Les litiges entre personnes publiques en matière d’urbanisme : l’exemple du contentieux existant autour des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI)

Christophe de Bernardinis

doi:10.3917/civit.042.0129

Notes

[1]
J.-M. WOEHRLING, « Les litiges entre personnes publiques devant le juge administratif », www.verdif.de.
[2]
La qualité pour agir et l’intérêt pour agir des collectivités publiques ont été admises très tôt et de façon très large : par ex., les collectivités locales sont habilitées à contester les actes de l’État pris à leur encontre depuis CE, 18 avril 1902, Commune de Néris les Bains, n° 04749, Rec., p. 275, S. 1902. III. 81, note M. HAURIOU, qui consacre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir pour annulation d’un acte, par une autorité administrative contre une autre autorité administrative.
[3]
De par, notamment l’accélération du phénomène intercommunal.
[4]
Voir, pour plus de précisions, B. FAURE, « Les litiges contentieux entre l’État et les collectivités territoriales » ou « Les conflits entre collectivités territoriales », DA, 2017, n° 8-9, août, pp. 19 et s. ou L. JANICOT, « Les conflits entre collectivités territoriales », DA, 2017, n° 8-9, août, n°4, pp. 23 et s.
[5]
C. LANTERO, « Le principe d’égalité devant les charges publiques ne s’applique(rait) pas aux collectivités territoriales », AJDA, 2015, pp. 2161 et s.
[6]
B. PLESSIX, Chronique de Droit administratif, JCP Gen, 2009, I, n°130.
[7]
O. MAETZ, « QPC et personnes publiques », AJDA, 2011, pp. 1411 et s.
[8]
CE, 20 avril 2011, Département de la Seine-Saint-Denis, Département de l’Hérault, n° 346205.
[9]
CE, 30 décembre 2010, Département des Côtes-d’Armor, n° 341612, AJDA, 2011, p. 7 ; CAA Versailles, 21 juillet 2015, Département de Seine Saint-Denis, n° 12VE03379, AJDA, 2015, p. 2161, note C. LANTERO.
[10]
CE, sect., 6 mars 1981, Association de défense des habitants du quartier de Chèvre-morte et autres, n° 00120, Rec., p. 125.
[11]
CAA Douai, 30 novembre 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 05DA01495 ; CE, 12 novembre 1965, Commune de Buc, n° 65591.
[12]
Par ex. : CE, 30 décembre 2015, Société Sovatram, n° 371720 ; CAA Lyon, 6 octobre 2011, Commune de Saint-Rémy-en-Rollat, n° 10LY01048, BJDU, 2012, p. 314.
[13]
CE, ord., 24 janvier 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer, n° 242128, Rec., T., p. 873 ; LPA 14 mars 2002, n° 53, p. 17, note N. KATTINEH ; CE, ord., 1^er mars 2006, Ministre délégué aux collectivités territoriales contre commune de Salies-du-Salat, n° 290417, AJDA, 2006, p. 521, note S. BRONDEL ; RLCT 2006, n°353, note M.-C. ROUAULT, n° 386, note E. GLASER ; CE, ord., 7 décembre 2006, Commune de Chémery, n° 299251.
[14]
Par ex. : CE, 5 juillet 2013, Communauté de communes de Dinan, n° 346695.
[15]
CE, 5 janvier 2005, Commune de Versailles, n° 232888, Rec., p. 5, AJDA, 2005, p. 604, concl. D. CHAUVAUX, RFDA, 2005, p. 714, note P. CASSIA ; CE, avis, 6 avril 2007, Commune de Poitiers, n° 299825, Rec., T., pp. 700 et 1066 ; BJCL, 6/07, p. 423, concl. T. OLSON ; CE, 14 septembre 2007, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales contre commune de Villeurbanne, n° 299720, Rec., T., p. 701. La responsabilité a été purgée par une loi de validation (art. 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, JO, 31 décembre 2008, p. 20518).
[16]
Cf. CE, 23 mai 2007, Département des Landes, n° 288378 et la contestation du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 (JO, 6 décembre 2005, p. 18807) relatif à la consistance du réseau routier national.
[17]
CE, 31 octobre 2007, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales contre Département de l’Essonne, n° 306338, Rec., p. 432 ; AJDA, 2008, p. 882, note J. BON ; JCP adm, 2008, n° 2002, étude F. DIEU qui considère que l’implantation des radars n’emporte pas véritablement utilisation dudit domaine jusqu’à ce que la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 (JO, 27 décembre 2007, p. 21211) de finances pour 2008 (art. 40) reconnaisse une occupation mais aménage une exonération de redevance. Cf. P. YOLKA, « La guerre des radars [un épilogue bizarre] », JCP adm., 2008, act., n° 104.
[18]
Voir, par ex : CE, 16 novembre 2011, Commune de Cherbourg-Octeville, n° 344621, AJDA, 2011, p. 2261 ; CE, 24 avril 2012, Commune de Valdoie, n° 337802, Rec., p. 169 ; CE, 16 juillet 2014, Ministre chargé du Budget contre Commune de Cherbourg-Octeville, n° 361570, AJDA, 2014, p. 1520. Cf. X. CABANNES, « Le contentieux des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales », AJDA, 2016, pp. 598 et s.
[19]
CAA Nantes, 22 mars 2013, Commune de Tréduder contre État, n° 12NT00342 ; Commune de Tredrez-Locquemeau contre État, n° 12NT00343 ; Commune de Plestin-les-Grèves contre État, n° 12NT00344, Commune de Saint-Michel-en-Grève, n° 12NT00345 où responsabilité de l’État du fait de la pollution agricole qui a été à l’origine du phénomène des « marées vertes » exposant les communes du littoral breton et leur département à faire face au coût du ramassage et du transport des algues vertes.
[20]
CE, 23 décembre 2014, Commune de Fournels (1^ère esp.) et Commune de Janvry (2^nde esp.), n° 375639 et n° 375828, BJCL, 2015, p. 268, concl. R. KELLER.
[21]
Voir en ce sens, J. MARCHAND, « Les litiges entre personnes publiques : l’exemple du droit de l’urbanisme », DA, 2017, n° 8-9, août, n°11.
[22]
Cf. en ce sens l’article L. 101-1 du code de l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. […] Elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie ».
[23]
Cf. Ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 (JO 26 mars 2016, texte n° 45) relative à l’articulation des procédures d’autorisation d’urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l’environnement qui a eu pour objet d’harmoniser les procédures d’autorisation d’urbanisme avec celles relevant du Code de l’environnement en vue de les coordonner en matière de déclaration et d’autorisation attachée à la police de l’eau et des dérogations à l’interdiction d’atteintes aux espèces protégées. Cf. Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 (JO, 27 janvier 2017, texte n° 18) relative à l’autorisation environnementale qui, après une expérimentation depuis 2014 dans certaines régions, puis sur tout le territoire pour certains projets, pérennise le dispositif de l’autorisation environnementale unique.
[24]
On pense, notamment, à la constitutionnalisation des principes généraux du droit de l’environnement (CE, Ass, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931, Rec., p. 322 ; AJDA, 2008, p. 2166, chron. E. GEFFRAY et S.-J. LIEBER ; RDI, 2008, p. 563, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; RFDA, 2008, p. 1147, concl. Y. AGUILA, et p. 1158, note L. JANICOT), mais aussi à CE, 24 février 2016, EARL Enderlin Marcel, n° 380556, AJDA, 2016, p. 1766, note M. WIERMASZ ; RDI, 2016, p. 300, note P. SOLER-COUTEAUX qui ne tient plus à l’écart du droit de l’urbanisme les règles relatives aux ICPE en les prenant en compte pour apprécier les règles de distance entre les constructions au cas d’espèce. Voir, déjà dans le même sens, CE, 4 novembre 2013, Casavielle-Soule, n° 351538.
[25]
En vertu des articles L. 132-2 et R. 132-1 du code de l’urbanisme, le porter à connaissance assigne au préfet la mission de faire connaître aux communes et aux EPCI compétents le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les projets des collectivités et de l’État en cours d’élaboration ou existants ainsi que les études techniques nécessaires à l’exercice par les collectivités territoriales de leur compétence en matière d’urbanisme dont dispose l’État, notamment les études en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement.
[26]
En vertu de l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme, la commission, composée d’élus désignés par les maires et les présidents d’EPCI et de personnes qualifiées désignées par le préfet, est chargée de rechercher un accord entre l’autorité compétente pour élaborer un SCOT, un PLU ou une carte communale et les autres personnes associées à cette élaboration ou de formuler des propositions alternatives.
[27]
Cf. par exemple, la valise pédagogique mise en place par la DRIEA (Direction régionale et interdépartementale de l’Équipement et de l’Aménagement) de la région Ile-de-France au regard des problématiques d’aménagement durable spécifique au contexte francilien. Valise pédagogique ayant vocation à accompagner les collectivités et les opérateurs qui s’engagent dans ces démarches, notamment dans le cadre du chantier du Grand Paris et des opérations qui seront inscrites dans les contrats de développement territoriaux et qui devront répondre à un haut niveau d’exigence en termes de développement durable, disponible sur http://www.driea.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/la-valise-pedagogique-outils-amenagement-durable-a4400.html.
[28]
CE, 18 avril 1986, COREP d’Ille-et-Vilaine, n° 62470, Rec., p. 423 ; RFDA, 1987, p. 206, concl. M. ROUX ; AJDA, 1986, p. 455, note D. CHABANOL ; CE, 27 février 1995, Commune de Châlons-sur-Marne, n° 143050, Rec., p. 108.
[29]
Les inondations sont le premier risque naturel en France car le pays est doté d’un maillage important de cours d’eau et historiquement construit autour de l’eau. En France, 17 millions de personnes peuvent être concernées par des débordements, 1,4 million par des submersions marines. Si l’on inclut les phénomènes de ruissellement, cela fait 70 % des communes soumises à un risque d’inondation. Les risques de ce type de catastrophe vont s’accroître en lien avec les conséquences du réchauffement climatique que sont, en particulier, l’élévation du niveau de la mer (qui pourrait atteindre un mètre d’ici à 2100) et l’augmentation, en fréquence et en intensité, des phénomènes météorologiques violents Inondations.
[30]
Y. JEGOUZO, « Risque naturel : l’impuissance du droit ? », AJDA, 2010, pp. 521 et s.
[31]
Cf. En ce sens J.-M. PONTIER, « Le droit de la prévention des risques naturels, droit en devenir des sociétés développées d’aujourd’hui et de demain », in Les plans de prévention des risques, PUAM, 2007, pp. 11 et s.
[32]
Cf. En ce sens, J.-M. PONTIER, « La responsabilité du fait des risques naturels et prévisibles », AJDA, 2012, pp. 1335 et s.
[33]
En effet, selon ce texte, « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
[34]
CAA Nantes, 27 mars 2007, Commune de Faute sur Mer contre Préfet de la Vendée, n° 06NT01269 ; CAA Nantes, 14 juin 2013, Préfecture du Cher contre Commune de Beffes, n° 12NT02689 ; CAA Nancy, 2 mai 2017, Commune de Falck contre Préfet de la Moselle, n° 17NC00512 et n° 17NC00513.
[35]
CE, 6 juin 2016, Ministre de l’Ecologie contre Commune d’Alès, n° 386000 ; CAA Marseille, 1^er décembre 2015, Commune de Tarascon, n° 13MA04807 ; CAA Marseille, 20 juin 2013, Ministre de l’Ecologie contre Commune de Vaison-la-Romaine et autres, n° 11MA03421 ; CAA Lyon, 2 mars 2010, Commune de Saint-Denis-Les-Sens, n° 07LY01753.
[36]
Les dispositions de l’article L. 101-2 5° du code de l’urbanisme imposent que soient notamment pris en compte, par les auteurs des documents locaux d’urbanisme dans le cadre de leur politique d’aménagement, la prévention des risques naturels prévisibles. En outre, l’article R. 151-34 du code de l’urbanisme prévoit que les documents graphiques du règlement du PLU fassent apparaître, s’il y a lieu, les secteurs où existent de tels risques.
[37]
CE, 25 mars 1996, Commune de Horbourg-Wihr, n° 171754, BJDU, 1996, n° 2, p. 113, concl. S. FRATACCI ; CAA Lyon, 22 février 2011, Association pour la défense et la conservation du cadre de vie des Côtarins, n° 09LY01616.
[38]
CE, 28 décembre 2012, Commune de Châteauneuf-Grasse, n° 347742 ; Env., 2013, comm. n° 18, note D. GILLIG.
[39]
CE, 9 octobre 2017, SARL Les carrières de Mougins, n° 397199, JCP adm., 2017, act. n°476, note F. TESSON.
[40]
CE, sect., 29 décembre 2004, Société aménagement des coteaux de Sainte-Blaine, n° 257804, Rec., p. 478, DA, 2005, comm. n° 50, note P. BENOIT-CATTIN ; AJDA, 2005, p. 423, chron. C. LANDAIS et F. LENICA ; BJDU, 2005, n° 3, p. 180, concl. F. SÉNERS, note J. TREMEAU.
[41]
Notamment l’obligation de notification des recours (C. urb., art. R. 600-1 CU) ou la contestation du document par voie d’exception (C. urb., art. L. 600-1).
[42]
CE, avis, 3 décembre 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910, Rec., p. 627 ; AJDA, 2002, p. 177, note H. JACQUOT ; RDI, 2002, p. 36, obs. G. DURRY et p. 267, obs. L. DEREPAS ; RFDA, 2002, p. 982, note N. CHAUVIN ; CE, avis, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime contre Commune des Portes-en-Ré, n° 244634, Rec., p. 213 ; AJDA, 2002, p. 1080, note J.-P. LEBRETON ; RDI, 2002, p. 427, obs. L. DEREPAS.
[43]
CE, 30 décembre 2011, Commune de Neuilly-sur-Seine, n° 324310 ; RDI, 2012, p. 180, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; AJCT, 2012, p. 107, obs. J.-P. STREBLER ; CE, 7 novembre 2012, Ministre de l’écologie, n° 337755.
[44]
Cf. CE, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime, n° 244634, Rec., p. 213, Construction et Urbanisme 2002, comm. n° 251, note P. BENOIT-CATTIN ; AJDA, 2002, p. 1080, note J.-P. LEBRETON ; AJDA, 2003, p. 2185, étude S. TRAORÉ ; BJDU, 2002, n° 3, p. 220, concl. S. BOISSARD et obs. J.-C. BONICHOT ; CE, 9 juillet 2012, Commune de Sainte-Marie, n° 329310, Rec., T., p. 1017 ; CE, 7 novembre 2012, Ministre de l’Ecologie contre Chambre d’agriculture du Var, n° 337735, Rec., T., p. 1017.
[45]
Cf. Par ex., Y. JEGOUZO, « Le droit de la prévention des risques naturels et le développement urbain », in Mélanges Hélin, Paris, Litec, 2004, pp. 365 et s.
[46]
Elle a notamment jugé que, pour le juge de l’expropriation, les plans de prévention des risques naturels ne constituent pas des documents d’urbanisme : Cass., 3^e civ., 11 février 2009, n° de pourvoi : 07-13.853, JCP adm., 2009, n° 2072, note J.-M. FÉVRIER.
[47]
CE, 9 juillet 2012, Commune de Sainte-Marie, n° 329310, précité ; CE, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime, n° 244634 précité ; CE, 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, Rec., T., p. 1188 ; RDI, 2011, p. 411, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; BJDU, 2011, p. 202, concl. E. GEFFRAY, note C. LANDAIS ; JCP adm., 2011, n° 2237, note M. MORITZ ; Env., 2011, comm. n° 92, note D. GILLIG.
[48]
En ce sens, Y. JEGOUZO, « Le droit de la prévention des risques naturels et le développement urbain », précité et S. TRAORÉ, « La prise en compte des risques naturels dans et par les documents d’urbanisme », RLCT, 2013, n° 88, pp. 57 et s.
[49]
Voir, pour l’ensemble de ce point, S. TRAORÉ, « La prise en compte des risques naturels dans et par les documents d’urbanisme », précité.
[50]
Voir, par ex., à propos d’un risque de submersion marine : CE, 9 octobre 2015, Commune de Denneville, n° 373927.
[51]
A la condition qu’elles soient nécessaires eu égard à celles du plan de prévention.
[52]
CAA Marseille, 4 juin 2010, M. Didier B. et autres contre Commune de Montfaucon, n° 08MA03403.
[53]
Voir S. DEFIX, « Combinaisons entre un plan de prévention des risques naturels prévisibles et l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme », JCP adm., 2016, n° 2231.
[54]
CE, 11 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357 précité ; CE, 17 juin 2015, Mme Lorenzi Scotto contre Commune de Beausoleil, n° 370181 pour une analyse jurisprudentielle identique.
[55]
Cf. par ex., CAA Marseille, 18 décembre 2009, Commune de Lunel-Viel, n° 07MA04770 ou CAA Marseille, 17 décembre 2010, SCI Les Arcades, n° 10MA00248.
[56]
CAA Marseille, 23 octobre 2009, Commune de Vaison-la-Romaine, n° 07MA02818, JCP adm., 2009, n°2281, note P. BILLET.
[57]
CE, 15 février 2016, Nessmann, n° 389103, JCP adm., 2016, act. n°177, obs. L. ERSTEIN et n° 2208, chron. R. VANDERMEEREN ; CAA Bordeaux, 6 octobre 2015, Préfet de la Charente-Maritime, n° 14BX03682 et n° 15BX01258, AJDA, 2016, p. 504, note J. MARTIN.
[58]
S. DEFIX, « Combinaisons entre un plan de prévention des risques naturels prévisibles et l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme », précité.
[59]
F. ALLAIRE, « Risque naturel et droit », AJDA, 2012, p. 1316.
[60]
CAA Bordeaux, 6 octobre 2015, Préfet de la Charente-Maritime, n° 14BX03682 et n° 15BX01258 précité.
[61]
CAA Bordeaux, 13 juin 2013, M. A. B. contre Commune de Castres, n° 12BX00068.
[62]
CAA Lyon, 23 septembre 2014, Ministre de l’Ecologie, n° 13LY20050 et n° 13LY20051.
[63]
CE, 6 avril 2016, Commune d’Alès et autres contre Préfet du Gard, n° 386000. Cf. C. CANS, « Une zone protégée par une digue demeure une zone inondable », AJDA, 2016, p. 1527.
[64]
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 (JO, 28 janvier 2014, p. 1562) de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) et loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (JO, 8 août 2015, p. 13705) portant nouvelle organisation de la République (loi NOTRe).
[65]
Voir, pour une présentation de ce dispositif : P. GUIGNARD, « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) », Fascicule Jurisclasseur, n° 446, 18 juin 2017.
[66]
CE, 13 février 1934, Sieur de Saint Martin Lacaze, n° 24650, Rec., p. 203 ; CE, 17 mai 1946, Ministre des travaux publics contre Commune du Vieux Boucau, n° 60054, Rec., p. 135, S. 1947. 3. 9, note H. BARBET.
[67]
Cf., par ex., pour une jurisprudence maintenant ancienne : CE, 6 mars 1964, Dumons, Rec., p. 164 ; AJDA, 1965, p. 27, concl. M. HENRY ; CJEG, 1965, p. 44, note P. MAGNIER ; CE, 2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et autres, n° 35524 et n° 35874, Rec., p. 93 ; D., 1986, IR, p. 27, obs. F. MODENRE et P. BON ; LPA, 24 octobre 1984, p. 7, note F. MODERNE ; CE, 19 octobre 1988, Ministre du redéploiement industriel et du commerce extérieur contre Epoux Veillard, n° 71248 et autres, Rec., p. 347 ; CJEG, 1989, p. 55, concl. C. de la VERPILLIÈRE.
[68]
CE, 14 mars 1951, Frouin et autres, Rec., p. 160 ; CE, 6 janvier 1971, Dame Louvet, n° 75282, Rec., p. 6 ; RDP, 1971, p. 1468, note F. WALINE.
[69]
CAA Lyon, 26 juillet 2018, SCEA contre Communauté d’agglomération Clermont Communauté, n° 16LY02966.
[70]
CAA Marseille, 3 mars 2013, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 09MA00885.
[71]
Elle ne tient pas, ici, à la nature de l’activité du service, mais aux particularités de l’intervention administrative dans le cadre des plans de prévention.
[72]
J.-M. PONTIER, « La responsabilité du fait des risques naturels prévisibles », AJDA, 2012, pp. 1335 et s.
[73]
Ibid.
[74]
Le juge a tendance à considérer, sans que cela soit systématique, qu’un évènement n’est plus imprévisible à partir du moment où, de mémoire humaine, il s’est déjà produit précédemment.
[75]
Par ex., CAA Marseille, 13 mai 2008, SCI Brancas, n° 05MA01437.
[76]
L’imprudence commise par les pétitionnaires en ne s’assurant pas eux-mêmes de la sécurité des lieux où ils projetaient d’implanter leur construction est de nature à atténuer dans la proportion de la moitié la responsabilité encourue par la commune (CAA Marseille, 5 juin 2003, Commune de Borgo, n° 00MA02266). De même, il a été jugé qu’une société a fait preuve d’imprudence en ne prenant aucune mesure de précaution et en s’installant dans une zone dont elle ne pouvait ignorer le caractère inondable (CAA Nancy, 7 août 2003, Département des Vosges, n° 98NC00537).
[77]
CAA Bordeaux, 30 juillet 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830.
[78]
Cf., par ex., CE, 8 avril 2005, Commune de Saint-Julien en Saint-Alban, n° 252260.
[79]
Par rapport à la population sur les risques d’inondation de manière générale mais aussi sur l’alerte météorologique particulière dont le maire a eu connaissance pour la tempête Xynthia.
[80]
Tenant à l’absence de plan de secours ou de sauvegarde communal et à l’absence de diagnostic de vulnérabilité.
[81]
Le préfet a le pouvoir de faire procéder d’office à des travaux qu’une association syndicale de propriétaire néglige de réaliser et les services de l’État avaient, aussi, en l’espèce, connaissance du risque de submersion.
[82]
TA Nantes, 22 décembre 2017, n° 1504946 et n° 1704815, Association de défense des victimes des inondations de la Faute-sur-mer ; TA Nantes, 19 janvier 2017, Société Assurances du Crédit Mutuel IARD, n° 1411130 ; TA de Nantes, 12 février 2018, n° 1504942 et n° 1607012, n° 1504909 et n° 1700446, n° 1504910 et n° 1700281 et n° 1504927 et n° 1700315. Voir notamment, H. BERHALI, « L’affaire Xynthia ou l’échec de la co-administration », AJDA, 2018, pp. 1734 et s.
[83]
En ce sens, H. BERHALI, « L’affaire Xynthia ou l’échec de la co-administration » précité.
[84]
Cf. pour un ex. récent : CAA Lyon, 26 juillet 2018, SCEAA, n° 16LY02966.
[85]
CAA Douai, 16 novembre 2006, Commune de Marchiennes, n° 06DA00206.
[86]
CE, 14 mai 2008, Commune de Pertuis, n° 291440.
[87]
CE, 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 406867.
[88]
CE, 8 avril 2005, Ministre de l’économie et du développement durable, n° 252260.
[89]
CE, 2 octobre 2002, Ministre de l’équipement, des transports et du logement contre Epoux Grondein, n° 232720.
[90]
CAA Nantes, 17 février 2004, M. et Mme X., n° 01NT01175.
[91]
CAA Lyon, 11 juin 2002, Commune de Buis-les-Baronnies, n° 97LY01255.
[92]
CE, 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu précité ; CE, 13 mai 1970, Ville de Tournissan, n° 77122, Rec., T., p. 1187 ; CE, 12 mars 1975, Commune de Boissy-le-Cutté, n° 91532, Rec., p. 1303.
[93]
La demande est, par exemple, souvent rejetée parce que la fermeture du camping ne peut être regardée comme un aléa excédant ceux que comporte nécessairement une telle exploitation (Par ex., CE, 25 juillet 2007, Leberger, n° 278190). Parfois mais très rarement la fermeture du camping n’est pas considérée comme étant un aléa : CE, 11 avril 2008, SCI Moulin du Roc et autres, n° 288528 parce que l’exploitant avait fait réaliser des travaux à la suite d’inondations survenues préalablement pour améliorer la sécurité du camping.
[94]
CE 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 406867 précité.
[95]
E. LANDOT et J. GRAINDORGE, Mettre en œuvre de la GEMAPI. Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, Paris, Territorial éditions, coll. Dossiers d’experts, 2017.
[96]
L’ensemble des missions couvre, plus précisément, l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique (en particulier les dispositifs de stockage), la défense contre les inondations et contre la mer (en particulier la gestion des ouvrages de protection), l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris leur accès (notamment en cas de carence des propriétaires riverains quant à leur obligation d’entretien courant du cours d’eau) et la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines (notamment la restauration de la continuité écologique).
[97]
V. notamment C. du ROSTU, « Les responsabilités découlant de la compétence GEMAPI », JCP adm., 2016, n° 2090 ; Y. GOUTAL, « La compétence GEMAPI des EPCI : une compétence à risques », AJCT, 2016, pp. 497 et s. ; L. DELEYE, « GEMAPI : vers une clarification des responsabilités des élus et des personnes morales de droit public ? », DA, 2016, n° 10, pratique n° 7.
[98]
Telles qu’elles sont définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.
[99]
Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 (JO, 31 décembre 2017, texte n°3) relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. Voir C. du ROSTU, « La loi Fesneau : ultimes aménagements pour le transfert de la compétence GEMAPI opéré le 1^er janvier 2018 », JCP adm., 2018, act., n° 94.
[100]
Le rôle des départements et des régions dans ce domaine est renforcé puisque les départements et les régions qui le souhaitent peuvent continuer à assurer les missions GEMAPI au-delà du 1^er janvier 2020. De même, la loi modifie les modalités de transfert de la compétence GEMAPI aux syndicats en prévoyant la possibilité de transfert à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte de l’ensemble des missions, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Ce transfert total ou partiel peut être réalisé sur tout ou partie du territoire de l’EPCI ou de l’EPT ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes du territoire de l’établissement (CGCT, art. L. 5211-61).
[101]
A compter de la mise à disposition, les EPCI doivent définir les systèmes d’endiguement sur lesquels ils vont engager leur responsabilité au regard de l’étude de danger. Cf. Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 (JO, 14 mai 2015, p. 8218) dit « décret-digues » relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques.
[102]
La responsabilité ne peut être engagée selon le nouvel article L. 562-8-1 du code de l’environnement qu’à « raison des dommages que celui-ci n’a pas permis de prévenir, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien de l’ouvrage par le gestionnaire au cours de la période considérée ».
[103]
L’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales reste identique malgré le changement de législation. Le maire reste donc l’autorité de police compétente pour prévenir toute inondation en vertu de l’article L. 2212-2.
[104]
Le préfet assure la police de l’eau en application de l’article L. 211-5 du code de l’environnement ce que le transfert de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause.
[105]
L’EPCI peut, par contre, mettre en demeure les propriétaires privés défaillants de procéder aux travaux nécessaires, voire de se substituer à eux pour effectuer lesdits travaux (C. env., art. L. 215-16). Il sera, en ce sens, la seule autorité à pouvoir le faire.
[106]
En vertu de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales.
[107]
Circulaire n° INTB1804185J du 3 avril 2018 relative aux modalités d’exercice de la compétence relative à la GEMAPI par les CT et leurs groupements prise suite à la publication de la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la GEMAPI. La circulaire rappelle « qu’en matière d’ouvrages de prévention des inondations, la collectivité gestionnaire desdits ouvrages décide librement du niveau de protection qu’elle entend assurer pour son territoire ».
[108]
Cf., par ex., CAA Bordeaux, 9 février 2016, Syndicat secondaire Le Signal, n° 14BX03289 où la cour a jugé qu’au vu des coûts de la protection pour les propriétaires de la résidence (entre 9 500 000 et 17 000 000 euros hors taxes) et du faible intérêt architectural de l’immeuble, séparé des constructions avoisinantes, la communauté de communes qui a réalisé plusieurs diagnostics et études de faisabilité et à des actions en vue du ralentissement du phénomène, était en droit de considérer que ces travaux étaient dépourvus d’utilité publique et ne relevaient pas de son intérêt communautaire.
[109]
En ce sens, R. RADIGUET, « Érosion côtière et domanialité publique : quand nature fait loi », RJE, 2019, vol. n° 44, pp. 31 et s.
[110]
Ibid.
[111]
Ce qui a fait l’objet d’importantes critiques doctrinales, notamment, G. EVEILLARD, « La constitutionnalité de la consistance du domaine public maritime », DA, 2013, n° 10, pp. 29 et s. ou N. FOULQUIER, « Le domaine public maritime naturel - La soi-disant évidence de la nature », AJDA, 2013, pp. 2260 et s.
[112]
CC, n° 2013-316 QPC, 24 mai 2013, SCI Pascal et autre [Limite du domaine public maritime naturel], JO, 29 mai 2013, p. 8853, texte n° 119, Rec., p. 753.
[113]
Voir, pour une application : CAA Marseille, 6 mai 2014, SCI Pascal et M. Pascal, n° 10MA04256 et les conclusions S. DELIANCOURT in « Digues à la mer : de la propriété privée au domaine public », RFDA, 2014, pp. 1075 et s., à propos d’un camping qui a obtenu une autorisation d’occupation temporaire du domaine public.
[114]
Dans le sens de la décision CC, n° 2018-698-QPC, Syndicat secondaire Le Signal [Exclusion de la procédure d’expropriation pour risques naturels majeurs en cas d’érosion dunaire], JO, 7 avril 2018, texte n° 94 à propos de l’affaire médiatique de l’immeuble Le Signal où le Conseil constitutionnel affirme que le risque naturel d’érosion côtière est exclu de la procédure d’expropriation pour risques naturels et ne permet donc pas aux propriétaires d’obtenir une indemnisation sur ce fondement. Cette exclusion n’étant ni contraire au principe d’égalité devant la loi ni au droit de propriété même. C’est un « mauvais signal pour les propriétaires de biens en bord de mer » (R. RADIGUET, « Mauvais signal pour les propriétaires de biens en bord de mer ! », AJDA, 2018, p. 1109) mais une décision qui pourrait être le prémisse d’une jurisprudence plus ferme en la matière.

1On peut, de prime abord, parler de « banalité » et de « phénomène marginal » [1] lorsqu’on évoque les litiges entre personnes publiques. Si, historiquement, ces litiges ont toujours existé [2], ils n’ont jamais été très importants dans le contentieux administratif traditionnel. Il existait, tout au plus, comme litige classique, des contestations relatives aux mesures de tutelle entre collectivités locales et État ou des recours en indemnité contre les dommages causés à une personne publique par l’action d’une autre personne publique. Une collectivité territoriale pouvant obtenir réparation de l’atteinte portée par l’État à son intérêt public local ou pouvant faire un recours contre l’État pour défaut dans l’exercice de son pouvoir de contrôle. La période récente change la donne. La multiplication des personnes publiques [3] et des activités qu’elles prennent en charge tout comme la multiplication des rapports juridiques ou financiers génèrent, effectivement, des conflits beaucoup plus nombreux [4].

2Certains auteurs ont pu, ainsi, parler d’un « contentieux administratif du futur ou du futur du contentieux administratif au regard de la multiplication des sources de conflit » [5] ou affirmer qu’il « ne fait plus de doute que le droit administratif des futures décennies sera de plus en plus un droit des relations entre personnes publiques, celles-ci ne cessant de se « juridictionnaliser » » [6]. La « juridictionnalisation » des rapports entre l’État et les collectivités territoriales s’opérant y compris en matière de QPC [7]. On peut citer, à titre d’exemple et pêle-mêle, la contestation, par des collectivités territoriales, de l’insuffisante compensation, par l’État, des dépenses liées aux prestations d’aide sociale [8] voire, plus précisément, de l’alourdissement des charges en matière de protection des mineurs [9]. C’est le cas aussi de la contestation des arrêtés portant déclaration d’utilité publique [10] ou en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) [11], des projets d’intérêt général (PIG) mis en avant par le préfet [12], des arrêtés portant création d’une structure intercommunale incluant une commune sans que celle-ci ait donné son assentiment [13] voire encore de la contestation des schémas départementaux des aires d’accueil des gens du voyage [14].

3Certains contentieux ont fait plus de bruit comme le feuilleton lié à la responsabilité de l’État pour le transfert illégal aux collectivités de la charge concernant l’instruction des demandes de carte nationale d’identité et des passeports [15], celui lié au transfert des routes nationales aux départements [16] ou encore celui lié au litige relatif aux radars implantés par l’État sur le domaine public routier départemental [17]. Les domaines sont, aussi, de plus en plus variés, au contentieux classique des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales [18] s’ajoute, par exemple, celui lié aux carences de l’État dans la mise en œuvre de la règlementation européenne contre les pollutions d’origine agricole [19] ou encore celui lié à la réforme des rythmes scolaires mettant à la charge des communes l’accueil des élèves les heures laissées vacantes par la nouvelle organisation [20].

4Parmi tous les domaines concernés par l’extension de ces recours entre personnes publiques, le droit de l’urbanisme apparait comme étant un terrain plus que propice [21]. La décentralisation de l’urbanisme a fait naître des hiérarchies et des rapports juridiques complexes, sources de litiges entre personnes publiques. On parle, dans cette matière, d’urbanisme concerté ou de compétence partagée dans le sens où, pour assurer la cohérence des normes et des pratiques, une coordination des différents acteurs, locaux et nationaux, est nécessaire, le territoire français étant considéré comme « le patrimoine commun de la nation » [22]. Si la réforme décentralisatrice a indéniablement favorisé l’affirmation d’un pouvoir local en matière d’urbanisme, l’État demeure compétent pour assurer la sauvegarde des intérêts supra-communaux ce qui aboutit, malgré la clarification opérée, à un enchevêtrement des compétences communales et étatiques.

5A cela s’est ajouté le développement de l’intercommunalité et l’approfondissement de celle-ci en matière d’urbanisme ce qui a généré des difficultés supplémentaires dans la détermination du périmètre des compétences relevant de l’échelon communal et de celles relevant de l’échelon communautaire. Enfin, il n’y pas plus d’indépendance des législations entre les règles du Code de l’environnement et celles du Code de l’urbanisme que ce soit au niveau légal [23] ou jurisprudentiel [24]. L’intégration du développement durable dans toutes les politiques publiques a amené une interdépendance croissante entre les deux matières mais aussi entre les autorités compétentes.

6Dans le domaine contentieux, les personnes morales de droit public forment peu de recours en matière d’urbanisme. S’il y a litige entre des personnes publiques, la solution repose, bien souvent, sur d’autres voies que la voie contentieuse. On privilégie la conciliation entre les différents intérêts publics, conciliation qui est favorisée par la possibilité de désamorcer des litiges potentiels par l’utilisation de certains outils de prévention comme le porter à connaissance [25] ou la commission départementale de conciliation [26]. Il faut aussi évoquer ce qu’on peut appeler, assez indifféremment, les « lettres », « fiches », « mallettes » ou « valises pédagogiques » mises en place par les services de l’État, en coordination avec les acteurs locaux, pour guider les acteurs de l’aménagement dans le choix d’une démarche adaptée au contexte et aux enjeux de leurs projets et fournir un véritable cadre d’assistance à la mise en œuvre d’un urbanisme opérationnel [27]. Enfin, il existe aussi un moyen très efficace de prévention du contentieux dans le cadre du déféré préfectoral. Le préfet peut, dans la pratique, demander à la commune, avant de saisir le juge, de revenir sur la décision prise par le maire ou le conseil municipal ou d’en corriger les illégalités par le biais d’une lettre d’observation. Le Conseil d’État a assimilé ces « observations » à un véritable recours gracieux dans ses effets contentieux, notamment en matière de délais [28].

7Si pour autant peu de recours sont formés, il y a un contentieux plus particulier, au-delà des mécanismes de prévention, qui se développe autour de la gestion et de la mise en place des plans de prévention des risques (PPRI, PPRNT, PPRNP) et, plus précisément, autour des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI). Ce contentieux a pour particularité de faire s’affronter deux logiques et deux intérêts différents assez antagonistes. L’État a pour objectif de mettre en place une protection maximale alors que les communes défendent, le plus souvent, un objectif, tout aussi nécessaire, de développement ou d’intérêt local. Si le préfet, représentant de l’État au niveau local, est chargé d’élaborer ou d’approuver le PPRI, c’est pourtant au maire qu’il revient de lui donner une traduction concrète sur son territoire.

8Or, malgré le fait que le PPRI s’applique en vue d’anticiper et de réduire l’exposition des biens et des personnes face à une inondation majeure, il semble, aujourd’hui, que les recommandations de ces plans ne soient pas toujours respectées. Si le PPRI doit faciliter la gestion de l’occupation des sols tout en imposant une contrainte sur l’urbanisation aux échelles locales, les conséquences catastrophiques des inondations survenues récemment, on pense notamment à l’inondation majeure de la ville de La Faute sur Mer suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010 ayant causé la mort de 53 victimes [29], confirment que l’occupation des sols ne prend pas systématiquement en compte le risque.

9L’arsenal législatif existant semble pourtant offrir, tant aux collectivités territoriales qu’à l’État, tous les moyens pour prévenir l’exposition des populations à ce risque. Comme on l’a vu, l’État peut doter les territoires exposés aux inondations d’un plan de prévention pouvant non seulement interdire toute construction mais encore soumettre à conditions l’utilisation ou l’exploitation des installations existantes. Le maire d’une commune ou tout autre autorité administrative peut voire doit, lorsque le danger est manifeste, refuser tout permis de construire exposant une construction à un risque pour la sécurité (art. R. 111-2 CU). Peu importe s’il y a ou non un document d’urbanisme. Pourtant, comme peut le noter Yves Jegouzo, « cette digue juridique a été impuissante à prévenir une catastrophe prévisible » [30] pour la commune de Faute sur Mer. On peut parler, ici, de relative impuissance du droit et la décentralisation ne peut être rendue seule responsable puisque l’État dispose, en la matière, de moyens puissants pour s’opposer à l’urbanisation. C’est la collaboration même entre les personnes publiques qui peut être qualifiée d’échec dans ce domaine. Echec qui transforme la collaboration initiale en source de conflit que ce soit à travers le contentieux de la légalité, de plus en plus abondant dans la prévention du risque d’inondation [31] (I) ou que ce soit dans le contentieux de la responsabilité et la démarche réparatrice où le système de co-administration ne permet pas d’identifier une responsabilité claire et objective entre les personnes publiques en cas de défaut de protection [32] (II).

I – Le contentieux de la légalité dans la prévention du risque d’inondation

10C’est d’abord au niveau de la démarche préventive des PPRI que se manifeste le développement du contentieux entre les personnes publiques. L’approche commune et collaborative de la prévention du risque d’inondation n’empêche pas le développement d’un certain contentieux qui témoigne plutôt de rapports conflictuels entre les deux protagonistes de la prévention que sont l’État et le bloc communal (A). Ces rapports conflictuels se retrouvent souvent dans la possibilité donnée, par le législateur et le juge, de combiner les prescriptions des plans de préventions, mis en place par l’État, et la police générale du maire qui est, notamment, exercée au titre de l’article R. 111-2 CU [33] (B).

A – L’échec de l’approche commune et collaborative entre l’État et le bloc communal

11C’est dans une démarche de rapports antagonistes entre l’État et les communes que s’inscrivent une bonne partie des recours pour excès de pouvoir mis en place autour des PPRI ou du contentieux plus général de la prévention des risques naturels. Le préfet peut, par exemple, demander l’annulation d’un permis de construire si un tel permis méconnait les prescriptions du plan de prévention [34]. A l’inverse, les communes peuvent contester l’arrêté préfectoral approuvant un plan de prévention des risques en excipant d’un zonage trop contraignant de nature à restreindre le développement urbain du territoire communal [35].

12Ces recours sont permis par le fait que, si les plans de prévention sont régis par le code de l’environnement (art. L. 562-1 et suiv. C. Env.), ils entretiennent, néanmoins, avec le droit de l’urbanisme des rapports de plus en plus précis même si le sens et la portée de ces rapports sont assez incertains. Les documents de planification urbaine ne peuvent, d’abord, ignorer la prévention des risques naturels puisqu’elle figure au rang des objectifs des documents d’urbanisme inscrits dans le Code d’urbanisme [36]. Ainsi, l’omission d’exposer dans un rapport de présentation les conditions de prise en compte, par exemple, des risques de glissement de terrain entache la délibération approuvant le PLU d’illégalité [37]. Ces plans de prévention sont aussi considérés comme valant servitude d’utilité publique (SUP) par application de l’article L. 562-4 du code de l’environnement et doivent, en ce sens, être annexées au PLU (art. L. 151-43 CU) ou à la carte communale (art. L. 161-1 CU). Il incombe à l’autorité compétente en matière d’urbanisme de faire elle-même application des dispositions du plan [38]. C’est le cas aussi pour l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’exploiter une ICPE auxquelles les prescriptions d’un plan de prévention sont opposables [39].

13La qualification de servitude d’urbanisme n’est, cependant, pas retenue pour ne pas ouvrir droit à indemnité en vertu de l’article L. 105-1 CU (ancien article L. 160-5 CU) [40]. En revanche, le Conseil d’État a retenu, pour la mise en œuvre de divers mécanismes contentieux [41], que les plans de prévention constituaient des « documents d’urbanisme » [42] tenant lieu de POS ou de PLU au sens des dispositions de l’article L. 600-1 CU [43] ou encore constituaient des « dispositions d’urbanisme » [44]. La qualification étant réitérée par le Conseil d’État en dépit des réserves et critiques émises par une partie de la doctrine sur l’identification d’une nouvelle catégorie de document d’urbanisme en dehors du code de l’urbanisme [45] et en dépit de l’approche différente de la Cour de cassation [46].

14Par cette qualification, ils s’imposent donc directement aux autorisations de construire sans que l’autorité administrative soit tenue d’en reprendre les prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire [47]. Il est logique, aujourd’hui, de dépasser la qualification de SUP pour ces documents eu égard à la place qu’ils occupent réellement et des effets qu’ils produisent [48]. Leur adoption est précédée par des études techniques et des diagnostics. Ils comprennent des documents graphiques qui peuvent délimiter un zonage des risques. Ils comportent une réglementation modulée en fonction des zonages et opposables aux demandes d’autorisations d’utilisation des sols. Ce sont des documents d’urbanisme à part entière même s’ils sont dédiés à la prévention des risques, l’État ayant ainsi le pouvoir de substituer, par le biais des plans de prévention, des règles plus strictes que celles fixées par les autorités locales [49].

15En dépit de ces conséquences déterminantes associées aux plans de prévention, le risque d’inondation ou le risque naturel peut être appréhendé dans un autre cadre par le maire ou toute autre autorité administrative locale eu égard à l’exercice des pouvoirs de police générale.

B – La concurrence entre les prescriptions du PPRI et la police générale du maire (art. R. 111-2 CU)

16Le pouvoir de police générale du maire peut se superposer, de manière subsidiaire ou complémentaire, aux régimes spéciaux mis en place par les plans de prévention. Le maire peut appréhender le risque d’inondation sur le fondement de l’article R. 111-2 CU qui prévoit qu’un projet de construction peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations [50]. Si les prescriptions spéciales issues d’un PPRI et intégrées aux règles d’urbanisme, puisque annexées au PLU, sont imprécises, le maire pourra préciser dans l’autorisation de construire les conditions d’application ou subordonner, en application de l’article R. 111-2 CU, la délivrance de l’autorisation à d’autres prescriptions spéciales [51]. La circonstance qu’une commune soit dotée d’un POS approuvé et couverte par un plan de prévention des risques ne fait ainsi pas obstacle à ce qu’un permis de construire puisse être refusé sur le fondement de l’article R. 111-2 CU [52].

17Les prescriptions d’un PPRI et l’article R. 111-2 CU peuvent donc se combiner [53]. L’étude d’une demande d’autorisation d’occupation des sols dans un périmètre couvert par un plan de prévention ne doit, en aucun cas, conduire à l’application automatique de la réglementation de ce dernier. L’autorité administrative qui instruit le permis, même en présence d’un plan de prévention approuvé, doit s’interroger sur la nécessité d’assortir, le cas échéant, les prescriptions générales du plan de précisions d’application et, au besoin, en cas d’insuffisance des prescriptions du plan, d’ajouter à l’autorisation de construire des prescriptions spéciales sur le fondement de l’article R. 111-2 CU [54]. Ainsi, le maire pourra valablement délivrer un permis de construire dans une zone que le Plan de prévention retient comme étant d’aléa fort, dès lors que le pétitionnaire et la commune seront en mesure de justifier par des prescriptions spéciales la maîtrise du risque.

18En d’autres termes, la seule circonstance que le terrain d’assiette de la construction projetée soit classée en zone inondable par le plan de prévention ne fait pas automatiquement obstacle à la délivrance d’un permis de construire [55]. Ce permis est possible si des études précises menées sur la zone considérée se retrouvent être contradictoire avec le classement envisagé par le plan de prévention [56]. Le juge administratif admet aussi qu’une demande d’autorisation de construire peut-être refusée pour un motif relatif aux risques alors même que le plan de prévention approuvé ne classait pas la parcelle concernée en zone à risques [57].

19Au final, la logique voudrait que, l’instruction des demandes d’autorisation de construire soit plus simple que dans les territoires qui ne sont pas couverts par un plan de prévention ne serait-ce qu’en raison de l’objet même du document réglementaire mis en place par l’État. Si une parcelle est classée comme étant zone à risque dans le plan de prévention, elle doit, en principe, sans tergiversations, conduire au refus du permis. Si la zone est non classée à risque, elle doit, a contrario, conduire à la délivrance du permis même s’il peut exister certaines prescriptions relatives au respect des prescriptions annexées au PLU. La combinaison de l’article R. 111-2 CU et des prescriptions des plans de prévention empêche cette simplicité même si la mise en œuvre des pouvoirs de police générale ne se présente que de façon subsidiaire et marginale. Un permis peut être donné alors même que la zone est identifiée à risque et un permis peut ne pas être donné alors même que la zone n’est pas identifiée à risque.

20La faculté offerte au maire de suppléer les carences éventuelles ou les imprécisions du document dédié à la prévention des risques « peut laisser perplexe » [58] dans la mesure où, « sur le fondement d’une théorie traditionnelle de l’ordre public, la méthodologie et la procéduralisation de la définition des risques sont évanescentes » [59]. Elle remet en cause le plan de prévention alors même que la délimitation des périmètres soumis aux risques est déjà très difficile à faire accepter par les communes. Elle souligne aussi, à torts ou à raison, les possibles carences des plans de prévention qui peuvent alors être considérés comme incomplets, erronés voire obsolètes [60] que ce soit en raison d’une mauvaise appréciation ou que ce soit en raison d’une simple omission [61]. On peut citer, à titre d’exemple, le fait que l’absence d’un risque d’inondation ne pourrait être établie à partir de la seule présence d’un ouvrage dont l’office est précisément de protéger les terrains des risques d’inondation. Si l’ouvrage se trouve exposé à un risque de rupture, le risque d’inondation est pris en compte [62]. Le risque ne disparait pas en présence d’un ouvrage de protection, l’ouvrage étant une condition nécessaire mais pas suffisante à elle seule [63].

21Si le contentieux autour des PPRI est essentiellement un contentieux de la légalité du document, il existe aussi un contentieux de la responsabilité. Si celui-ci ne fait pas s’opposer directement les personnes publiques, il est une continuation logique du conflit initial quand il faut cette fois parler de réparation au lieu de prévention. La plupart du temps, les personnes publiques tentent de se rejeter ou de se décharger, chacune vis-vis des autres, des responsabilités encourues en la matière. Au contentieux de la légalité s’ajoute ainsi le contentieux de la responsabilité dans le conflit opposant les différentes personnes publiques.

II – Le contentieux de la responsabilité dans la réparation du défaut de protection

22Au niveau des différentes responsabilités encourues par les personnes publiques, il existe un droit commun qui peut être qualifié comme étant très peu lisible et très difficile à faire appliquer. Cela accroit le sentiment d’injustice aussi bien du côté des particuliers que du côté des personnes publiques lorsqu’il faut faire le bilan des différentes omissions ou actions menées (A). Pour faire face à ces difficultés, et sans directement touché la compétence en matière d’élaboration des PPPRI, la compétence plus générale de « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI) a été transférée aux EPCI à fiscalité propre depuis le 1^er janvier 2018 [64]. Si la démarche vise, justement, à clarifier les responsabilités encourues en la matière [65], le résultat ne semble pas atteint et est plutôt la source d’une complexité accrue des responsabilités encourues du fait du défaut de protection contre le risque d’inondation (B).

A – Un droit commun peu lisible et difficile à faire appliquer

23Au titre des différentes responsabilités encourues, il n’y a, d’abord et classiquement, aucune obligation pour les collectivités publiques d’effectuer des travaux destinés à protéger les propriétés privées contre l’action naturelle des eaux, et, notamment, contre les inondations [66]. C’est le cas pour l’État [67] comme pour les communes [68]. En l’absence d’obligation pesant sur les collectivités publiques, les travaux incombent aux propriétaires riverains. Les collectivités ne sont pas de plein droit responsables des dégâts causés par les débordements des cours d’eau qui traversent leurs territoires. Le Conseil d’État a, ainsi, récemment, rejeté une action en responsabilité d’une société agricole à l’encontre d’une communauté d’agglomération à la suite des dommages qu’elle avait subis du fait du débordement d’un cours d’eau provoquant l’inondation de ses parcelles agricoles [69]. L’inertie de ladite communauté, alléguée par les requérants, et les retards dans divers travaux, n’ont pas été jugés suffisants en l’espèce pour être des éléments constitutifs d’une faute. La commune n’est pas tenue, de façon générale, d’entretenir les cours d’eau non domaniaux. La responsabilité d’un syndicat intercommunal ne saurait ainsi être recherchée pour ne pas avoir procédé à des travaux sur un cours d’eau non domanial et à l’entretien des digues et levées de terre, leur charge appartenant aux propriétaires riverains [70].

24Reste la responsabilité en matière d’élaboration et d’application des plans de prévention qui, si elle présente une spécificité [71], apparait souvent peu envisageable. Pas parce que les PPRI ou, plus largement, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP), auraient normalement dus mettre fin aux actions en responsabilité mais parce qu’il apparait « que cette responsabilité est étroitement conditionnée et qu’en outre il est manifeste que les actions […] se caractérisent par la complexité des problématiques » [72]. Sur le plan juridique, la simple dénomination des plans pose de nombreuses questions [73]. La délimitation du risque d’inondation ou du risque naturel est loin d’être évidente. La question de la « prévisibilité » est tout aussi complexe à définir [74]. Et, quand le juge administratif est saisi, il doit faire face à un enchevêtrement d’interventions et de compétences entre les collectivités territoriales et l’État rendant très difficile la caractérisation de la responsabilité.

25Le plus souvent, le juge ne reconnaît pas l’existence d’une faute de la collectivité publique. La plupart du temps, les requérants demandent la condamnation solidaire de l’État et de la commune mais sans succès. Il a ainsi été jugé que l’actualisation ou l’adoption du plan de prévention n’aurait pas modifié la situation du terrain en cause au regard des risques d’inondation encourus, dès lors les retards invoqués ne constituent pas des faits susceptibles d’engager la responsabilité de l’État [75]. De même, le juge relève souvent que les victimes ne pouvaient ignorer le risque d’inondation ou l’inconstructibilité [76]. Il faut noter, enfin, que, de par la qualité de document d’urbanisme, il ne peut y avoir de responsabilité du fait de la différenciation du classement des terrains parce qu’il est dans la nature même des documents d’urbanisme de prévoir des zones différenciées. On ne peut mettre en avant le non classement de certains terrains qui seraient dans la même situation et invoquer, en ce sens, le principe d’égalité des citoyens devant la loi [77].

26Ce n’est que dans de très rares cas que la responsabilité in solidum est prononcée [78]. On peut citer, de façon tout à fait exceptionnelle, le cas de l’inondation de la ville de Faute sur Mer. La commune a été déclaré responsable pour les fautes tenant à la méconnaissance de l’obligation d’information [79], celles dans l’exercice de sa mission de police [80] mais aussi pour délivrance de permis de construire en infraction au Code de l’urbanisme. L’État voit, quant à lui, sa responsabilité engagée pour le retard dans l’adoption du PPRI mais également, pour faute lourde, dans l’exercice de son pouvoir de tutelle [81]. Enfin, la commune, l’association syndicale de la vallée du Lay (chargée des digues) et l’État sont tenus conjointement responsables du défaut d’exécution des travaux sur la digue Est [82]. La responsabilité in solidum est admise sans être justifié, le tribunal optant pour une approche globale des fautes des différents acteurs prises dans leur ensemble comme étant à l’origine du dommage [83].

27Il arrive, cependant, que le juge reconnaisse la faute de l’une ou l’autre des personnes publiques en cause. Selon une formule désormais classique,

« la responsabilité des collectivités publiques peut être engagée lorsque les dommages subis ont été provoqués ou aggravés, soit par une faute qu’elles auraient commise, soit par l’existence ou le mauvais fonctionnement d’ouvrages publics dont elles ont la charge » [84].

29La responsabilité peut être engagée au titre des pouvoirs de police de chacun des protagonistes sachant que la responsabilité sera alors retenue soit pour faute simple, soit pour faute lourde. Par exemple, le maire qui s’abstient d’élaborer un plan de défense contre les inondations alors qu’il en a la possibilité [85] ou qui ne prend pas les précautions convenables suite à la découverte d’une importante brèche dans une digue [86]. C’est le cas aussi d’un syndicat intercommunal dont la responsabilité est engagée suite à des travaux de curage du cours d’eau et de restauration de la levée de terre et de l’absence d’entretien du lit et des berges de la rivière [87]. C’est encore le cas du préfet qui ne prend pas les mesures nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux [88].

30Lorsque le maire agit au titre de ses compétences en matière d’urbanisme, il n’y a qu’un régime unique de responsabilité, celui pour faute simple. Ainsi la commune est jugée responsable et fautive lorsque le maire délivre un permis de construire dans une zone rouge et/ou ne l’assortit pas des prescriptions nécessaires [89]. Il en va de même dans le cas d’un PLU qui ne comporterait pas de prescriptions suffisantes pour prévenir le risque de crue [90] ou qui classe à tort en zone constructible un secteur qui sera finalement sinistré lors d’un phénomène naturel [91]. Enfin, les personnes publiques ont aussi l’obligation de ne pas provoquer ou aggraver les inondations du fait de travaux ou ouvrages publics effectués par elles ou pour leur compte. Le cas le plus fréquent concerne les hypothèses où les conséquences de pluies diluviennes sont aggravées par un défaut de conception ou un défaut d’entretien des systèmes d’évacuation des eaux et notamment des égouts. La responsabilité publique est engagée même lorsque les pluies présentent le caractère d’un cas de force majeure [92].

31Il existe aussi, pour terminer, des hypothèses de responsabilité sans faute ; la responsabilité, dans ce cas, ne pourra être reconnue que dans des circonstances très particulières. Par exemple, lorsqu’un maire, au titre de ses pouvoirs de police, ordonne, afin de prévenir les conséquences d’éventuelles inondations, la fermeture d’un terrain de camping, l’exploitant de ce terrain est fondé à demander, sur le terrain de la responsabilité sans faute, l’indemnisation du dommage grave et spécial qu’il subit de ce fait mais la responsabilité est rarement retenue [93]. La responsabilité peut aussi été encourue lors de dommages permanents de travaux publics sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques lorsqu’il en résulte pour un particulier un préjudice grave, anormal et spécial. Cela a été jugé ainsi, récemment, à propos de travaux exécutés par un syndicat intercommunal, sur une propriété privée, dans le cadre de la lutte contre les inondations, le caractère privé de l’ouvrage n’empêchant pas la responsabilité [94].

B – Un nouveau droit issu de la compétence GEMAPI qui accentue les difficultés

32Les missions relevant de la nouvelle compétence GEMAPI [95] précédemment définie ont pour caractéristique de concilier urbanisme (meilleure intégration du risque d’inondation dans l’aménagement de son territoire et dans les documents d’urbanisme), prévention des inondations (gestion des ouvrages de protection) et gestion des milieux aquatiques (vérification de l’écoulement des eaux et gestion des zones d’expansion des crues) [96]. C’est au bloc communal qu’est confié l’ensemble de ces compétences pour, désormais, assurer, sur l’ensemble du territoire national, un lien étroit et pérenne entre la politique d’urbanisme et les missions relatives à la prévention des risques et à la gestion des milieux aquatiques. Cela doit permettre, notamment, de clarifier les différents niveaux de responsabilité or la mise en œuvre de cette gestion pose, au contraire, des difficultés supplémentaires [97].

33Avant la GEMAPI, il n’y avait pas de compétence bien déterminée vers une collectivité ou un groupement de collectivité, chacun était libre d’intervenir ou non dans ces domaines. Il pouvait, de la sorte, se créer, soit une superposition de compétences chez des structures différentes sur un même territoire soit, au contraire, une absence totale d’intérêt pour les problématiques liées à ces missions. Désormais, quatre des douze missions de l’article L. 211-7 du code de l’environnement [98] seront obligatoirement prises en charge par les EPCI à fiscalité propre. Seul ce dernier sera habilité à intervenir dans les domaines de la GEMAPI, toutes les autres collectivités doivent se désengager. Les conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public qui assurent l’une des missions correspondantes ne peuvent exercer ces compétences, au plus tard, jusqu’au 1^er janvier 2020.

34Malgré ces éclaircissements au niveau des compétences, nombres d’élus redoutent une mise en jeu plus aisée de leur responsabilité en cas de crues importantes, de ruptures de digues ou de submersions marines soit, en quelque sorte, toutes les responsabilités en matière d’inondations. Le législateur est venu, en partie, apaiser leur crainte avec la loi « Fesneau » [99]. Outre la réorganisation de la gouvernance de la compétence GEMAPI [100], la loi est revenue sur la question de la responsabilité des EPCI sur les ouvrages de prévention des inondations. La responsabilité est transférée à la collectivité compétente dès la mise à disposition des ouvrages (art. L. 566-12-1 C. Env.) [101]. Les EPCI disposent d’un délai de mise en conformité des ouvrages au regard de la nouvelle réglementation, délai pendant lequel la responsabilité du gestionnaire était engagée s’il n’était pas démontré que « les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées » (ancien art. L. 562-8-1 C. Env.). Après la loi « Fesneau », le gestionnaire n’est pas jugé responsable dès lors qu’il a respecté les règles d’ingénierie en matière d’entretien et d’usage de l’ouvrage [102]. L’EPCI à fiscalité propre est ainsi déchargé explicitement de toute responsabilité pendant la période de mise en conformité des ouvrages, sauf en cas de défaut d’entretien pendant la période considérée.

35Au-delà de cette décharge de responsabilité particulière, il reste que l’EPCI à fiscalité propre ne sera toujours pas le seul responsable de la gestion des cours d’eau et des milieux aquatiques ou de la prévention des inondations. Les pouvoirs de police qu’exercent le maire [103] ou le préfet [104] pour prévenir les inondations ne sont pas transférés. De même, les propriétaires riverains continuent d’être responsables s’il n’y pas entretien du cours d’eau (art. L. 215-14 C. Env.) [105]. Le transfert de la compétence GEMAPI s’opère aussi sans préjudice des missions confiées aux associations syndicales de propriétaires (association syndicale libre (ASL) ou autorisée (ASA)) [106].

36La nouvelle compétence GEMAPI ainsi que celle qui autorise la réalisation de travaux de défense contre la mer (art. L. 211-7 C. Env.) ne changent, pas plus, le caractère facultatif de la réalisation desdits ouvrages [107], tout est fonction de l’intérêt général que représente la partie du territoire à préserver [108]. Se pose, enfin, un dernier problème quant à la réalisation des travaux si la personne publique n’agit pas et si le propriétaire a les moyens financier requis. Il pourrait construire ou réaliser aux limites de sa propriété des ouvrages de protection ou des endiguements mais il se retrouvera bloqué par les règles protectrices du domaine public. L’ouvrage a, de prime abord, un caractère permanent qui serait incompatible avec le caractère temporaire de l’autorisation d’occupation privative du domaine public et la réalisation d’endiguement n’est, de plus, pas compatible avec le principe du libre accès du rivage [109]. Il peut y avoir, en ce sens, certaines situations de blocage qui empêchent une prévention correcte du risque d’inondation et qui pose le souci de l’identification des responsabilités.

37A noter néanmoins que s’il ne peut être porté atteinte au rivage naturel de la mer, il peut y avoir exception pour les « opérations de défense de la mer » (art. L. 2124-2 CGPPP) ce qui pourrait permettre la mise en place d’une autorisation précaire pour conforter la propriété des riverains au titre de la compétence GEMAPI [110]. Si l’ouvrage initialement édifié ou réalisé sur la propriété est submergé par les flots, c’est l’article L. 2111-4 CGPPP qui s’applique. Celui-ci opère un transfert de propriété au profit de l’État, le fonds submergé devenant un rivage de la mer. Il y a, en quelque sorte, un transfert automatique et gratuit de propriété. Le propriétaire doit en conséquence solliciter une autorisation d’occupation pour continuer à utiliser l’ouvrage. S’il ne le fait pas, il s’expose à des poursuites par le biais de contraventions de grande voirie. Le conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité de l’article [111] excepté le cas des digues à la mer légalement construites et entrées dans le domaine public maritime consécutivement à une avancée de la mer où il a formulé une réserve de constitutionnalité [112]. Dans ce cas le propriétaire riverain qui a édifié la digue ne peut être contraint de la détruire à ses frais. C’est le juge administratif qui apprécie alors tant la qualification d’un tel ouvrage que la régularité de son édification [113].

38Lorsque l’on fait le bilan, on ne peut que déplorer la complexité dans la détermination des responsabilités à prévoir. L’application parallèle d’un régime de droit commun aux multiples facettes et d’un régime spécifique aux digues et ouvrages de protection appartenant aux personnes publiques ne peut qu’engendrer des responsabilités accrues. Les aménagements adoptés ne sont, sans doute, pas suffisants pour répondre à l’ensemble des problématiques posées. On est face à une responsabilité en formation ou en devenir qui n’aide pas à apaiser les rapports déjà assez tendus qui peuvent exister entre les personnes publiques agissant dans ce domaine et dans la collaboration en matière de prévention des risques d’inondation. Au final, que ce soit dans le contentieux de la légalité ou le contentieux de la responsabilité, il ne faut pas oublier que, face au risque d’inondation, la collaboration entre les personnes publiques est inévitable pour en limiter les effets. Cette collaboration a pris une importance considérable et est amenée à se développer compte tenu des évolutions climatiques annoncées. Elle seule pourra faire face au pouvoir économique qui contrôle, aujourd’hui, la prise en compte du risque d’inondation. Elle seule pourra légitimer la prise en compte d’un certain nombre de mesures fermes [114] pour, qu’à un moment donné, le coût humain, et donc l’intérêt général, commun à l’État et au bloc communal, soit plus important que n’importe quelle perception individuelle.

Date de mise en ligne : 23/07/2019

https://doi.org/10.3917/civit.042.0129

Notes

[1]
J.-M. WOEHRLING, « Les litiges entre personnes publiques devant le juge administratif », www.verdif.de.
[2]
La qualité pour agir et l’intérêt pour agir des collectivités publiques ont été admises très tôt et de façon très large : par ex., les collectivités locales sont habilitées à contester les actes de l’État pris à leur encontre depuis CE, 18 avril 1902, Commune de Néris les Bains, n° 04749, Rec., p. 275, S. 1902. III. 81, note M. HAURIOU, qui consacre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir pour annulation d’un acte, par une autorité administrative contre une autre autorité administrative.
[3]
De par, notamment l’accélération du phénomène intercommunal.
[4]
Voir, pour plus de précisions, B. FAURE, « Les litiges contentieux entre l’État et les collectivités territoriales » ou « Les conflits entre collectivités territoriales », DA, 2017, n° 8-9, août, pp. 19 et s. ou L. JANICOT, « Les conflits entre collectivités territoriales », DA, 2017, n° 8-9, août, n°4, pp. 23 et s.
[5]
C. LANTERO, « Le principe d’égalité devant les charges publiques ne s’applique(rait) pas aux collectivités territoriales », AJDA, 2015, pp. 2161 et s.
[6]
B. PLESSIX, Chronique de Droit administratif, JCP Gen, 2009, I, n°130.
[7]
O. MAETZ, « QPC et personnes publiques », AJDA, 2011, pp. 1411 et s.
[8]
CE, 20 avril 2011, Département de la Seine-Saint-Denis, Département de l’Hérault, n° 346205.
[9]
CE, 30 décembre 2010, Département des Côtes-d’Armor, n° 341612, AJDA, 2011, p. 7 ; CAA Versailles, 21 juillet 2015, Département de Seine Saint-Denis, n° 12VE03379, AJDA, 2015, p. 2161, note C. LANTERO.
[10]
CE, sect., 6 mars 1981, Association de défense des habitants du quartier de Chèvre-morte et autres, n° 00120, Rec., p. 125.
[11]
CAA Douai, 30 novembre 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 05DA01495 ; CE, 12 novembre 1965, Commune de Buc, n° 65591.
[12]
Par ex. : CE, 30 décembre 2015, Société Sovatram, n° 371720 ; CAA Lyon, 6 octobre 2011, Commune de Saint-Rémy-en-Rollat, n° 10LY01048, BJDU, 2012, p. 314.
[13]
CE, ord., 24 janvier 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer, n° 242128, Rec., T., p. 873 ; LPA 14 mars 2002, n° 53, p. 17, note N. KATTINEH ; CE, ord., 1^er mars 2006, Ministre délégué aux collectivités territoriales contre commune de Salies-du-Salat, n° 290417, AJDA, 2006, p. 521, note S. BRONDEL ; RLCT 2006, n°353, note M.-C. ROUAULT, n° 386, note E. GLASER ; CE, ord., 7 décembre 2006, Commune de Chémery, n° 299251.
[14]
Par ex. : CE, 5 juillet 2013, Communauté de communes de Dinan, n° 346695.
[15]
CE, 5 janvier 2005, Commune de Versailles, n° 232888, Rec., p. 5, AJDA, 2005, p. 604, concl. D. CHAUVAUX, RFDA, 2005, p. 714, note P. CASSIA ; CE, avis, 6 avril 2007, Commune de Poitiers, n° 299825, Rec., T., pp. 700 et 1066 ; BJCL, 6/07, p. 423, concl. T. OLSON ; CE, 14 septembre 2007, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales contre commune de Villeurbanne, n° 299720, Rec., T., p. 701. La responsabilité a été purgée par une loi de validation (art. 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, JO, 31 décembre 2008, p. 20518).
[16]
Cf. CE, 23 mai 2007, Département des Landes, n° 288378 et la contestation du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 (JO, 6 décembre 2005, p. 18807) relatif à la consistance du réseau routier national.
[17]
CE, 31 octobre 2007, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales contre Département de l’Essonne, n° 306338, Rec., p. 432 ; AJDA, 2008, p. 882, note J. BON ; JCP adm, 2008, n° 2002, étude F. DIEU qui considère que l’implantation des radars n’emporte pas véritablement utilisation dudit domaine jusqu’à ce que la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 (JO, 27 décembre 2007, p. 21211) de finances pour 2008 (art. 40) reconnaisse une occupation mais aménage une exonération de redevance. Cf. P. YOLKA, « La guerre des radars [un épilogue bizarre] », JCP adm., 2008, act., n° 104.
[18]
Voir, par ex : CE, 16 novembre 2011, Commune de Cherbourg-Octeville, n° 344621, AJDA, 2011, p. 2261 ; CE, 24 avril 2012, Commune de Valdoie, n° 337802, Rec., p. 169 ; CE, 16 juillet 2014, Ministre chargé du Budget contre Commune de Cherbourg-Octeville, n° 361570, AJDA, 2014, p. 1520. Cf. X. CABANNES, « Le contentieux des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales », AJDA, 2016, pp. 598 et s.
[19]
CAA Nantes, 22 mars 2013, Commune de Tréduder contre État, n° 12NT00342 ; Commune de Tredrez-Locquemeau contre État, n° 12NT00343 ; Commune de Plestin-les-Grèves contre État, n° 12NT00344, Commune de Saint-Michel-en-Grève, n° 12NT00345 où responsabilité de l’État du fait de la pollution agricole qui a été à l’origine du phénomène des « marées vertes » exposant les communes du littoral breton et leur département à faire face au coût du ramassage et du transport des algues vertes.
[20]
CE, 23 décembre 2014, Commune de Fournels (1^ère esp.) et Commune de Janvry (2^nde esp.), n° 375639 et n° 375828, BJCL, 2015, p. 268, concl. R. KELLER.
[21]
Voir en ce sens, J. MARCHAND, « Les litiges entre personnes publiques : l’exemple du droit de l’urbanisme », DA, 2017, n° 8-9, août, n°11.
[22]
Cf. en ce sens l’article L. 101-1 du code de l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. […] Elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie ».
[23]
Cf. Ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 (JO 26 mars 2016, texte n° 45) relative à l’articulation des procédures d’autorisation d’urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l’environnement qui a eu pour objet d’harmoniser les procédures d’autorisation d’urbanisme avec celles relevant du Code de l’environnement en vue de les coordonner en matière de déclaration et d’autorisation attachée à la police de l’eau et des dérogations à l’interdiction d’atteintes aux espèces protégées. Cf. Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 (JO, 27 janvier 2017, texte n° 18) relative à l’autorisation environnementale qui, après une expérimentation depuis 2014 dans certaines régions, puis sur tout le territoire pour certains projets, pérennise le dispositif de l’autorisation environnementale unique.
[24]
On pense, notamment, à la constitutionnalisation des principes généraux du droit de l’environnement (CE, Ass, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931, Rec., p. 322 ; AJDA, 2008, p. 2166, chron. E. GEFFRAY et S.-J. LIEBER ; RDI, 2008, p. 563, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; RFDA, 2008, p. 1147, concl. Y. AGUILA, et p. 1158, note L. JANICOT), mais aussi à CE, 24 février 2016, EARL Enderlin Marcel, n° 380556, AJDA, 2016, p. 1766, note M. WIERMASZ ; RDI, 2016, p. 300, note P. SOLER-COUTEAUX qui ne tient plus à l’écart du droit de l’urbanisme les règles relatives aux ICPE en les prenant en compte pour apprécier les règles de distance entre les constructions au cas d’espèce. Voir, déjà dans le même sens, CE, 4 novembre 2013, Casavielle-Soule, n° 351538.
[25]
En vertu des articles L. 132-2 et R. 132-1 du code de l’urbanisme, le porter à connaissance assigne au préfet la mission de faire connaître aux communes et aux EPCI compétents le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les projets des collectivités et de l’État en cours d’élaboration ou existants ainsi que les études techniques nécessaires à l’exercice par les collectivités territoriales de leur compétence en matière d’urbanisme dont dispose l’État, notamment les études en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement.
[26]
En vertu de l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme, la commission, composée d’élus désignés par les maires et les présidents d’EPCI et de personnes qualifiées désignées par le préfet, est chargée de rechercher un accord entre l’autorité compétente pour élaborer un SCOT, un PLU ou une carte communale et les autres personnes associées à cette élaboration ou de formuler des propositions alternatives.
[27]
Cf. par exemple, la valise pédagogique mise en place par la DRIEA (Direction régionale et interdépartementale de l’Équipement et de l’Aménagement) de la région Ile-de-France au regard des problématiques d’aménagement durable spécifique au contexte francilien. Valise pédagogique ayant vocation à accompagner les collectivités et les opérateurs qui s’engagent dans ces démarches, notamment dans le cadre du chantier du Grand Paris et des opérations qui seront inscrites dans les contrats de développement territoriaux et qui devront répondre à un haut niveau d’exigence en termes de développement durable, disponible sur http://www.driea.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/la-valise-pedagogique-outils-amenagement-durable-a4400.html.
[28]
CE, 18 avril 1986, COREP d’Ille-et-Vilaine, n° 62470, Rec., p. 423 ; RFDA, 1987, p. 206, concl. M. ROUX ; AJDA, 1986, p. 455, note D. CHABANOL ; CE, 27 février 1995, Commune de Châlons-sur-Marne, n° 143050, Rec., p. 108.
[29]
Les inondations sont le premier risque naturel en France car le pays est doté d’un maillage important de cours d’eau et historiquement construit autour de l’eau. En France, 17 millions de personnes peuvent être concernées par des débordements, 1,4 million par des submersions marines. Si l’on inclut les phénomènes de ruissellement, cela fait 70 % des communes soumises à un risque d’inondation. Les risques de ce type de catastrophe vont s’accroître en lien avec les conséquences du réchauffement climatique que sont, en particulier, l’élévation du niveau de la mer (qui pourrait atteindre un mètre d’ici à 2100) et l’augmentation, en fréquence et en intensité, des phénomènes météorologiques violents Inondations.
[30]
Y. JEGOUZO, « Risque naturel : l’impuissance du droit ? », AJDA, 2010, pp. 521 et s.
[31]
Cf. En ce sens J.-M. PONTIER, « Le droit de la prévention des risques naturels, droit en devenir des sociétés développées d’aujourd’hui et de demain », in Les plans de prévention des risques, PUAM, 2007, pp. 11 et s.
[32]
Cf. En ce sens, J.-M. PONTIER, « La responsabilité du fait des risques naturels et prévisibles », AJDA, 2012, pp. 1335 et s.
[33]
En effet, selon ce texte, « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
[34]
CAA Nantes, 27 mars 2007, Commune de Faute sur Mer contre Préfet de la Vendée, n° 06NT01269 ; CAA Nantes, 14 juin 2013, Préfecture du Cher contre Commune de Beffes, n° 12NT02689 ; CAA Nancy, 2 mai 2017, Commune de Falck contre Préfet de la Moselle, n° 17NC00512 et n° 17NC00513.
[35]
CE, 6 juin 2016, Ministre de l’Ecologie contre Commune d’Alès, n° 386000 ; CAA Marseille, 1^er décembre 2015, Commune de Tarascon, n° 13MA04807 ; CAA Marseille, 20 juin 2013, Ministre de l’Ecologie contre Commune de Vaison-la-Romaine et autres, n° 11MA03421 ; CAA Lyon, 2 mars 2010, Commune de Saint-Denis-Les-Sens, n° 07LY01753.
[36]
Les dispositions de l’article L. 101-2 5° du code de l’urbanisme imposent que soient notamment pris en compte, par les auteurs des documents locaux d’urbanisme dans le cadre de leur politique d’aménagement, la prévention des risques naturels prévisibles. En outre, l’article R. 151-34 du code de l’urbanisme prévoit que les documents graphiques du règlement du PLU fassent apparaître, s’il y a lieu, les secteurs où existent de tels risques.
[37]
CE, 25 mars 1996, Commune de Horbourg-Wihr, n° 171754, BJDU, 1996, n° 2, p. 113, concl. S. FRATACCI ; CAA Lyon, 22 février 2011, Association pour la défense et la conservation du cadre de vie des Côtarins, n° 09LY01616.
[38]
CE, 28 décembre 2012, Commune de Châteauneuf-Grasse, n° 347742 ; Env., 2013, comm. n° 18, note D. GILLIG.
[39]
CE, 9 octobre 2017, SARL Les carrières de Mougins, n° 397199, JCP adm., 2017, act. n°476, note F. TESSON.
[40]
CE, sect., 29 décembre 2004, Société aménagement des coteaux de Sainte-Blaine, n° 257804, Rec., p. 478, DA, 2005, comm. n° 50, note P. BENOIT-CATTIN ; AJDA, 2005, p. 423, chron. C. LANDAIS et F. LENICA ; BJDU, 2005, n° 3, p. 180, concl. F. SÉNERS, note J. TREMEAU.
[41]
Notamment l’obligation de notification des recours (C. urb., art. R. 600-1 CU) ou la contestation du document par voie d’exception (C. urb., art. L. 600-1).
[42]
CE, avis, 3 décembre 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910, Rec., p. 627 ; AJDA, 2002, p. 177, note H. JACQUOT ; RDI, 2002, p. 36, obs. G. DURRY et p. 267, obs. L. DEREPAS ; RFDA, 2002, p. 982, note N. CHAUVIN ; CE, avis, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime contre Commune des Portes-en-Ré, n° 244634, Rec., p. 213 ; AJDA, 2002, p. 1080, note J.-P. LEBRETON ; RDI, 2002, p. 427, obs. L. DEREPAS.
[43]
CE, 30 décembre 2011, Commune de Neuilly-sur-Seine, n° 324310 ; RDI, 2012, p. 180, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; AJCT, 2012, p. 107, obs. J.-P. STREBLER ; CE, 7 novembre 2012, Ministre de l’écologie, n° 337755.
[44]
Cf. CE, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime, n° 244634, Rec., p. 213, Construction et Urbanisme 2002, comm. n° 251, note P. BENOIT-CATTIN ; AJDA, 2002, p. 1080, note J.-P. LEBRETON ; AJDA, 2003, p. 2185, étude S. TRAORÉ ; BJDU, 2002, n° 3, p. 220, concl. S. BOISSARD et obs. J.-C. BONICHOT ; CE, 9 juillet 2012, Commune de Sainte-Marie, n° 329310, Rec., T., p. 1017 ; CE, 7 novembre 2012, Ministre de l’Ecologie contre Chambre d’agriculture du Var, n° 337735, Rec., T., p. 1017.
[45]
Cf. Par ex., Y. JEGOUZO, « Le droit de la prévention des risques naturels et le développement urbain », in Mélanges Hélin, Paris, Litec, 2004, pp. 365 et s.
[46]
Elle a notamment jugé que, pour le juge de l’expropriation, les plans de prévention des risques naturels ne constituent pas des documents d’urbanisme : Cass., 3^e civ., 11 février 2009, n° de pourvoi : 07-13.853, JCP adm., 2009, n° 2072, note J.-M. FÉVRIER.
[47]
CE, 9 juillet 2012, Commune de Sainte-Marie, n° 329310, précité ; CE, 12 juin 2002, Préfet de la Charente-Maritime, n° 244634 précité ; CE, 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, Rec., T., p. 1188 ; RDI, 2011, p. 411, obs. P. SOLER-COUTEAUX ; BJDU, 2011, p. 202, concl. E. GEFFRAY, note C. LANDAIS ; JCP adm., 2011, n° 2237, note M. MORITZ ; Env., 2011, comm. n° 92, note D. GILLIG.
[48]
En ce sens, Y. JEGOUZO, « Le droit de la prévention des risques naturels et le développement urbain », précité et S. TRAORÉ, « La prise en compte des risques naturels dans et par les documents d’urbanisme », RLCT, 2013, n° 88, pp. 57 et s.
[49]
Voir, pour l’ensemble de ce point, S. TRAORÉ, « La prise en compte des risques naturels dans et par les documents d’urbanisme », précité.
[50]
Voir, par ex., à propos d’un risque de submersion marine : CE, 9 octobre 2015, Commune de Denneville, n° 373927.
[51]
A la condition qu’elles soient nécessaires eu égard à celles du plan de prévention.
[52]
CAA Marseille, 4 juin 2010, M. Didier B. et autres contre Commune de Montfaucon, n° 08MA03403.
[53]
Voir S. DEFIX, « Combinaisons entre un plan de prévention des risques naturels prévisibles et l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme », JCP adm., 2016, n° 2231.
[54]
CE, 11 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357 précité ; CE, 17 juin 2015, Mme Lorenzi Scotto contre Commune de Beausoleil, n° 370181 pour une analyse jurisprudentielle identique.
[55]
Cf. par ex., CAA Marseille, 18 décembre 2009, Commune de Lunel-Viel, n° 07MA04770 ou CAA Marseille, 17 décembre 2010, SCI Les Arcades, n° 10MA00248.
[56]
CAA Marseille, 23 octobre 2009, Commune de Vaison-la-Romaine, n° 07MA02818, JCP adm., 2009, n°2281, note P. BILLET.
[57]
CE, 15 février 2016, Nessmann, n° 389103, JCP adm., 2016, act. n°177, obs. L. ERSTEIN et n° 2208, chron. R. VANDERMEEREN ; CAA Bordeaux, 6 octobre 2015, Préfet de la Charente-Maritime, n° 14BX03682 et n° 15BX01258, AJDA, 2016, p. 504, note J. MARTIN.
[58]
S. DEFIX, « Combinaisons entre un plan de prévention des risques naturels prévisibles et l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme », précité.
[59]
F. ALLAIRE, « Risque naturel et droit », AJDA, 2012, p. 1316.
[60]
CAA Bordeaux, 6 octobre 2015, Préfet de la Charente-Maritime, n° 14BX03682 et n° 15BX01258 précité.
[61]
CAA Bordeaux, 13 juin 2013, M. A. B. contre Commune de Castres, n° 12BX00068.
[62]
CAA Lyon, 23 septembre 2014, Ministre de l’Ecologie, n° 13LY20050 et n° 13LY20051.
[63]
CE, 6 avril 2016, Commune d’Alès et autres contre Préfet du Gard, n° 386000. Cf. C. CANS, « Une zone protégée par une digue demeure une zone inondable », AJDA, 2016, p. 1527.
[64]
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 (JO, 28 janvier 2014, p. 1562) de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) et loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (JO, 8 août 2015, p. 13705) portant nouvelle organisation de la République (loi NOTRe).
[65]
Voir, pour une présentation de ce dispositif : P. GUIGNARD, « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) », Fascicule Jurisclasseur, n° 446, 18 juin 2017.
[66]
CE, 13 février 1934, Sieur de Saint Martin Lacaze, n° 24650, Rec., p. 203 ; CE, 17 mai 1946, Ministre des travaux publics contre Commune du Vieux Boucau, n° 60054, Rec., p. 135, S. 1947. 3. 9, note H. BARBET.
[67]
Cf., par ex., pour une jurisprudence maintenant ancienne : CE, 6 mars 1964, Dumons, Rec., p. 164 ; AJDA, 1965, p. 27, concl. M. HENRY ; CJEG, 1965, p. 44, note P. MAGNIER ; CE, 2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et autres, n° 35524 et n° 35874, Rec., p. 93 ; D., 1986, IR, p. 27, obs. F. MODENRE et P. BON ; LPA, 24 octobre 1984, p. 7, note F. MODERNE ; CE, 19 octobre 1988, Ministre du redéploiement industriel et du commerce extérieur contre Epoux Veillard, n° 71248 et autres, Rec., p. 347 ; CJEG, 1989, p. 55, concl. C. de la VERPILLIÈRE.
[68]
CE, 14 mars 1951, Frouin et autres, Rec., p. 160 ; CE, 6 janvier 1971, Dame Louvet, n° 75282, Rec., p. 6 ; RDP, 1971, p. 1468, note F. WALINE.
[69]
CAA Lyon, 26 juillet 2018, SCEA contre Communauté d’agglomération Clermont Communauté, n° 16LY02966.
[70]
CAA Marseille, 3 mars 2013, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 09MA00885.
[71]
Elle ne tient pas, ici, à la nature de l’activité du service, mais aux particularités de l’intervention administrative dans le cadre des plans de prévention.
[72]
J.-M. PONTIER, « La responsabilité du fait des risques naturels prévisibles », AJDA, 2012, pp. 1335 et s.
[73]
Ibid.
[74]
Le juge a tendance à considérer, sans que cela soit systématique, qu’un évènement n’est plus imprévisible à partir du moment où, de mémoire humaine, il s’est déjà produit précédemment.
[75]
Par ex., CAA Marseille, 13 mai 2008, SCI Brancas, n° 05MA01437.
[76]
L’imprudence commise par les pétitionnaires en ne s’assurant pas eux-mêmes de la sécurité des lieux où ils projetaient d’implanter leur construction est de nature à atténuer dans la proportion de la moitié la responsabilité encourue par la commune (CAA Marseille, 5 juin 2003, Commune de Borgo, n° 00MA02266). De même, il a été jugé qu’une société a fait preuve d’imprudence en ne prenant aucune mesure de précaution et en s’installant dans une zone dont elle ne pouvait ignorer le caractère inondable (CAA Nancy, 7 août 2003, Département des Vosges, n° 98NC00537).
[77]
CAA Bordeaux, 30 juillet 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830.
[78]
Cf., par ex., CE, 8 avril 2005, Commune de Saint-Julien en Saint-Alban, n° 252260.
[79]
Par rapport à la population sur les risques d’inondation de manière générale mais aussi sur l’alerte météorologique particulière dont le maire a eu connaissance pour la tempête Xynthia.
[80]
Tenant à l’absence de plan de secours ou de sauvegarde communal et à l’absence de diagnostic de vulnérabilité.
[81]
Le préfet a le pouvoir de faire procéder d’office à des travaux qu’une association syndicale de propriétaire néglige de réaliser et les services de l’État avaient, aussi, en l’espèce, connaissance du risque de submersion.
[82]
TA Nantes, 22 décembre 2017, n° 1504946 et n° 1704815, Association de défense des victimes des inondations de la Faute-sur-mer ; TA Nantes, 19 janvier 2017, Société Assurances du Crédit Mutuel IARD, n° 1411130 ; TA de Nantes, 12 février 2018, n° 1504942 et n° 1607012, n° 1504909 et n° 1700446, n° 1504910 et n° 1700281 et n° 1504927 et n° 1700315. Voir notamment, H. BERHALI, « L’affaire Xynthia ou l’échec de la co-administration », AJDA, 2018, pp. 1734 et s.
[83]
En ce sens, H. BERHALI, « L’affaire Xynthia ou l’échec de la co-administration » précité.
[84]
Cf. pour un ex. récent : CAA Lyon, 26 juillet 2018, SCEAA, n° 16LY02966.
[85]
CAA Douai, 16 novembre 2006, Commune de Marchiennes, n° 06DA00206.
[86]
CE, 14 mai 2008, Commune de Pertuis, n° 291440.
[87]
CE, 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 406867.
[88]
CE, 8 avril 2005, Ministre de l’économie et du développement durable, n° 252260.
[89]
CE, 2 octobre 2002, Ministre de l’équipement, des transports et du logement contre Epoux Grondein, n° 232720.
[90]
CAA Nantes, 17 février 2004, M. et Mme X., n° 01NT01175.
[91]
CAA Lyon, 11 juin 2002, Commune de Buis-les-Baronnies, n° 97LY01255.
[92]
CE, 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu précité ; CE, 13 mai 1970, Ville de Tournissan, n° 77122, Rec., T., p. 1187 ; CE, 12 mars 1975, Commune de Boissy-le-Cutté, n° 91532, Rec., p. 1303.
[93]
La demande est, par exemple, souvent rejetée parce que la fermeture du camping ne peut être regardée comme un aléa excédant ceux que comporte nécessairement une telle exploitation (Par ex., CE, 25 juillet 2007, Leberger, n° 278190). Parfois mais très rarement la fermeture du camping n’est pas considérée comme étant un aléa : CE, 11 avril 2008, SCI Moulin du Roc et autres, n° 288528 parce que l’exploitant avait fait réaliser des travaux à la suite d’inondations survenues préalablement pour améliorer la sécurité du camping.
[94]
CE 13 mars 2019, Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rieu, n° 406867 précité.
[95]
E. LANDOT et J. GRAINDORGE, Mettre en œuvre de la GEMAPI. Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, Paris, Territorial éditions, coll. Dossiers d’experts, 2017.
[96]
L’ensemble des missions couvre, plus précisément, l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique (en particulier les dispositifs de stockage), la défense contre les inondations et contre la mer (en particulier la gestion des ouvrages de protection), l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris leur accès (notamment en cas de carence des propriétaires riverains quant à leur obligation d’entretien courant du cours d’eau) et la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines (notamment la restauration de la continuité écologique).
[97]
V. notamment C. du ROSTU, « Les responsabilités découlant de la compétence GEMAPI », JCP adm., 2016, n° 2090 ; Y. GOUTAL, « La compétence GEMAPI des EPCI : une compétence à risques », AJCT, 2016, pp. 497 et s. ; L. DELEYE, « GEMAPI : vers une clarification des responsabilités des élus et des personnes morales de droit public ? », DA, 2016, n° 10, pratique n° 7.
[98]
Telles qu’elles sont définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.
[99]
Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 (JO, 31 décembre 2017, texte n°3) relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. Voir C. du ROSTU, « La loi Fesneau : ultimes aménagements pour le transfert de la compétence GEMAPI opéré le 1^er janvier 2018 », JCP adm., 2018, act., n° 94.
[100]
Le rôle des départements et des régions dans ce domaine est renforcé puisque les départements et les régions qui le souhaitent peuvent continuer à assurer les missions GEMAPI au-delà du 1^er janvier 2020. De même, la loi modifie les modalités de transfert de la compétence GEMAPI aux syndicats en prévoyant la possibilité de transfert à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte de l’ensemble des missions, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Ce transfert total ou partiel peut être réalisé sur tout ou partie du territoire de l’EPCI ou de l’EPT ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes du territoire de l’établissement (CGCT, art. L. 5211-61).
[101]
A compter de la mise à disposition, les EPCI doivent définir les systèmes d’endiguement sur lesquels ils vont engager leur responsabilité au regard de l’étude de danger. Cf. Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 (JO, 14 mai 2015, p. 8218) dit « décret-digues » relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques.
[102]
La responsabilité ne peut être engagée selon le nouvel article L. 562-8-1 du code de l’environnement qu’à « raison des dommages que celui-ci n’a pas permis de prévenir, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien de l’ouvrage par le gestionnaire au cours de la période considérée ».
[103]
L’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales reste identique malgré le changement de législation. Le maire reste donc l’autorité de police compétente pour prévenir toute inondation en vertu de l’article L. 2212-2.
[104]
Le préfet assure la police de l’eau en application de l’article L. 211-5 du code de l’environnement ce que le transfert de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause.
[105]
L’EPCI peut, par contre, mettre en demeure les propriétaires privés défaillants de procéder aux travaux nécessaires, voire de se substituer à eux pour effectuer lesdits travaux (C. env., art. L. 215-16). Il sera, en ce sens, la seule autorité à pouvoir le faire.
[106]
En vertu de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales.
[107]
Circulaire n° INTB1804185J du 3 avril 2018 relative aux modalités d’exercice de la compétence relative à la GEMAPI par les CT et leurs groupements prise suite à la publication de la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la GEMAPI. La circulaire rappelle « qu’en matière d’ouvrages de prévention des inondations, la collectivité gestionnaire desdits ouvrages décide librement du niveau de protection qu’elle entend assurer pour son territoire ».
[108]
Cf., par ex., CAA Bordeaux, 9 février 2016, Syndicat secondaire Le Signal, n° 14BX03289 où la cour a jugé qu’au vu des coûts de la protection pour les propriétaires de la résidence (entre 9 500 000 et 17 000 000 euros hors taxes) et du faible intérêt architectural de l’immeuble, séparé des constructions avoisinantes, la communauté de communes qui a réalisé plusieurs diagnostics et études de faisabilité et à des actions en vue du ralentissement du phénomène, était en droit de considérer que ces travaux étaient dépourvus d’utilité publique et ne relevaient pas de son intérêt communautaire.
[109]
En ce sens, R. RADIGUET, « Érosion côtière et domanialité publique : quand nature fait loi », RJE, 2019, vol. n° 44, pp. 31 et s.
[110]
Ibid.
[111]
Ce qui a fait l’objet d’importantes critiques doctrinales, notamment, G. EVEILLARD, « La constitutionnalité de la consistance du domaine public maritime », DA, 2013, n° 10, pp. 29 et s. ou N. FOULQUIER, « Le domaine public maritime naturel - La soi-disant évidence de la nature », AJDA, 2013, pp. 2260 et s.
[112]
CC, n° 2013-316 QPC, 24 mai 2013, SCI Pascal et autre [Limite du domaine public maritime naturel], JO, 29 mai 2013, p. 8853, texte n° 119, Rec., p. 753.
[113]
Voir, pour une application : CAA Marseille, 6 mai 2014, SCI Pascal et M. Pascal, n° 10MA04256 et les conclusions S. DELIANCOURT in « Digues à la mer : de la propriété privée au domaine public », RFDA, 2014, pp. 1075 et s., à propos d’un camping qui a obtenu une autorisation d’occupation temporaire du domaine public.
[114]
Dans le sens de la décision CC, n° 2018-698-QPC, Syndicat secondaire Le Signal [Exclusion de la procédure d’expropriation pour risques naturels majeurs en cas d’érosion dunaire], JO, 7 avril 2018, texte n° 94 à propos de l’affaire médiatique de l’immeuble Le Signal où le Conseil constitutionnel affirme que le risque naturel d’érosion côtière est exclu de la procédure d’expropriation pour risques naturels et ne permet donc pas aux propriétaires d’obtenir une indemnisation sur ce fondement. Cette exclusion n’étant ni contraire au principe d’égalité devant la loi ni au droit de propriété même. C’est un « mauvais signal pour les propriétaires de biens en bord de mer » (R. RADIGUET, « Mauvais signal pour les propriétaires de biens en bord de mer ! », AJDA, 2018, p. 1109) mais une décision qui pourrait être le prémisse d’une jurisprudence plus ferme en la matière.

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Les litiges entre personnes publiques en matière d’urbanisme : l’exemple du contentieux existant autour des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI)

Notes

I – Le contentieux de la légalité dans la prévention du risque d’inondation

A – L’échec de l’approche commune et collaborative entre l’État et le bloc communal

B – La concurrence entre les prescriptions du PPRI et la police générale du maire (art. R. 111-2 CU)

II – Le contentieux de la responsabilité dans la réparation du défaut de protection

A – Un droit commun peu lisible et difficile à faire appliquer

B – Un nouveau droit issu de la compétence GEMAPI qui accentue les difficultés

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Notes

I – Le contentieux de la légalité dans la prévention du risque d’inondation

A – L’échec de l’approche commune et collaborative entre l’État et le bloc communal

B – La concurrence entre les prescriptions du PPRI et la police générale du maire (art. R. 111-2 CU)

II – Le contentieux de la responsabilité dans la réparation du défaut de protection

A – Un droit commun peu lisible et difficile à faire appliquer

B – Un nouveau droit issu de la compétence GEMAPI qui accentue les difficultés

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