’évaluation et le développement des systèmes de comptabilité du capital naturel », (Sénat, Commission des finances, rapport n° 605, Husson J.-F., L’application du droit européen de l’environnement, juil. 2017, p. 79) sans apporter d’éléments nouveaux quant à réalisation d’un référentiel français.
[82]
Eurostat, Compilation of comments on draft Natural Capital reference document, Feb. 2015, p. 11.
[83]
A titre d’illustrations voici quelques remarques qui ont été formulées par les agronomes participant au présent projet et montrant les limites du référentiel en l’état actuel : évidemment, les ressources marines sont surexploitées mais les océans sont compris comme des écosystèmes épuisables alors que l’eau, sa principale composante, devrait voir sa masse augmenter ; pareillement, l’ozone est considéré comme épuisable alors qu’il se régénère à haute altitude et le « trou » observé dans les années 1980 se résorbe ; au contraire, l’atmosphère devrait apparaître de le tableau comptable.
[84]
La différence peut être faite pour faciliter le travail de comptabilisation en procédant par sous-ensemble (Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis B. et al., op. cit., p. 7) mais le référentiel prendrait les deux en compte.
[85]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[86]
Annexe B du règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.
[87]
Traité de Maastricht, article 1^er du protocole n° 12 sur la Procédure de déficit Excessif (PdE).
[88]
https://www.insee.fr/fr/statistiques/2669747
[89]
Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis B. et al., et al., op. cit., p. 44.
[90]
Office National de la Biodiversité (ONB), Bilan 2016 de l’état de la biodiversité en France : une nature française sous tension, mai 2016, p. 1.
[91]
Ajoutons que l’élaboration d’un référentiel est relativement peu coûteuse dans la mesure où elle induit essentiellement des frais de personnel pour effectuer les recherches théoriques puis la mise en œuvre, Chevassus-Au-Louis B. et al.,., op. cit., p. 265.
[92]
Centre d’analyse stratégique, Les aides publiques dommageables à la biodiversité, Sainteny G. (dir.), La Documentation française, 2010, pp. 35 s.
[93]
Sainteny G., Plaidoyer pour l’écofiscalité, Buchet Chastel, 2012, p. 100.
[94]
Suite à la CoP 21, la ministre de l’Environnement et le ministre de l’Économie et des Finances s’étaient engagés à créer des « Green Bonds ».
[95]
République française, Document-cadre de l’OAT verte, 10 janvier 2017.
[96]
Le montant total des dépenses vertes éligibles identifiées pour les émissions de l’AFT au cours de l’année 2017 est supérieur à 10 milliards d’euros ; chaque euro levé trouvera donc un emploi.
[97]
http://www.aft.gouv.fr/articles/lancement-de-l-oat-verte-1-75-25-juin-2039_12865.html
[98]
Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
[99]
Précisément, « la dotation globale de fonctionnement et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales intègrent les surcoûts spécifiques induits par des conditions climatiques et géophysiques particulières en montagne et les services, notamment écologiques et environnementaux, que la montagne produit au profit de la collectivité nationale ».
[100]
En vertu de l’article 72-2 al 4 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». La péréquation verticale correspond à une dotation globale de fonctionnement de l’Etat supplémentaire attribuée aux collectivités locales les plus faibles et la péréquation horizontale au transfert d’une fraction des ressources fiscales des collectivités les plus favorisées vers ces collectivités.
[101]
L’Association Nationale des Elus de la Montagne (ANEM) et la Banque postale ont réalisé en 2016, pour la première fois, une étude spécifique sur cette question. Il en ressort que « les charges financières par habitant sont supérieures de 29 % par rapport à la moyenne nationale pour les communes de moins de 1000 habitants. Ces dernières représentent 79 % des communes de montagne. Ce ratio confirme l’existence de surcoûts spécifiques à la montagne – liés à l’altitude, au climat et à la pente », ANEM, « Les finances des communes de montagne à la loupe », Pour la montagne, n° 277, décembre 2016, p. 2.
Ce problème avait déjà été relevé par la Cour des comptes qui, avant l’adoption de ce texte, intégrait le critère « zone de montagne » à ses analyses en matière de finances locales, Cour des comptes, Concours financiers de l’Etat et disparités de dépenses des communes et de leurs regroupements, octobre 2016, par exemple p. 62. La Cour n’a pas rédigé de rapport depuis le vote de la loi.
[102]
Actu environnement, rapport rédigé par Mmes Genevard A. et Laclais B., Un acte II de la loi montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne, juillet 2015, p. 73. Ces deux députées ont également été rapportrices sur le projet de la loi.
[103]
L’échéancier des décrets d’application ne prévoit pas de texte spécifique pour la mise en œuvre de l’article 4.

1La présente contribution s’attachera à étudier comment l’Etat français et les collectivités territoriales [1] peuvent protéger les sols par la dépense publique. A défaut d’encadrement réglementaire préservant ces ressources environnementales [2], les personnes publiques peuvent engager des fonds publics à cette fin, passant d’une logique de contrainte à une logique d’incitation financière.

2Etant donnée l’étendue de cette thématique et la conséquente impossibilité de la traiter entièrement et précisément dans le cadre de ce chapitre, il a fallu procéder à des choix méthodologiques pour délimiter le champ de l’étude. Une analyse sectorielle aurait pu être retenue. La dépense publique à destination de l’activité agricole aurait alors été privilégiée dans la mesure où « les écosystèmes agricoles sont de loin les plus grands écosystèmes aménagés du monde » [3] et que le lien entre cette activité et les services a été normativement consacré [4]. Cependant, des études très complètes portant sur les PSE dans ce secteur existent déjà [5]. Il a paru plus novateur de se pencher sur les outils financiers à disposition des personnes publiques pour améliorer la préservation des sols (notamment agricoles). Puis, toujours afin de préciser le champ d’étude, la démarche méthodologique suivante a été privilégiée : deux options de financement public relativement innovantes et diamétralement opposées ont été sélectionnées pour être comparées [6]. D’un côté, les administrations étatiques et locales peuvent convenir de « Paiements pour Services Environnementaux » (PSE) avec des personnes rémunérées pour préserver les sols [7]. De l’autre, elles pourraient créer un référentiel comptable vert intégrant la valeur desdits sols pour encourager leur protection. Les principales caractéristiques de ces deux modalités d’action doivent être dépeintes afin de comprendre en quoi elles sont radicalement différentes.

3Avec les PSE, comme son nom l’indique, la préservation de la nature passe par la fourniture d’un service environnemental, qui requiert donc une intervention humaine. L’une des parties [8] va œuvrer de manière à ce que les écosystèmes puissent fonctionner correctement. En échange, l’autre partie, parce qu’elle estime que cette forme de protection l’environnement lui est profitable – ici, l’Etat ou une collectivité territoriale [9] – s’engage à rémunérer la fourniture de ce service. Le but est donc de rendre relativement moins attrayante l’exploitation d’une ressource naturelle par rapport aux perspectives financières qu’offre sa sauvegarde. En d’autres termes, il s’agit de passer d’une logique de pollueur-payeur, à celle de protecteur-percepteur [10]. Cette méthode s’inscrit dans la droite ligne de l’orientation actuellement privilégiée en droit de l’environnement, celle du consensualisme et de l’incitation pécuniaire [11] plutôt que celle de l’interventionnisme public adoptée traditionnellement [12]. Plus encore, les PSE sont perçus comme des vecteurs de croissance économique parce qu’ils génèreraient des investissements et permettraient de créer des emplois [13]. Cet outil pourrait constituer un moyen temporaire de pallier une lacune juridique [14], en l’espèce un régime protecteur des sols. Ces dispositions pourraient même être encore plus efficaces que les normes à portée générale puisqu’elles sont négociées et peuvent donc être ajustées aux besoins spécifiques d’un écosystème donné sur un territoire déterminé.

4Autre voie d’action, plutôt que d’agir directement en engageant des dépenses, les personnes publiques pourraient œuvrer dans le sens de la protection des sols en adoptant une comptabilité qualifiée de « verte ». Quelques rappels sont nécessaires à la bonne compréhension de ce que signifie cette proposition. La comptabilité générale regroupe un ensemble de règles, appelé « référentiel », qui est supposé donner, selon la terminologie consacrée, une « image fidèle » [15] de la situation patrimoniale et financière d’une personne morale privée [16]. Cependant, en droit public, les règles comptables sont plus complexes parce qu’elles doivent saisir les spécificités la décision publique [17]. Aussi, la « comptabilité nationale » retrace les engagements juridiques des personnes publiques mais elle va au-delà en recensant des données statistiques sur l’état de l’économie française [18]. Il s’agit donc d’« une technique d’enregistrement et d’évaluation des événements affectant la situation financière d’une entité bien définie et de présentation de ces informations dans des états de synthèse [mais elle permet également] de calculer des indicateurs globaux » [19], parmi lesquels le Produit Intérieur Brut (PIB). Cette valeur traduit la production annuelle de richesses sur un territoire qui émane à la fois du secteur public, des entreprises et des ménages. La comptabilité nationale est alors susceptible de fournir une base de décision sur les mesures politiques à prendre. Or, la comptabilité environnementale consiste à intégrer dans les comptes nationaux la valeur des éléments naturels, notamment celle des sols. Le but est de « verdir » le PIB [20] pour orienter les choix politiques – dont les dépenses publiques – dans un sens plus écologique. La complexité technique de l’entreprise est régulièrement utilisée comme argument pour s’opposer à l’avancement de ce projet. L’élaboration d’un référentiel de comptabilité verte serait intellectuellement concevable mais trop peu maniable pour devenir un outil opérationnel de gestion et un référentiel contraignant.

5S’il ne fallait en choisir qu’un, quel serait l’outil de dépense publique le plus utile à la protection des sols ? A priori, les PSE paraissent constituer une solution simple qui permet à l’administration d’entrer en action immédiatement et de cibler précisément les sols. Pourtant, lorsque les PSE sont conclus par des personnes publiques, ils créent de nombreuses difficultés juridiques qui les rendent finalement peu attrayants, voire peu praticables (I). Au contraire, « la construction des outils comptables dont sont dotées les administrations publiques semble, à première vue, aussi technique que rébarbative. Elle soulève pourtant des enjeux considérables, tant sur le plan pratique que théorique » [21]. Bien que les difficultés d’élaboration d’un référentiel et de mise en œuvre soient réelles, le potentiel de la comptabilité verte semble sous-estimé. Les opportunités qu’offrirait cette solution, justifient de fournir un effort intellectuel de long terme dont les retombées en termes de dépenses publiques ne seront qu’indirectes (II).

I – Les PSE : les limites d’une dépense publique actuelle

6La sauvegarde des sols par la conclusion de PSE engendre des coûts pour les personnes publiques. Or, ces engagements financiers se révèlent, au mieux peu efficaces en termes de préservation des sols (A), et au pire, risqués en raison des incertitudes juridiques qu’ils portent lorsqu’ils sont pris par des personnes publiques (B). En effet, des problématiques spécifiques apparaissent lorsque le preneur de service environnemental est une personne publique parce que celle-ci est présumée perturber l’équilibre du marché lorsqu’elle intervient dans l’économie. Son action est alors étroitement encadrée par le droit pour éviter qu’il y ait distorsion de concurrence. En revanche, si un PSE au contenu strictement identique est signé par une personne privée, sa décision est censée relever du fonctionnement normal de l’économie. Alors, cette opération ne sera pas entravée par des contraintes juridiques [22].

A – L’efficacité discutable des deniers publics engagés dans les PSE

7Les PSE ne peuvent constituer qu’une façon marginale de protéger l’environnement, et en l’occurrence, les sols. Si les limites qui vont être développées s’appliquent à tous ces dispositifs, ils posent une question spécifique quand ils sont adoptés par une administration, celle de la « bonne utilisation des deniers publics » [23].

8La nature consensuelle des PSE qui est présentée comme étant l’avantage principal de ce mode de sauvegarde, en constitue aussi la faiblesse tel que l’a d’ores et déjà souligné la doctrine : sans consentement de l’éventuel fournisseur de service environnemental, pas de préservation. Afin d’obtenir cet accord, les contraintes – parmi lesquelles la durée de l’engagement [24] – peuvent être assouplies réduisant d’autant la protection effective des sols. D’ailleurs, ainsi que le souligne la doctrine, la majorité des PSE existants ne contient que des obligations de moyen et non de résultat écologique. Alors, le fournisseur de service environnemental ne s’oblige qu’à faire ou ne pas faire, peu importe l’effet de la convention sur la nature, ce qui abaisse le niveau d’exigence qu’il a à supporter et facilite par là même l’obtention de son consentement [25]. Notons que la terminologie usitée – et que l’on continuera d’employer dans cette contribution par souci de cohérence avec le droit positif – n’est donc pas adaptée : le paiement ne vient pas rémunérer la fourniture d’un service environnemental mais une pratique ; cette remarque vaut également pour les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) prévues par le deuxième pilier de la PAC [26].

9Toujours pour emporter l’adhésion du producteur de service environnemental, une rémunération est offerte. Et, là encore, les PSE portent en eux les raisons de leurs propres limites : si la motivation desdits fournisseurs est avant tout financière, ceux-ci sont susceptibles de chercher à profiter de la manne que cette nouvelle possibilité offre. Dans un premier temps, les PSE sont susceptibles de provoquer un effet d’aubaine : les bénéficiaires pourraient se porter volontaires simplement parce qu’ils adoptent déjà les comportements encouragés sans être rétribués pour. Cette situation est d’autant plus vraisemblable que les dispositifs ne posent pas de résultats environnementaux précis et exigeants [27]. Alors, la personne publique qui conclurait un PSE, engagerait une dépense inutile dans la mesure où elle paierait pour maintenir un statu quo, pour éviter la menace d’un changement de pratiques néfaste aux sols. Ensuite, une fois la prestation terminée, le producteur de service environnemental pourrait aussi revoir à la hausse ses prétentions financières pour accepter de poursuivre ses efforts (et ce, même si lesdits efforts n’en n’étaient pas réellement ab initio). Ce piège est au moins partiellement déjoué en matière agricole. En effet, dans le cadre de la PAC pour bénéficier des aides agro-environnementales du deuxième pilier, les professionnels doivent respecter des normes réglementaires pour pouvoir ensuite prétendre à une rémunération. Ces « normes plancher […] constituent un garde-fou concernant le contenu environnemental des PSE, lesquels ne peuvent ainsi être éligibles au financement qu’au-delà de la réalisation de ce minimum » [28]. Les frais supplémentaires engagés par les agriculteurs sont alors compensés par la personne publique.

10Au-delà de la question des « retours environnementaux sur investissement » que génèrerait ce choix, une généralisation des PSE pourrait s’avérer plus coûteuse pour les personnes publiques que ce qui est stipulé.

B – Les fragilités juridiques des PSE conclus par les personnes publiques

11A la question de l’efficacité des PSE, s’ajoutent des risques juridiques importants. Ceux-ci tiennent au fait que cette opération n’est pas évidente à qualifier en droit – national (1) et européen (2) – quand la partie rémunératrice est une personne publique et quand le contrat ne relève pas des aides de la PAC.

1 – Les PSE et la commande publique en droit interne

12En droit interne, l’identification du PSE pose un premier ensemble de problèmes juridiques. Pour la personne publique, conclure un PSE ne lui permet pas à proprement parler de « satisfaire un besoin mais [d’] orienter l’activité d’un opérateur privé conformément à l’intérêt général » [29]. Si le fournisseur de service environnemental sollicite la personne publique pour percevoir une somme lui permettant de poursuivre son activité, le PSE correspond à ce que l’on qualifie de « convention d’objectifs et de moyens » telle que définie dans l’arrêt du Conseil d’Etat « Commune d’Aix-en-Provence » [30], reprise par la suite dans la circulaire du 18 janvier 2010 [31]. Alors, la rémunération octroyée s’apparente à une subvention [32].

13En revanche, si la personne publique est à l’initiative – ce qui paraît plus que plausible dans l’hypothèse de l’impulsion d’une politique publique de protection des sols – la rémunération du PSE n’est plus considérée comme une subvention mais elle est assimilée à un prix [33]. Dès lors, si la personne publique verse une somme à une personne qui lui délivre une prestation, le contrat intègre le périmètre des marchés publics [34]. Or, ceci emporte des conséquences lourdes. Les procédures inscrites dans le Code des marchés publics (CMP) doivent être respectées si le contrat entraîne une rémunération du cocontractant supérieure ou égale aux seuils fixés par décret [35]. Lesdites procédures requièrent en premier lieu la définition précise des besoins pour que la comparaison des projets des concurrents soit effective. Une description trop floue des attentes pesant sur le futur cocontractant de la personne publique peut engager la responsabilité de l’administration vis-à-vis des candidats éconduits [36]. Or, la complexité du fonctionnement des écosystèmes rend délicate la rédaction d’un appel à la concurrence. Une fois ce stade franchi, les procédures de passation des marchés publics comptent d’autres étapes, assorties de délais, qui doivent être respectées pour ne pas risquer le prononcé de sanctions pécuniaires ou l’annulation de la décision de passer la convention. De plus, si l’on s’inscrit dans le cadre du marché public, le juge administratif peut se fonder sur le bon usage des deniers publics, principe énoncé dès l’article 1^er du CMP, pour régler le litige qui lui est soumis. La question de l’efficacité des PSE pour protéger les sols qui a été évoquée précédemment, pourrait dépasser le cadre d’une simple question politique pour devenir un enjeu juridique. Ajoutons que le non-respect de ces règles de passation est susceptible d’entrainer l’ouverture de poursuites pénales à l’encontre des personnes physiques et qu’elles conduisent potentiellement à des peines d’emprisonnement et des amendes des poursuites pourraient même être ouvertes à l’encontre de personnes physiques pour délit d’octroi d’avantage injustifié [37] ou corruption et trafic d’influence [38]. En conclusion, la qualification potentielle des PSE en marchés publics serait chronophage et potentiellement onéreux.

2 – Les PSE en droit de l’Union

14En droit de l’union, les PSE pourraient être qualifiés d’aides d’Etat ou de Services d’Intérêt Economique Général (SIEG).

15Les PSE pourraient constituer des aides d’Etat, par définition, illégales [39]. En effet, en vertu de l’article 107 § 1 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), « sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». En d’autres termes, il y a aide d’Etat parce qu’« en recevant, alors même qu’il ne satisfait aucun besoin marchand, un financement public visant uniquement à le maintenir ou l’orienter vers des pratiques pro-environnementales, [le fournisseur de service environnemental] est […] perçu, au regard du droit de l’Union européenne, comme bénéficiant d’un soutien financier auquel aucun acteur économique n’aurait consenti au regard des seules considérations guidant le fonctionnement normal du marché » [40]. Toutefois, ce principe connaît à la fois des dérogations textuelles qui seraient théoriquement applicables à tous les PSE et des exceptions propres.

16La première catégorie de dérogations générales est à trouver à l’article 107 § 2 du TFUE [41] : certains soutiens financiers publics ne sont pas considérés comme des aides d’Etat et sont par là même compatibles avec le marché intérieur. Cependant, les mesures financières destinées à protéger l’environnement – et plus précisément, les sols – ne figurent pas dans cette liste [42]. Ensuite, l’article énonce au troisième paragraphe que, sur notification des Etats membres, des aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, et de ce fait, être autorisées par la Commission. Certaines catégories définies seraient assez vastes pour y inclure une politique de protection de l’environnement – et notamment des sols – dont « b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun » (PIIEC) telle que la stratégie Europe 2020 [43] « c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités […], quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun » et « e) les autres catégories d’aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission ». Toutefois, ces exceptions au principe d’incompatibilité sont interprétées de façon restrictive [44] donc l’autorisation des PSE sur la base de la disposition 107 § 3 du TFUE paraît très incertaine. Finalement, le Règlement Général d’Exemptions par Catégorie (RGEC) du 17 juin 2014 [45] permet de dispenser certaines aides environnementales de la notification des Etats membres prévue à l’article 107 § 3. Il pourrait s’avérer utile mais uniquement dans un type très précis de PSE relatifs aux sols : il autorise les Etats et leurs entités publiques à octroyer des fonds sans l’aval des institutions européennes jusqu’à 20 millions d’euros par entreprise et par projet pour les investissements en faveur de l’assainissement d’un site contaminé « sur lequel a été confirmée la présence de substances dangereuses découlant de l’activité humaine, dans des concentrations telles qu’elles présentent un risque important pour la santé humaine ou pour l’environnement compte tenu de l’utilisation effective des terrains et de leur utilisation future autorisée » [46]. Si un PSE correspond à cette disposition du règlement, il faut en plus que la rémunération soit transparente, incitative et publiée [47].

17Contrairement aux dérogations générales dont la mobilisation semble presque impossible en pratique pour les PSE protégeant les sols, l’ensemble des exceptions spécifiques au secteur agricole est régulièrement appliqué.

18Aux termes de l’article 42 TFUE, les règles prévues aux articles 107 et suivants du TFUE, ne sont pas automatiquement applicables aux aides PAC ; elles ne le sont que « que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil ». Ainsi, les aides d’Etat en matière agricole sont le plus souvent régies par des normes spécifiques [48] comprenant un règlement de minimis [49], des lignes directrices [50] et un régime d’exemption agricoles [51]. Il ressort de la combinaison de ces textes que les aides agro-environnementales du deuxième pilier [52] peuvent concourir à la protection des sols. Ainsi que le souligne le règlement de juin 2014, les investissements sont susceptibles d’être compensés par des aides publiques s’ils poursuivent l’un des objectifs énoncés à l’article 3 même texte [53], dont « la mise en œuvre des objectifs agroenvironnementaux et climatiques ». C’est ainsi que certaines aides versées au titre des MAEC peuvent bénéficier aux sols [54].

19En plus des exceptions textuelles (générales ou spécifiques), les versements financiers d’une personne publique peuvent être autorisés s’ils sont reconnus par les juges européens comme étant des Services d’Intérêt Economique Général (SIEG). Bien que cette qualification ne permette pas d’échapper au droit de la concurrence, elle autorise la juste compensation des coûts générés par la satisfaction d’obligation de service public. En effet, depuis le fameux arrêt « Altmark » [55], un tel soutien financier public échappe au régime des aides d’Etat si quatre conditions sont remplies : « l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public, et ces obligations doivent être clairement définies » ; « les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente, afin d’éviter qu’elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes » ; « la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable » ; « lorsque le choix de l’entreprise […] n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public […] le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée et adéquatement équipée » [56]. Ces critères appellent deux remarques. D’une part, le « bénéfice raisonnable » constitue une incitation financière minimale réduisant par là même l’attractivité des PSE conçu comme SIEG. D’autre part, plus fondamentalement, il n’est pas sûr que la sauvegarde des sols puisse être actuellement interprétée comme relevant du service public, dès lors les PSE ne pourraient pas être conçus comme des SIEG. La liste de ces services n’est pas exhaustive mais elle comprend traditionnellement les postes, transports, télécommunications et énergie. Elle est appelée à s’étendre mais ce mouvement est lent et il faut rester prudent. Pour l’heure, « il est impossible de déterminer a priori si la protection de l’environnement est susceptible de participer de l’intérêt économique général au sens de la notion de SIEG. On ne peut pas non plus déterminer les activités environnementales particulières qui peuvent en relever » [57].

20En conclusion, signer des PSE pourrait s’avérer dangereux pour les personnes publiques, en plus d’être relativement coûteux et peu efficace. Il s’agit d’un moyen de protéger l’environnement conçu pour le secteur privé et qui peut être intéressant dans ce cadre [58], mais ces contrats ne sauraient constituer un outil pertinent pour une politique d’envergure mise en œuvre par les personnes publiques. Au contraire, la comptabilité verte sur la dépense publique pourrait avoir un impact plus fondamental sur la protection des sols.

II – La comptabilité environnementale : le potentiel d’une dépense publique éventuelle

21L’intégration des éléments naturels à la comptabilité nationale pourrait constituer une voie médiane prometteuse, une solution qui ne s’apparente ni à une intervention unilatérale publique classique, ni à un alignement sur les méthodes consensuelles et incitatives créées pour le secteur privé.

22L’instauration d’un référentiel comptable vert relève d’une méthode de protection de l’environnement globalisante en ce qu’elle intègre la totalité des éléments naturels, les sols et leurs services compris. Malgré la persistance de certaines résistances politiques, le potentiel de cette orientation a bien été identifié, à la fois par ses premiers soutiens universitaires ainsi que par les institutions internationales et européennes qui élaborent désormais des référentiels verts (A). Ce type de système comptable vise à fondamentalement repenser les finances publiques, et particulièrement à réorienter les décisions de dépenses dans une direction plus écologique. D’ailleurs, des exemples concrets de verdissement des finances publiques françaises laissent penser que la dynamique est enclenchée, que la valorisation des éléments naturels pourrait bel et bien constituer un développement futur possible de la comptabilité utilisée par les personnes publiques (B).

A – Les lacunes de la comptabilité nationale traditionnelle et les prémisses de référentiels verts à disposition des personnes publiques

23Donner une valeur monétaire à des éléments qui ne font pas l’objet de commerce peut sembler quelque peu artificiel. Pourtant, une convention (au sens de « standard accepté par une communauté » [59]), si abstraite, détachée de la réalité soit-elle, permet de s’accorder sur ce qui deviendra des points de repère. Certes, l’information produite est imparfaite parce qu’elle ne s’adosse pas à des transactions observables [60] et repose sur des choix politiques – comportant inévitablement une part d’arbitraire [61] – mais, connue et reconnue de tous, elle peut impulser des actions tangibles [62]. Ainsi, la comptabilité nationale est l’un des outils servant de fondement à la prise de décisions concrètes par les personnes publiques [63] parce qu’elle permet d’évaluer la situation patrimoniale et financière des personnes publiques mais aussi de calculer le PIB national, c’est-à-dire la création de richesse annuelle sur le territoire. Pour l’heure, ce référentiel ne tient aucun compte des données naturelles. Pourtant, les intégrer aux comptes nationaux permettrait de mesurer le capital naturel d’un Etat mais aussi ses fluctuations. Ceci accroitrait la légitimité des politiques publiques favorables à l’environnement et, a minima, des décisions tendant à lutter contre sa dégradation. Ainsi, quoi qu’il en soit des critiques (1), des propositions de comptabilité verte ont été élaborées (2).

1 – Les oppositions à la comptabilité verte

24Cette méthode de protection de la nature suscite de vives oppositions qui proviennent aussi bien des militants écologistes que des défenseurs du libéralisme économique. Les réserves soulevées par les uns et par les autres nous semblent peu fondées. Toutes les résistances, quelles que soient leurs inspirations philosophiques, mobilisent d’abord l’argument de la complexité de l’élaboration d’un référentiel comptable environnemental pour s’y opposer [64]. Trois sous-arguments ont été principalement soulevés : tous les éléments naturels n’ont pas été répertoriés ; leur estimation ne saurait être exacte ; il paraît difficile d’anticiper les dynamiques de ces éléments alors que celles-ci pourraient justement aider à donner des estimations [65]. Cependant, ces difficultés ne devraient pas être paralysantes : malgré le risque d’une estimation imparfaite, l’intégration des données naturelles élargirait l’image que l’on peut avoir de la richesse « véritable » par habitant. A l’argument de la complexité technique, s’ajoutent les réserves propres à chaque courant qui s’oppose à la comptabilité environnementale.

25De manière schématique, les écologistes considèrent que l’estimation constitue la première étape vers une marchandisation de la nature qui, in fine, aboutirait au résultat contraire à celui espéré, à savoir une exploitation des ressources. Or, la comptabilisation n’induit pas nécessairement la possibilité de faire commerce de l’élément évalué. De plus, l’environnement fait déjà l’objet d’estimations ; elles ne sont simplement pas systématiques. En effet, en France, le droit admet la valorisation compensatoire dans le cadre de la séquence « éviter, réduire, compenser » et la valorisation indemnitaire lors d’un contentieux [66] ; ne manque plus que la valorisation l’on pourrait qualifier de « tutélaire » qui tendrait à aider les décideurs politiques dans le choix de leurs actions [67]. Pour ce dernier type de valorisation, l’instauration d’une comptabilité verte semble inévitable.

26De manière toute aussi succincte, les tenants du libéralisme économique jugent l’intervention des personnes publiques néfaste pour l’équilibre du marché, il convient donc de la limiter. Ils s’opposent ainsi aux arguments renforçant la légitimité d’action des administrations. Il peut leur être répondu que l’élaboration d’un référentiel environnemental serait bénéfique aussi au secteur privé. En effet, les ménages, mais surtout les entreprises [68], sont de plus en plus sollicités pour concourir à la protection de l’environnement [69]. Ils auraient également besoin de points de repère conventionnels pour s’approprier des possibilités existantes telles que la création d’obligations Réelles Environnementales (ORE) [70] ou la conclusion de PSE. De ce point de vue, il aurait même été souhaitable que l’élaboration d’un système comptable vert soit mis en place avant que les autres mesures n’aient été prises. La faiblesse des argumentaires des opposants à la comptabilité verte explique probablement pour partie que des référentiels environnementaux aient tout de même été élaborés.

2 – Les propositions de référentiels verts

27Les modalités diffèrent d’une initiative à l’autre mais globalement, la démarche est toujours la même : il s’agit de faire un inventaire des données physiques puis de les transformer en données monétaires. « Le capital naturel peut être considéré comme une partie du stock du capital utilisé pour la production, au même titre que les biens d’équipement, les technologies disponibles et les connaissances humaines. La variation de ce stock représente les changements intervenants entre deux “états de la nature”. Elle est obtenue en agrégeant les flux entrants (amélioration des capacités de régénération des systèmes naturels, investissement dans la protection de l’environnement) et les flux sortants (surexploitation des ressources, altération des capacités de régulation des systèmes naturels). Si on est économiste, on appelle les flux entrants “investissements” et les flux sortants “amortissements” ! » [71]. Concrètement, les projets les plus aboutis ont été menés d’abord au niveau international, puis européen.

28Dès 1987, l’ONU a commandé le rapport Brundtland, inspiré par l’article de Nordhaus et Tobin [72]. Ledit rapport relève que les référentiels de l’époque sont incomplets parce qu’ils n’intègrent pas les ressources de l’eau, de la mer et de la « terre » [73]. Puis, cinq années plus tard, à la conférence internationale de Rio, a été défendue « l’idée selon laquelle il est nécessaire de développer une comptabilité environnementale et repenser les systèmes de comptabilité nationale [pour], à terme, permettre de comptabiliser “toutes les contributions économiques et sociales qui ne sont pas comptabilisées dans les comptes nationaux conventionnels” » [74]. En plus d’inciter les Etats à aller dans cette direction [75], l’ONU a commencé à élaborer son propre référentiel comptable vert, le System of Envionmental-Economic Accounts (SEEA), pour leur servir de base de travail. Entre sa première version – en 1993 – et la dernière parue une décennie après, le SEEA a progressivement été affiné. Sa dernière mouture se concentre justement sur l’estimation des écosystèmes [76], ceux-ci comprenant les sols [77] et leurs services. Ce travail a servi de base de réflexion au niveau européen.

29En 2011, l’Union a lancé la « Stratégie Europe 2020 » qui comprend une liste d’actions à mener dont l’instauration d’un référentiel vert [78], intégrant là encore la valeur des sols et des services qu’ils rendent [79]. Eurostat est donc actuellement en voie de consolidation d’un système de comptabilité environnementale appelé Knowledge Innovation Project - Integrated system for Natural Capital and ecosystem services Accounting (KIP-INCA). Il est encore aujourd’hui à l’état de projet et ne devrait aboutir qu’à l’issue de la Stratégie, soit en 2020. Pour accélérer le processus, Eurostat s’est basé sur des travaux déjà réalisés par d’autres entités et a ainsi pu bénéficier de synergies. Pour la première phase, celle de l’inventaire physique, l’institut statistique a collaboré avec des agences européennes qui avaient effectué le travail de cartographie des éléments naturels sur le territoire continental [80]. Pour la phase d’estimation des éléments recensés, Eurostat s’est inspiré du SEEA de l’ONU [81]. Comme le référentiel international, KIP-INCA a une conception large du capital naturel qui devrait inclure : les écosystèmes comme les forêts, les rivières ou encore les parcs urbains, les services écologiques qu’ils fournissent, qu’il s’agisse des services d’approvisionnement, de régulation et de maintenance ou les services culturels, les actifs abiotiques épuisables et non épuisables [82]. Soulignons cependant que la proposition qui a été synthétisée dans le tableau ci-dessous, ne constitue qu’un document de travail très sommaire d’Eurostat. Elle reste perfectible, et gagnerait par exemple à inclure davantage les scientifiques spécialisés dans le champ de la biologie pour affiner les catégories d’écosystèmes, de services, d’actifs et de flux et ainsi se rapprocher de la réalité observable [83].

Capital naturel

CAPITAL ECOSYSTEMES ACTIFS ABIOTIQUES FLUX ABIOTIQUES ACTIFS ECOSYSTEMES Etendue, structure et condition des : Forêts, rivières, lacs, océans, zones humides, prairies, terres cultivées, parcs urbains Epuisable GENERANT FLUX DE SERVICES DES ECOSYSTEMES > Services d’approvisionnement (ex : nourriture et énergie) > Services de régulation et d’entretien (ex : climat et pollinisation) > Services culturels (ex : utilisation récréative ou spirituelle de la nature) Epuisable Radiation solaire Non épuisable Energie renouvelable (ex : solaire, éolienne, hydraulique) Non épuisable Ex : minéraux, combustibles fossiles, couche d’ozone Epuisable Ex : engrais phosphatés, protection contre les radiations Epuisable

Capital naturel

30En dépit de ces défauts de conception à son actuel stade de développement, la construction d’une telle convention comptable semble tout à fait indiquée pour sauvegarder les sols parce qu’elle a une vision large de la « nature » incluant entre autres leur valeur, dans tous les types d’écosystèmes, leur biodiversité (sans distinction entre celle qui dite « ordinaire » et celle dite « remarquable » [84]), et l’ensemble de leurs productions et fonctions, qu’elles nécessitent une action humaine ou non. De plus, puisqu’il ne s’agit finalement que d’une réflexion, l’élaboration d’un référentiel ne requiert pas au préalable l’adoption de norme juridique : les échecs successifs de création de règles contraignantes pour protéger ce milieu [85] ne constitue pas un frein à la comptabilisation ; mieux encore, cette démarche pourrait conduire le législateur – européen et français – à mesurer les enjeux de la protection des sols, le colt de leur « non protection » et à voter, à l’avenir, des dispositions visant à les préserver.

31Le travail nécessaire à l’élaboration d’un nouveau référentiel est colossal en raison, à la fois de la complexité du fonctionnement de l’environnement, et de la quasi-absence de marché permettant d’indiquer la valeur de la nature. Cependant, face à ces difficultés, le potentiel qu’offrirait un tel système comptable pour protéger l’environnement et particulièrement les sols et leurs services, mérite de fournir cet effort intellectuel.

B – Les intérêts budgétaires de la comptabilité environnementale et le verdissement progressif de la dépense publique

32L’adoption d’un référentiel comptable vert paraît particulièrement adaptée pour encourager la protection de l’environnement en général, des sols en particulier. Elle serait utile aux personnes publiques qui pourraient mieux évaluer leurs richesses naturelles et ainsi engager des fonds publics pour les préserver. Pour instaurer une comptabilité environnementale qui influence concrètement la décision publique, il faudrait suivre ces étapes : commencer par réfléchir à un référentiel en dehors d’une obligation normative – tel que l’Union le fait actuellement avec le projet KIP-INCA – puis, l’intégrer à la comptabilité nationale. En effet, cette dernière a acquis une valeur obligatoire dans la mesure où les Etats se sont engagés à tenir une telle comptabilité puis à transmettre ces données aux institutions européennes dans le cadre de la discipline budgétaire. Ainsi, chaque année, la France doit calculer son PIB, la dette et le déficit publics [86] puis la Commission contrôle le respect des règles encadrant les finances publiques nationales. De nombreuses contraintes ont été définies mais les deux plus connues sont les limites posées à l’endettement qui ne devrait pas dépasser 60 % du PIB, et au déficit qui ne devrait pas excéder 3 % du même montant [87]. Ainsi, mécaniquement, si les richesses naturelles étaient incluses au PIB, celui-ci augmenterait et les ratios de discipline budgétaire s’en trouveraient réduits. Pour l’exercice 2016, la France avait un taux d’endettement de 96 % et un déficit de 3,4 % [88]. Intégrer les éléments naturels – dont les sols et leurs services – sachant que la France a un patrimoine naturel très riche en raison de son positionnement continental [89] et de ses terres outre-mer [90], permettrait très certainement à l’Etat de respecter ses obligations européennes et lui laisserait même une marge de manœuvre financière plus importante [91]. Là encore, le caractère conventionnel, et par là même quelque peu artificiel, inhérent à tout système comptable apparaît clairement. Adopter un référentiel constitue indéniablement un choix politique. Mais cette remarque vaut tout autant pour la comptabilité actuelle que pour la comptabilité verte.

33En plus de soulager les personnes publiques des contraintes relatives à leurs dépenses, leurs dettes et leurs déficits, la comptabilité environnementale pourrait permettrait un verdissement du volet fiscal de leurs finances publiques. D’une part, en identifiant les variations affectant les éléments naturels, une comptabilité verte faciliterait aussi le travail de suppression des subventions – autorisées mais – néfastes pour l’environnement qui est présentement mené. En effet, l’UE encourage ses membres à éradiquer les aides publiques nuisibles ; à ce titre, la France a commandé un rapport sur la question paru en 2010. Ses recommandations principales visent à mieux répertorier les aides dommageables, ce qui nécessite de « progresser dans la méthode de comptabilisation » [92]. D’autre part, toujours grâce aux constats dressés par une comptabilité environnementale, les personnes publiques pourraient réorienter leurs prélèvements obligatoires dans un sens plus écologique. Cette redirection ne semble pas superflue au regard du double effet pervers de la fiscalité actuelle sur la préservation des sols. D’une part, « la fiscalité locale incite à l’artificialisation du territoire. En effet, la quasi-totalité des recettes fiscales des collectivités territoriales sont assises sur la construction, l’existence ou la transaction d’éléments bâtis ou d’infrastructures » [93]. D’autre part, l’imposition du patrimoine incite à la mobilité en ce qu’elle pénalise les valeurs refuges – c’est-à-dire les investissements longs et peu risqués – et les biens improductifs (ceux qui ne sont pas utilisés dans le cadre d’une activité économique). Au contraire, les acteurs sont encouragés à choisir une plus forte rentabilité à court terme. Or, les espaces naturels – sols compris – sont d’autant plus protégés qu’ils sont exploités moins intensément et qu’ils restent immobiles.

34Ainsi, malgré les oppositions politiques qui continuent de freiner le développement et l’utilisation d’un référentiel comptable environnemental, la France s’achemine vers l’intégration des éléments naturels dans la prise de décision en matière de finances publiques. Plusieurs illustrations pourraient être présentées mais deux d’entre-elles apparues très récemment – l’une concernant l’Etat et l’autre concernant les collectivités territoriales – sont particulièrement éclairantes en termes d’encouragement de la dépense publique à des fins de protection de l’environnement. Elles s’appliquent entre autres à la préservation des sols et de leurs services.

35Alors même que le PIB ne comprend pas encore les richesses naturelles, l’Etat emprunte – augmente sa dette – spécifiquement pour engager des dépenses vertes. En effet, il vient de créer un titre obligataire, l’Obligation Assimilable du Trésor (OAT) verte [94], qui indique à ses acquéreurs sur les marchés de capitaux, que les fonds mis à sa disposition couvriront obligatoirement des frais pour protéger l’environnement. Ces capitaux seront utilisés pour lutte contre le changement climatique et contre la pollution mais aussi pour la protection de la biodiversité [95]. Dans le communiqué de presse de l’Agence France Trésor (AFT) annonçant cette nouveauté, l’OAT verte a été présentée comment un produit financier rendant la place boursière de Paris plus attractive pour les investisseurs. D’ailleurs, l’émission inaugurale du 23 janvier 2017 a rencontré un grand succès auprès des investisseurs puisqu’ils ont consenti à prêter à la France 7 milliards d’euros [96] à 1,75 % pour une durée de vingt-deux ans [97].

36Concernant l’échelon local, l’article 4 de la loi « montagne » de décembre 2016 [98], ajouté sur amendement sénatorial, énonce que la péréquation tiendra désormais compte à la fois des ressources naturelles, dont les « services, notamment écologiques et environnementaux », et des frais financiers qu’engendrent ces espaces pour les collectivités territoriales [99]. Il organise à la fois une péréquation verticale et horizontale en faveur des personnes publiques dont les charges liées à la préservation des territoires de montagne grèvent le plus lourdement le budget [100] et dont les territoires procurent des services à tous. Bien que le mécanisme prenne aussi en compte la valeur des services rendus par la nature, sa présentation dans les rapports parlementaires insiste davantage sur l’aspect charge financière parce que les territoires montagneux sont en moyenne des espaces à plus faible densité démographique qui, par là même, disposent de ressources fiscales réduites [101]. Dans le même temps, la préservation de la nature – notamment le bon fonctionnement des écosystèmes et la sauvegarde des sols – profitent à l’ensemble de la communauté nationale [102]. Le principe est adopté mais les modalités pratiques de mise en œuvre n’ont pas encore été rendues publiques [103]. Il faudra donc attendre l’avenir pour savoir concrètement comment la péréquation fonctionnera.

37Ces deux exemples d’intégration lente mais croissante de la question environnementale dans les finances publiques françaises nous semblent résulter de ce que les oppositions à la comptabilité verte sont fragiles mais surtout des atouts que présentent cette méthode de protection de la nature. L’édiction d’un référentiel vert est particulièrement séduisante dans le cadre de la sauvegarde des sols. Contrairement à la protection immédiate des services des sols reposant sur les PSE, cette solution n’est pas limitée par le consentement des acteurs privés, permet une valorisation plus large que celle des seuls services écologiques et étend le champ de la préservation des sols au-delà de l’activité agricole. La voie paraît donc pertinente.

Date de mise en ligne : 01/01/2020

https://doi.org/10.3917/dv.084.0171

Notes

[1]
La « dépense publique » renvoie aux dépenses engagées par les administrations publiques. La Sécurité sociale fait également partie des « administrations publiques » mais elle est exclue du champ de cette étude. En effet, il n’est pas prévu qu’elle engage des dépenses publiques pour protéger les sols (bien que la dégradation de l’environnement puisse entrainer des coûts sanitaires tel que le laisse transparaître l’article L. 110-1 II du CE). Cette question dépasse le cadre de la présente contribution.
[2]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[3]
FAO, 2007, La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture, p. 2.
[4]
L’article 2-8° de la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (RBNP) – aussi dite « biodiversité » – souligne la « complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, L’aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d’une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d’interactions écosystémiques garantissant, d’une part, la préservation des continuités écologiques et, d’autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité ».
[5]
Cf. notamment Langlais A. « Les paiements pour services environnementaux, une nouvelle forme d’équité environnementale pour les agriculteurs ? Réflexions juridiques », Dr. rural, n° 413, mai 2013, Etude n° 7, du même auteur, L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridique, Presses universitaires de Rennes, 2018, à paraître.
[6]
La fiscalité écologique ne sera pas ici examinée ; nous renvoyons à la lecture des nombreuses études consacrées à ce sujet, ainsi : Bin F. et Viessant C. « Précis de fiscalité de l’environnement », LexisNexis, à paraître, Caudal S. « La fiscalité de l’environnement », LGDJ, 2014, Caruana N. « La fiscalité environnementale. Entre impératifs fiscaux et objectifs environnementaux, une approche conceptuelle de la fiscalité environnementale », L’Harmattan, 2015,
[7]
Sur la liberté contractuelle des personnes publiques (et par conséquent, leur capacité à conclure ce type de convention), voir notamment Hastings-Marchadier A., « Les contrats de droit privé des personnes publiques et la liberté contractuelle », AJDA, 1998, pp. 683-693 et Pontier J.-M., « La liberté contractuelle des personnes publiques », AJDA 2013, pp. 837-839.
[8]
Etant entendu que la catégorie des PSE ne recouvre pas que des contrats, cf. infra Poumarède M. « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[9]
Langlais A, « Les paiements pour services environnementaux, une nouvelle forme d’équité environnementale pour les agriculteurs ? Réflexions juridiques », op. cit., §12. L’article L. 312-3 du C. env. précise, depuis la loi « biodiversité », que les contrats en question peuvent être conclus avec une personne privée mais aussi l’Etat, une collectivité territoriale ou même un établissement public.
[10]
Sutterlin O., « Le principe pollueur-payeur », J.-Cl. Env. et DD, fasc. 2024, §11.
[11]
Conseil économique pour le développement durable, Bureau D. (dir.), « les “PSE” : des rémunérations pour les services environnementaux », 2010, n°17.
[12]
Langlais A., op. cit., §12.
[13]
De Perthuis C. et Jouvet P.-A, op. cit., p. 126.
[14]
Sutterlin O., op. cit., §11.
[15]
La comptabilité ne saurait donner une image exacte de l’entité concernée mais doit permettre à ses lecteurs de se faire une idée claire de sa situation patrimoniale et financière.
[16]
La comptabilité générale privée – à destination des entreprises – a largement influencé les référentiels comptables appliqués aux personnes publiques, voir notamment Collet M., Finances publiques, LGDJ, 2016, p. 108. L’exigence d’une image fidèle pour les comptes des personnes publiques a dorénavant valeur constitutionnelle suite à la révision de 2008, Kott S. (dir.), Droit et comptabilité, La spécificité des comptes publics, Economica, 2017, p. 4. Elle est inscrite à l’article 47-2 de la Constitution.
[17]
Milot J.-P., « L’information financière sur les finances publiques : périmètre, utilité et portée », RFFP, n° 122, avril 2013, p. 137.
[18]
Contrairement à la comptabilité nationale qui mobilise la méthode des « droits constatés » pour l’ensemble des Administrations Publiques (APU) et qui intègre des données statistiques sur l’ensemble de l’économie française, le référentiel de « comptabilité publique » apparaît moins adapté au verdissement à trois égards : d’abord, il ne prend pas en considération l’ensemble de l’économie ; ensuite, il diffère selon la catégorie d’APU concernée ; il emploie la méthode des « encaissements/décaissements ».
[19]
Milot J.-P., op. cit.
[20]
Cf. Angel M., La nature a-t-elle un prix ? Critique de l’évaluation des biens environnementaux, Les presses Ecole des Mines de Paris, 1998, p. 3. Bien que l’auteur n’adhère pas aux méthodes actuelles de comptabilisation verte, il relève que « le PIB [est inadapté] à la gestion des biens environnementaux : leur détérioration ne se traduisant par aucun échange monétaire, elle n’y est simplement pas comptabilisée (…) comment y remédier ? L’idée proposée par les économistes est de doter l’environnement d’une valeur monétaire ».
[21]
Collet M., op.cit., p. 491.
[22]
Cf. infra Poumarède M., « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[23]
Plus qu’une seule considération politique, il s’agit bien d’une question juridique en ce que le « bon usage des deniers publics » fait partie du droit positif. Quoiqu’imprécisément définie, cette expression est désormais une exigence constitutionnelle (Cons. Constit., 26 juin 2003, n° 2003-473 DC, AJDA, 2003, p. 1404, note E. Fatôme) et un élément d’appréciation employé par le juge administratif. Mais, en dehors même de la situation contentieuse, le bon usage des deniers publics sert de guide aux décideurs publics lorsqu’ils effectuent le bilan coûts/avantages d’une dépense à venir, Boiteux D., « Le bon usage des deniers publics », RDP, n° 5, sep. 2011, pp. 1099-1135.
[24]
Or, pour être environnementalement efficaces, les PSE doivent contraindre sur une période suffisamment longue pour se calquer sur le temps biologique, Etrillard C., « Paiements pour services environnementaux : nouveaux instruments de politique publique environnementale », Développement durable et territoires, vol. 7 n° 1, p. 6.
[25]
Par souci d’honnêteté, ajoutons que cette limite s’explique aussi par d’autres facteurs. Etant donné la complexité du fonctionnement des sols et les incertitudes scientifiques qui demeurent, rédiger un contrat fixant des obligations de résultat ne saurait être aisé. Rémunérer, mais aussi contrôler, des actions humaines s’avère beaucoup plus simple, Doussan I. et Martin G.-J., « Les PSE à la lumière de la théorie générale des contrats », in L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridiques ?, Langlais A. (dir.), 2017, à paraître, pp. 1-13.
[26]
Doussan I. et Martin G.-J., « Les PSE à la lumière de la théorie générale des contrats », op. cit., p. 5.
[27]
Cette difficulté avait déjà été soulevée dans le cadre d’un autre marché environnemental. Ducret P. et Scolan M., « Le prix du carbone : la valeur d’une expérience », Vraiment durable, vol. 4, n° 2, 2013, pp. 47-53.
[28]
Langlais A., op. cit., §15.
[29]
Nicinski S., « Besoins », Droit des marchés publics & Contrats publics spéciaux, Le Moniteur, coll. Moniteur Références, T. 1, II.410, mise à jour n° 71, juill. 2012, p. 4.
[30]
CE sect., 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence, JCP A 2007, n° 2111, note Karpenschif M.
[31]
Circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément. Les conventions d’objectifs sont généralement conclues avec des associations. Cependant, la circulaire de 2010 rappelle à l’article 4 que l’attribution de subventions ne se limite pas à elles.
[32]
Si la subvention est égale ou supérieure à 23 000 euros par an, elle doit être consignée dans une convention « définissant l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation », article 10, loi n° 2000-321 du 12 avr. 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ceci ne pose pas de problème dans la mesure où la conclusion d’un PSE nécessite la rédaction d’un contrat qui contient ces éléments.
[33]
Article 4 b, circulaire du 18 janvier 2010, op. cit.. Dans la lignée de la jurisprudence Commune d’Aix-en-Provence, la circulaire donne la prévalence à l’initiative du projet comme indicateur de la présence, ou non, d’une convention d’objectifs, Nicinski S., Le droit public des affaires, LGDJ, 2016, p. 571.
[34]
Cf. infra Hoepffner H. « La commande publique de compensation environnementale : un impensé de la loi Biodiversité ». La distinction entre les marchés publics et les DSP peut brièvement être décrite ainsi : dans le premier contrat, l’administration satisfait un de ses besoins et rémunère l’autre partie en une fois ; dans le second, elle transfère temporairement l’exécution d’un service public à un tiers qui sera payé régulièrement. Ainsi, il semblerait que le PSE puisse tomber dans l’une ou l’autre de ces catégories ; pour déterminer la nature de la convention, il faut se référer à son contenu.
[35]
Ces seuils sont multiples et variables. D’abord, ils dépendent du type de marché public en question : ils sont donc susceptibles de changer selon que le contenu du PSE le classe parmi les marchés de biens, de services ou de travaux. Ensuite, ils seraient différents si le PSE était rangé dans la catégorie des DSP. Finalement, les seuils fluctuent régulièrement au fil du temps du temps. Cf. infra Hoepffner H. « La commande publique de compensation environnementale : un impensé de la loi Biodiversité.
[36]
Nicinski S., Le droit public des affaires, op. cit., p. 591.
[37]
Aussi appelé « délit de favoritisme », article 432-14 C. pén.
[38]
Article 432-11 C. pén.
[39]
Ces soutiens financiers illégaux ne se limitent évidemment pas aux PSE, ils peuvent prendre diverses formes. Ainsi, ils incluent les « subventions, exonérations d’impôts et de taxes, exonérations de taxes parafiscales, bonifications de taux d’intérêt, garanties de prêts consenties dans des conditions particulièrement favorables, cessions de bâtiments ou de terrain à titre gratuit ou à des conditions particulièrement favorables, fournitures de biens ou de services à des conditions préférentielles, couvertures de pertes d’exploitation ou toute autre mesure d’effet équivalent » (réponse à une question écrite, JOCE C 125, 17 août 1963) et cette liste n’est pas exhaustive, Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 1, p. 21.
[40]
Caylet S., « Contrats publics et paiements pour services environnementaux », in L’agriculture et les paiements pour services environnementaux : quels questionnements juridiques ?, Langlais A. op. cit.
[41]
Pour être exhaustif, il convient d’ajouter que si toutes les conditions de l’article 107 §1 du TFUE n’étaient pas remplies, la somme versée ne serait plus considérée comme une aide d’Etat. Toutefois, les cas de figure qui correspondent à cette situation paraissent très théoriques et ne seront pas développées plus avant. En effet, il faudrait que le montant ne soit pas accordé par une personne publique ou qu’il ne soit pas distribué à une entreprise ou qu’il soit, au contraire, octroyé à toutes les entreprises pour ne pas créer de distorsion de concurrence.
[42]
Seuls les cas suivants sont envisagés : « a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels [l’aide est octroyée à une entreprise intermédiaire mais elle ne doit pas en bénéficier, l’avantage doit être répercuté sur certaines catégories de consommateurs finaux], b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, c) les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la république fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne ».
[43]
En 2011, l’UE a lancé la « Stratégie Europe 2020 » qui comprend une liste d’actions à mener pour encourager la croissance au sein de l’Union. Elle comprend notamment des actions environnementales. Le projet est présenté dans le document disponible en ligne : http://www.construireleurope.org/pprod/wp-content/uploads/2014/02/FT-EU2020.pdf
[44]
Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 3, p. 67.
[45]
Règlement n° 651/2014 du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.
[46]
Article 2 du règlement n° 651/2014, op. cit., alors que le seuil de minimis de droit commun est de 200 000€ sur une période de trois exercices fiscaux, art. 3.2 règlement n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis.
[47]
Art. 3 et suivants du règlement n° 651/2014, op. cit.
[48]
Si une aide agricole non prévue dans les textes spécifiques à cette activité contient des dispositions environnementales, ce sont les règles relatives aux aides d’Etat environnementales qui s’appliquent, Vade-mecum des aides d’Etat, édition 2016, fiche 13, p. 211.
[49]
Règlement n° 1408/2013 du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l’agriculture.
[50]
Lignes directrices de l’Union européenne concernant les aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales 2014-2020, 2014/C 204/01.
[51]
Règlement n° 702/2014 de la Commission du 25 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides, dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales, compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
[52]
Voir spéc. les points 207 et suivants des lignes directrices pour la période actuelle.
[53]
Article 14.3.d du règlement n° 702/2014, op. cit.
[54]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[55]
CJCE, 24 juill. 2003, aff. C-280/00, Dr. adm. 2003, n° 186.
[56]
Au regard de cette définition, les MAEC semblent proches des SIEG puisqu’il s’agit de compenser les surcoûts supportés par les agriculteurs qui vont au-delà de leurs obligations normatives pour adopter des pratiques favorables à l’environnement. Mais encore faudrait-il que l’activité menée puisse être dite relever du service public.
[57]
Peiffert O., op. cit., p. 119.
[58]
Cf. infra Poumarède M. « Services écosystémiques et contrat. Quelle obligation contractuelle environnementale ».
[59]
http://www.cnrtl.fr/definition/convention
[60]
Attribuer une valeur ne modifie pas la nature du sous-jacent ; la comptabilisation n’est pas synonyme de marchandisation, Martin G.-J., « Les “biens-environnements” », op. cit., p. 149 et Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis et al., op. cit., p. 7.
[61]
« Que valent la Tour Eiffel, le Château de Versailles et le pont du Gard ? Que valent les Alpes ou la Côte d’Azur ? Et notre système éducatif ? (…) La richesse d’un pays est une opinion », Henochsberg M., « oui, nous sommes solvables ! », Revue Banque, juin 2012, supplément, pp. 21 s.
[62]
Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis et al., op. cit., p. 7.
[63]
Greffe X., Gestion publique, Dalloz, 1999, p. 376.
[64]
« L’agrégation d’éléments hétérogènes semble possible jusqu’à un certain point en ce qui concerne le capital physique et humain ou certaines des ressources naturelles », Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, Stiglitz J., Sen A., Fitoussi J.-P. et al., 2009, p. 68.
[65]
Hein L. et al., “An Introduction to Ecosystem Accounting”, in Routledge Handbook of Ecosystem Services, Potschin M. et al. (dir.), Routledge, 2016, p. 218.
[66]
Cf. infra Alidor B. « Compensation et services écosystémiques », Jean S. « L’incidence des services écosystémiques en droit de la responsabilité civile ».
[67]
Martin G.-J., « Les “biens-environnements” », op. cit., p. 140.
[68]
Dès le sommet de la Terre de Rio, l’application de la comptabilité verte aux sociétés était préconisée, Trébulle F.-G., op. cit., §40. L’intégration de la comptabilité verte aux comptes des personnes privées serait d’autant plus facile que cette dynamique a déjà débuté. D’une part, les entreprises cotées sont dans l’obligation de fournir des informations environnementales depuis la loi Grenelle 2 ; donc elles doivent identifier leurs éléments naturels. D’autre part, certaines appliquent volontairement les référentiels verts internationaux, essentiellement le SEEA de l’ONU, Teller M., « développement durable et comptabilité », Cahiers de droit de l’entreprise, n° 3, Mai 2010, dossier 15.
[69]
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement, Les comptes de l’environnement en 2013, déc. 2015, p. 15, p. 16 et p. 18.
[70]
Par exemple, la CDC biodiversité a investi pour obtenir des unités de compensation mais pour l’heure, elle ne trouve pas suffisamment d’acteurs économiques demandeurs pour les acquérir. Dans le fameux exemple de la restauration de la biodiversité à Cossure, la Caisse a choisi la stratégie de la compensation par l’offre mais elle n’a réussi à vendre que la moitié des unités de compensation produites sur le site, Calvet C., Levrel H., Napoleone C. et Dutoit T., « La réserve d’actifs naturels : une nouvelle forme d’organisation pour la préservation de la biodiversité en France ? », in Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement, Analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité, Levrel H et al. (dir.), Quae, 2015, p. 151. Si les causes de ce résultat sont sans doute multiples, l’une d’entre-elles réside dans le fait que le marché est actuellement illisible.
[71]
De Perthuis C. et Jouvet P.-A., op. cit., p. 68.
[72]
Dès les années 1970, ces auteurs proposaient de calculer le Measure of Economic Welfare (MEW) pour ajuster le PIB en y ajoutant les loisirs, les tâches ménagères non rémunérées, mais aussi les externalités négatives telles que la pollution, Nordhaus W. D. and Tobin J., « The Measurement of Economic and Social Performance », in Is Growth Obsolete ?, NBER, 1973, pp. 509-564.
[73]
UN report, Brundtland et al., Our Common Future, 1987, p. 47. Ce travail précise que, pour chacun de ces milieux, les comptabilités nationales devraient inclure – entre autres – les actifs que représentent la variété des espèces et des gènes, c’est-à-dire, la biodiversité, ibid., pp. 125-135.
[74]
Trébulle F.-G., « Droit du développement durable », J.-Cl. Env. et DD, fasc. 2400, §40.
[75]
Voir la sous-section d) du chapitre 8 de l’agenda 21 ; https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf
[76]
UN, System of Environmental-Economic Accounting 2012, Experimental Ecosystem Accounting, CO-edited with the European Commission, the organisation for Economic Co-operation and development and the World Bank, 2013.
[77]
Pour chaque unité écosystémique sont valorisés la faune, la flore, le sol, l’eau et le carbone en fonction de leurs caractéristiques (variété, quantité, etc), UN, System of Environmental-Economic Accounting 2012, op. cit, p. 50.
[78]
EU reference document on Natural Capital Accounting, op. cit., p. 7.
[79]
European commission, Knowledge innovation project (KIP) on Accounting for natural capital and ecosystem services, Scoping paper, June 2015, p. 3.
[80]
Il a notamment – mais pas seulement – collaboré avec l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE), le Enhancing ecoSysteM sERvices mApping for poLicy and Decision mAking (ESMERALDA) et le Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services (MAES) chargés de répertorier, de géolocaliser et d’évaluer les écosystèmes sur le territoire de l’UE, l’Operational Potential of Ecosystem Research Applications (OPERAs) qui a pour mission de proposer des stratégies concrètes d’application des connaissances universitaires sur la biodiversité et les écosystèmes, ainsi que le Land Use and land Cover Survey (LUCAS), un autre programme d’Eurostat spécialisé dans l’étude des sols, European commission, Knowledge innovation project (KIP) on Accounting for natural capital and ecosystem services, Scoping paper, op.cit., p. 1.
[81]
Ibid., p. 2. D’ailleurs, KIP-INCA est aussi censée inspirer des initiatives nationales. Ainsi, la France a préparé une « Stratégie Nationale pour la Biodiversité » (SNB) courant sur la même période que la stratégie européenne. Elle reprend les objectifs et actions européens pour les mettre en œuvre au niveau national et local. Le document ministériel qui en dessine les grands axes, prévoit ainsi que « les valeurs de la diversité biologique » soient incorporées aux comptes nationaux au terme de cette période afin que la préservation de la biodiversité devienne « un enjeu économique positif pour les décideurs ». Or, la Stratégie inclut les sols, Premier ministre, Stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020, août 2012, spéc. pp. 7, 14 et 51. Cette intégration paraît d’autant plus pertinente que depuis la loi RBNP, l’article L. 110-I du Code de l’environnement reconnaît que « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation [et que] ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage ». L’article L. 110-I al. 2 ajoute que « les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine ». Malgré ces avancées, le travail au niveau national reste encore peu développé. Dans leur dernier rapport sur l’application du droit environnemental européen, les sénateurs ne font que retranscrire l’annexe d’une Communication de la Commission enjoignant la France à « poursuivre l’action en faveur de la cartographie et de l’évaluation des écosystèmes et des services écosystémiques ainsi que l’évaluation et le développement des systèmes de comptabilité du capital naturel », (Sénat, Commission des finances, rapport n° 605, Husson J.-F., L’application du droit européen de l’environnement, juil. 2017, p. 79) sans apporter d’éléments nouveaux quant à réalisation d’un référentiel français.
[82]
Eurostat, Compilation of comments on draft Natural Capital reference document, Feb. 2015, p. 11.
[83]
A titre d’illustrations voici quelques remarques qui ont été formulées par les agronomes participant au présent projet et montrant les limites du référentiel en l’état actuel : évidemment, les ressources marines sont surexploitées mais les océans sont compris comme des écosystèmes épuisables alors que l’eau, sa principale composante, devrait voir sa masse augmenter ; pareillement, l’ozone est considéré comme épuisable alors qu’il se régénère à haute altitude et le « trou » observé dans les années 1980 se résorbe ; au contraire, l’atmosphère devrait apparaître de le tableau comptable.
[84]
La différence peut être faite pour faciliter le travail de comptabilisation en procédant par sous-ensemble (Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis B. et al., op. cit., p. 7) mais le référentiel prendrait les deux en compte.
[85]
Cf. supra Hermon C. « La protection du sol en droit ».
[86]
Annexe B du règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.
[87]
Traité de Maastricht, article 1^er du protocole n° 12 sur la Procédure de déficit Excessif (PdE).
[88]
https://www.insee.fr/fr/statistiques/2669747
[89]
Centre d’analyse stratégique, Chevassus-Au-Louis B. et al., et al., op. cit., p. 44.
[90]
Office National de la Biodiversité (ONB), Bilan 2016 de l’état de la biodiversité en France : une nature française sous tension, mai 2016, p. 1.
[91]
Ajoutons que l’élaboration d’un référentiel est relativement peu coûteuse dans la mesure où elle induit essentiellement des frais de personnel pour effectuer les recherches théoriques puis la mise en œuvre, Chevassus-Au-Louis B. et al.,., op. cit., p. 265.
[92]
Centre d’analyse stratégique, Les aides publiques dommageables à la biodiversité, Sainteny G. (dir.), La Documentation française, 2010, pp. 35 s.
[93]
Sainteny G., Plaidoyer pour l’écofiscalité, Buchet Chastel, 2012, p. 100.
[94]
Suite à la CoP 21, la ministre de l’Environnement et le ministre de l’Économie et des Finances s’étaient engagés à créer des « Green Bonds ».
[95]
République française, Document-cadre de l’OAT verte, 10 janvier 2017.
[96]
Le montant total des dépenses vertes éligibles identifiées pour les émissions de l’AFT au cours de l’année 2017 est supérieur à 10 milliards d’euros ; chaque euro levé trouvera donc un emploi.
[97]
http://www.aft.gouv.fr/articles/lancement-de-l-oat-verte-1-75-25-juin-2039_12865.html
[98]
Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
[99]
Précisément, « la dotation globale de fonctionnement et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales intègrent les surcoûts spécifiques induits par des conditions climatiques et géophysiques particulières en montagne et les services, notamment écologiques et environnementaux, que la montagne produit au profit de la collectivité nationale ».
[100]
En vertu de l’article 72-2 al 4 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». La péréquation verticale correspond à une dotation globale de fonctionnement de l’Etat supplémentaire attribuée aux collectivités locales les plus faibles et la péréquation horizontale au transfert d’une fraction des ressources fiscales des collectivités les plus favorisées vers ces collectivités.
[101]
L’Association Nationale des Elus de la Montagne (ANEM) et la Banque postale ont réalisé en 2016, pour la première fois, une étude spécifique sur cette question. Il en ressort que « les charges financières par habitant sont supérieures de 29 % par rapport à la moyenne nationale pour les communes de moins de 1000 habitants. Ces dernières représentent 79 % des communes de montagne. Ce ratio confirme l’existence de surcoûts spécifiques à la montagne – liés à l’altitude, au climat et à la pente », ANEM, « Les finances des communes de montagne à la loupe », Pour la montagne, n° 277, décembre 2016, p. 2.
Ce problème avait déjà été relevé par la Cour des comptes qui, avant l’adoption de ce texte, intégrait le critère « zone de montagne » à ses analyses en matière de finances locales, Cour des comptes, Concours financiers de l’Etat et disparités de dépenses des communes et de leurs regroupements, octobre 2016, par exemple p. 62. La Cour n’a pas rédigé de rapport depuis le vote de la loi.
[102]
Actu environnement, rapport rédigé par Mmes Genevard A. et Laclais B., Un acte II de la loi montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne, juillet 2015, p. 73. Ces deux députées ont également été rapportrices sur le projet de la loi.
[103]
L’échéancier des décrets d’application ne prévoit pas de texte spécifique pour la mise en œuvre de l’article 4.

Recherches récentes

Des idées pour vous

Recherches récentes

Des idées pour vous

Droit et Ville 2017/2 N° 84

Article de revue

La dépense publique en matière environnementale : l’exemple de la protection des sols

Notes

I – Les PSE : les limites d’une dépense publique actuelle

A – L’efficacité discutable des deniers publics engagés dans les PSE

B – Les fragilités juridiques des PSE conclus par les personnes publiques

1 – Les PSE et la commande publique en droit interne

2 – Les PSE en droit de l’Union

II – La comptabilité environnementale : le potentiel d’une dépense publique éventuelle

A – Les lacunes de la comptabilité nationale traditionnelle et les prémisses de référentiels verts à disposition des personnes publiques

1 – Les oppositions à la comptabilité verte

2 – Les propositions de référentiels verts

Capital naturel

Capital naturel

B – Les intérêts budgétaires de la comptabilité environnementale et le verdissement progressif de la dépense publique

Notes

Domaines

Raccourcis

Domaines

Cairn.info

Langues

Retrouvez Cairn.info sur

Avec le soutien de

Accès institutions

Toutes les institutions

Recherches récentes

Des idées pour vous

Recherches récentes

Des idées pour vous

Droit et Ville 2017/2 N° 84

Article de revue

La dépense publique en matière environnementale : l’exemple de la protection des sols

Citer cet article

Notes

I – Les PSE : les limites d’une dépense publique actuelle

A – L’efficacité discutable des deniers publics engagés dans les PSE

B – Les fragilités juridiques des PSE conclus par les personnes publiques

1 – Les PSE et la commande publique en droit interne

2 – Les PSE en droit de l’Union

II – La comptabilité environnementale : le potentiel d’une dépense publique éventuelle

A – Les lacunes de la comptabilité nationale traditionnelle et les prémisses de référentiels verts à disposition des personnes publiques

1 – Les oppositions à la comptabilité verte

2 – Les propositions de référentiels verts

Capital naturel

Capital naturel

B – Les intérêts budgétaires de la comptabilité environnementale et le verdissement progressif de la dépense publique

Notes

Domaines

Raccourcis

Domaines

Cairn.info

Langues

Retrouvez Cairn.info sur

Avec le soutien de

Accès institutions

Toutes les institutions